試論我國未來消防監(jiān)督管理模式定位

●張 健

(武警學(xué)院訓(xùn)練部，河北廊坊 065000)

在新的歷史時期，我國的經(jīng)濟(jì)體制、政治體制和社會文化都將會有新的發(fā)展進(jìn)步。消防工作也同樣會面臨著很多新情況、新問題。如何以改革的姿態(tài)，進(jìn)取的精神，在適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展需要的前提下，積極探索新路子、新對策，更好地為社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)，成為一個十分緊迫的課題。要實(shí)現(xiàn)消防事業(yè)的大發(fā)展，消防監(jiān)督管理工作模式的定位是一個至關(guān)重要的問題，只有正確的定位，消防工作才會與社會進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、群眾生活有效地結(jié)合在一起。

一、我國現(xiàn)行的消防監(jiān)督管理工作模式存在的弊端

(一)“包片負(fù)責(zé)”式的工作機(jī)制

多年來，我國公安消防部門進(jìn)行消防監(jiān)督執(zhí)法工作，采取的方法是“包片負(fù)責(zé)制”，即從消防監(jiān)督管理，到發(fā)現(xiàn)問題整改，及對違法行為進(jìn)行消防行政處罰和執(zhí)行都是由一個或幾個消防監(jiān)督員單獨(dú)或獨(dú)立完成。由于這種方法責(zé)任明確，對消防監(jiān)督工作的開展起到了一定作用。但是，隨著改革開放的不斷深入，市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，社會各種形式經(jīng)濟(jì)實(shí)體的增多，導(dǎo)致社會消防不安全因素大幅增加，火災(zāi)隱患增多，現(xiàn)行“包片負(fù)責(zé)制”的消防監(jiān)督管理方式已經(jīng)不能滿足形勢任務(wù)發(fā)展需要，逐漸暴露出諸多問題:一是監(jiān)督管理質(zhì)量不高。消防監(jiān)督工作質(zhì)量往往與監(jiān)督員的個人能力水平存在十分緊密的聯(lián)系。由于個人經(jīng)歷不同，經(jīng)驗不同，所學(xué)專業(yè)不同，掌握各類學(xué)科的程度不同，相對獨(dú)立的消防監(jiān)督員常難以全面系統(tǒng)地掌握所涉知識，這樣必然影響消防監(jiān)督管理工作的質(zhì)量和效率。二是容易產(chǎn)生執(zhí)法不廉、不公問題。多年來我們采取了許多辦法來建立消防監(jiān)督制約機(jī)制，解決執(zhí)法不廉、不公的問題。但是由于沒有真正從體制方面入手將執(zhí)法過程分開，在整個消防監(jiān)督執(zhí)法過程中，沒有從根本上改變“一對一”的局面，從而造成權(quán)力的相對集中，不可避免的影響了制約機(jī)制的效果。三是消防監(jiān)督工作效果不佳。改革開放以來，全國尤其是沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，各類經(jīng)濟(jì)實(shí)體呈現(xiàn)幾何級數(shù)式的增長。其中私營、民營企業(yè)的發(fā)展尤為突出。然而傳統(tǒng)的“包片負(fù)責(zé)制”的監(jiān)督模式由于采取十多年一貫不變的量化抽查標(biāo)準(zhǔn)，不能做到以變應(yīng)變，失控漏管現(xiàn)象在所難免。

(二)治標(biāo)不治本的工作效果

由于現(xiàn)行監(jiān)督管理模式難以保證監(jiān)管到位，火災(zāi)隱患難以有效根除，因此一旦出現(xiàn)社會影響重大的火災(zāi)或者臨近重大的消防安全保衛(wèi)時期，往往需要采取多部門配合、一定時間段內(nèi)集中大規(guī)模警力的專項治理等管理形式對一定區(qū)域內(nèi)的火災(zāi)隱患進(jìn)行查處和整治。這種“運(yùn)動式”消防監(jiān)督執(zhí)法行動一是助長執(zhí)法的隨意性和形式主義，影響政府的信用和形象。二是助長了違法者的投機(jī)心理，使消防違法行為屢禁不止。消防執(zhí)法真正的威懾力不在于處罰的嚴(yán)厲，而在于處罰的不可避免。由于運(yùn)動式消防監(jiān)督執(zhí)法的周期性特點(diǎn)疏遠(yuǎn)了違法與處罰之間的聯(lián)系，而一旦處罰沒有成為違法的必然結(jié)果，就會引起部分單位和個人違法不受處罰的幻想，不斷進(jìn)行各種消防違法行為。三是過分強(qiáng)調(diào)效率，忽視執(zhí)法的公正性。運(yùn)動式消防監(jiān)督執(zhí)法一味地求速度、求數(shù)量，往往簡化程序，造成合法權(quán)益的損害。運(yùn)動式消防監(jiān)督執(zhí)法“采取拉網(wǎng)式大檢查，經(jīng)常使不同的違法行為受到相同的處罰，這不但破壞了法律面前人人平等和責(zé)罰相當(dāng)?shù)脑瓌t，而且容易傷及無辜，使合法生產(chǎn)者和經(jīng)營者的權(quán)利得不到保障”。

二、我國現(xiàn)行消防監(jiān)督管理工作模式弊端的根源

(一)“防火安全責(zé)任制”不落實(shí)

政府及其有關(guān)職能部門、各類社會團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)等單位均未真正將消防安全責(zé)任制落到實(shí)處，這種外部的消極氛圍給公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)實(shí)施消防監(jiān)督管理帶來了阻礙。表現(xiàn)在:一是沒有國民消防教育。無論領(lǐng)導(dǎo)干部還是普通公民，在消防法律法規(guī)和消防安全方面知識的貧乏，決定了他們對消防責(zé)任認(rèn)識的局限性。二是沒有強(qiáng)有力的法律責(zé)任。從現(xiàn)行《消防法》來看，行政處分或警告仍是對單位不履行消防安全職責(zé)的主要法律責(zé)任形式。然而，如此輕微的處理只能起到提醒的作用，根本不可能保證防火安全責(zé)任制的實(shí)施。而且，對于政府、部門、居民(村民)委員會等的消防工作職責(zé)，根本沒有任何保障條款。三是消防安全責(zé)任的落實(shí)并沒有納入其它工作環(huán)節(jié)。如在人事制度中，沒有把消防責(zé)任納入考評范圍;在工商管理中，沒有把消防安全設(shè)置為其實(shí)施行政許可的前置條件;在經(jīng)濟(jì)活動中，沒有消防安全的指針要求;在民事活動中，根本不考慮消防責(zé)任等等。

(二)消防監(jiān)督人員變動頻繁

人員崗位的頻繁交流，造成了人才流失嚴(yán)重，工作經(jīng)驗積累不足，消防專業(yè)人才和專業(yè)知識無可持續(xù)發(fā)展。國家消防技術(shù)規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)門類和數(shù)量很多，但是由于現(xiàn)役體制的特殊性，很多技術(shù)人才由于服役年限的原因而很快退出現(xiàn)役，有的甚至是剛剛熟悉消防監(jiān)督業(yè)務(wù)就不得不離開消防監(jiān)督工作崗位。這就使消防部隊的力量顯得越來越薄弱，這就產(chǎn)生了經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展和消防部隊警力不足的矛盾。

三、我國消防監(jiān)督管理工作模式在未來的定位

(一)在制度層面上，進(jìn)一步完善消防監(jiān)督工作機(jī)制

引入高科技手段構(gòu)建支持工作平臺。執(zhí)行新的消防監(jiān)督管理工作機(jī)制需要在現(xiàn)代信息技術(shù)的支持下，利用計算機(jī)技術(shù)進(jìn)行數(shù)據(jù)庫式的模塊管理，建立消防監(jiān)督管理數(shù)據(jù)庫、整改數(shù)據(jù)庫、處罰數(shù)據(jù)庫，制作隨機(jī)抽樣檢查程序，通過現(xiàn)代化的手段進(jìn)一步增強(qiáng)消防監(jiān)督管理執(zhí)法的科學(xué)性。另外，我國各級公安機(jī)關(guān)在強(qiáng)大網(wǎng)絡(luò)科技平臺的保證下，將監(jiān)管單位和場所實(shí)施分級管理的方法也十分值得借鑒。通過分級管理，將更多的警力和物力投入并強(qiáng)化對綜合危險性評價高、消防安全綜合評價低的單位和場所的監(jiān)督管理，同時通過科技平臺的支持全面充實(shí)和有效調(diào)用社會單位基礎(chǔ)信息，進(jìn)而建立規(guī)范監(jiān)管的長效機(jī)制，加大對消防違法行為的打擊力度，實(shí)現(xiàn)對消防安全違法行為處罰的不可避免性和適度性，保持執(zhí)法的規(guī)范性、統(tǒng)一性和穩(wěn)定性，推動消防監(jiān)督工作再上新臺階。

(二)在操作層面上，進(jìn)一步完善配套工作機(jī)制

探索構(gòu)建強(qiáng)化單位消防安全責(zé)任的新機(jī)制。社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的各類單位數(shù)量的急劇增加、日益嚴(yán)峻的火災(zāi)形勢和消防監(jiān)督管理工作面臨的龐大體量都提示我們，建立社會單位消防安全自主管理機(jī)制是社會的需要，是單位消防安全管理的趨勢所在，也是社會化消防工作的迫切需要。在加強(qiáng)對單位消防安全管理中，應(yīng)由權(quán)威機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對社會單位安全系數(shù)的評定評審工作，對于規(guī)模較小、經(jīng)營項目不合理、市場競爭力較弱、財力不能適應(yīng)社會主義市場競爭的社會單位適時提出改革、合并或者廢除的意見，提高社會單位的規(guī)模、檔次，從而改善社會單位消防安全環(huán)境。另外，我們還可借鑒美、英、法等消防事業(yè)發(fā)達(dá)國家的做法，強(qiáng)化商業(yè)保險企業(yè)和消防部門之間的相互聯(lián)動、信息共享，共同開展火災(zāi)風(fēng)險評估方法應(yīng)用研究，緊密配合政府充分發(fā)揮防災(zāi)減災(zāi)的職能;在強(qiáng)化與保險、銀行等行業(yè)部門聯(lián)動的基礎(chǔ)上，推動消防安全信用信息納入社會信用體系。通過實(shí)行信用分類監(jiān)管實(shí)現(xiàn)科學(xué)分配消防監(jiān)督警力，提高消防監(jiān)督的針對性和有效性，集中力量加強(qiáng)對少數(shù)消防安全失信、嚴(yán)重失信單位和人員密集場所、易燃易爆單位等重點(diǎn)單位的監(jiān)管，把有限的警力投入到重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)單位，發(fā)揮消防監(jiān)督對社會消防安全的宏觀控制作用，并提升社會單位對自身消防安全責(zé)任和消防安全信用的關(guān)注度。

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