公民社會參與在治理腐敗中的功能及實現(xiàn)

常若云

(中共鄭州市委黨?？蒲刑?，河南鄭州450042)

一、公民社會參與治理腐敗的必要性

1．公民社會的內(nèi)涵。公民社會又稱為民間社會或市民社會。歸納各國學者提出的不同定義，公民社會的內(nèi)涵大體可以分為二類:一類是政治學意義的，一類是社會學意義的。政治學意義上的公民社會是強調(diào)保護公民權利和公民政治參與的民間組織和機構，是指相對獨立于政治國家和市場經(jīng)濟組織的公民結社和活動領域［1］，是指國家或政府之外的所有民間組織或民間關系的總和，其組成要素是各種非國家或非政府所屬的民間組織，包括非政府組織、公民的志愿性社團、協(xié)會、社區(qū)組織、利益團體和公民自發(fā)組織起來的運動等，它們又被稱為介于政府與企業(yè)之間的“第三部門”［2］。社會學意義上的公民社會強調(diào)它的“中間性”，即公民社會是介于國家和家庭、企業(yè)之間的中間領域?？梢姡裆鐣桥c政治國家相對應的一個范疇，它遵循的是自由交往和平等討論，以達成相互理解和協(xié)調(diào)行動，最終實現(xiàn)公民的物質(zhì)利益和保障公民權利的目的。它是相對于政府而言的非官方的社會結構和過程，其構成要素:一是公民社會是國家和家庭之間的一個中介性的社團領域，由經(jīng)濟、宗教、文化、知識、政治活動及其他公共領域中的自主性社團和機構組成，他們在經(jīng)濟上和政治上獨立于政府;二是這些社團組織由社會成員自愿地結合而形成，并享有自主權，以保障或增進成員的利益。

公民社會不僅是現(xiàn)代民主國家的一個重要特征，而且是現(xiàn)代社會生活和政治生活中的重要組成部分，它在政治、經(jīng)濟、文化各個領域都發(fā)揮著重要作用。改革開放以來，在中國的社會中大規(guī)模地催生了民間組織，這些民間組織內(nèi)部及其與政府之間的互動關系日漸成為中國社會政治生活的一個重要方面。

2．公民社會是聯(lián)系政治系統(tǒng)和經(jīng)濟系統(tǒng)的中介環(huán)節(jié)，為預防腐敗和反對腐敗創(chuàng)造了條件。一是公民社會的發(fā)育培育了獨立的、自由的、理性的人，為制約國家權力培育了重要主體。中國是經(jīng)歷封建社會時間較長的國家，社會生活中至今仍然存在許多封建的東西，如官本位觀念、等級特權心態(tài)、官僚主義作風、情大于法的現(xiàn)象以及家長制等等，這些現(xiàn)象存在的一個重要原因是人的獨立性、主體性和個體的自由發(fā)展不夠，而這些只有通過市場經(jīng)濟和公民社會的發(fā)展才能克服，并在公民社會的發(fā)展中培養(yǎng)公民的政治民主素質(zhì)。對此，托克維爾認為，“用什么辦法能使人們養(yǎng)成權利觀念，并使這種觀念能被人們所牢記。結果發(fā)現(xiàn)，這只有讓所有的人都和平地行使一定的權利”。托克維爾還認為，公民社會是免費的民主大學校，公民可以從中學到團體生活的理論，并培育人們在更高層次、更大規(guī)模上參與合作的資本。公民社會刺激公民政治參與的主動性和積極性，從傳統(tǒng)的“要我參加”變?yōu)椤拔乙獏⒓印?，并且在公民社會中公民的民主技術和效能得到了提高，公民的民主權利和意識得到了培養(yǎng)和鍛煉，從而形成與社會主義政治文明相適應的公民文化，真正地對國家權力形成制約。二是公民社會的發(fā)育促進了社會組織的分化，為消除市場經(jīng)濟和國家權力的負面效應提供了可能。市場經(jīng)濟會帶來個體利益的無限膨脹，會使社會成為黑格爾所說的“個人私利的戰(zhàn)場”、“一切人反對一切人的戰(zhàn)場”和“私人利益跟公共事務沖突的舞臺”，公民社會的社團組織及其形成的“習慣法”“不僅有助于調(diào)節(jié)個人之間、階級之間、以及社會和國家之間的關系，而且有助于調(diào)節(jié)它們相互之間的關系”。這種自主自律增強了市民社會秩序的活力和發(fā)展能力，限制了市場經(jīng)濟的負面效應。因此，個體的利益追求必須被限制在一定的規(guī)則和價值體系之內(nèi)，而這種規(guī)則和價值體系只能由國家或公民社會來提供。公民社會組織如同業(yè)工會、商人同盟、銀行家組織、工匠協(xié)會等等制定并執(zhí)行其獨特的內(nèi)部法則和外部聯(lián)系規(guī)則，成為連結政治系統(tǒng)和經(jīng)濟系統(tǒng)的中介環(huán)節(jié)，它能有效發(fā)揮其代表特定利益團體進行利益表達、利益綜合的作用，實現(xiàn)利益折中，形成與執(zhí)政黨和政府相互配合與互相制衡的地位和能力，規(guī)避政治系統(tǒng)與經(jīng)濟系統(tǒng)直接接觸可能帶來的腐敗風險。

二、公民社會在治理腐敗中的功能及實現(xiàn)

1．公民社會能夠克服權力制約權力公法模式的局限。以權力制約權力對于推動人類文明歷史進程起著巨大的作用，但是制約權力的公法模式存在一定缺陷，以人民群眾為主體的多元化的權力制約才是根治腐敗的必經(jīng)之路。公民社會由于其獨特的作用，在人民群眾對國家權力監(jiān)督的過程中起著重要的作用，公民社會組織在參與治理腐敗中的地位和作用則越來越成為人們關注的焦點。從公民社會與國家的區(qū)別上看，公民社會獨立自治存在于國家權力之外，對國家權力形成一定的制約。自20世紀80年代起，我國一直通過黨政分開、轉變政府職能等政治體制改革來規(guī)范政府權力，采用的是以權力制約權力的公法模式。近年來的實踐證明權力制約的公法模式存在諸多局限。一是通過權力制約權力，權利主體不能制約國家權力。首先，限制了權利主體能動性的發(fā)揮，每一個人都是自己利益的最佳判斷者，沒有誰比自己更關心自己的利益。唐斯在《民主的經(jīng)濟理論》中提出了著名的唐斯假說，認為在政治市場上政治家活動的目標不是社會利益的最大化，而是政治支持的最大化，兩者之間存在不一致，權利主體只能間接地對國家權力發(fā)揮作用，限制了制約效果。其次，通過權力制約權力必然要經(jīng)過一系列復雜的選舉和代表制度才能實現(xiàn)，形成復雜的委托代理監(jiān)督機制，其中的“逆向選擇”和“道德風險”擴大了“代理成本”，影響了民主政治的發(fā)展。最后，現(xiàn)代社會利益分化使得壓力集團廣泛存在，立法的過程實際上不得不成為一個利益博弈的過程。權力制約權力的結果是公共政策往往偏離權利主體的意志，不是代表最廣泛的社會利益，而是體現(xiàn)社會優(yōu)勢利益集團的利益。二是同質(zhì)權力無法實現(xiàn)有效監(jiān)督。首先，無論是以立法權來制約自身和其他權力、以司法權力來制約自身和其他權力，或以行政權力來制約自身和其他權力都不能實現(xiàn)有效監(jiān)督，因為它們同屬國家權力，本質(zhì)一樣、利益趨同。理論和實踐一再證明，只有在利益上存在博弈和對立關系，才能對監(jiān)督制約行為形成真實、持久的內(nèi)在驅(qū)動力，監(jiān)督才能真正形成。其次，權力制約權力是一種非直接性監(jiān)督，這種監(jiān)督在監(jiān)督過程中只能及點不能及面，而且在信息獲取上也往往是非直接的，結果必然導致信息的殘缺、扭曲，社情民意溝通不暢，對權力制約失真。最后，權力制約權力容易導致被監(jiān)督主體規(guī)避監(jiān)督。權力制約權力是監(jiān)督主體特定、明確的監(jiān)督，這種監(jiān)督規(guī)避成本極小，被監(jiān)督主體很容易利用他的地緣優(yōu)勢即對下級的掌控、在自己勢力范圍內(nèi)擁有的財、物資源和強大的關系網(wǎng)，有針對性的、有前瞻性的規(guī)避監(jiān)督制約，使自己行為的風險降到最低，使權力監(jiān)督流于形式。三是生產(chǎn)力的發(fā)展是社會進步的物質(zhì)基礎，經(jīng)濟與政治的協(xié)調(diào)運行是社會和諧發(fā)展的保證。恩格斯曾明確指出:“國家權力對于經(jīng)濟發(fā)展的反作用可以有三種:它可以沿著同一方向起作用，在這種情況下就會發(fā)展得比較快;它可以沿著相反方向起作用，在這種情況下，像現(xiàn)在每個大民族的情況那樣，它經(jīng)過一定的時期都要崩潰;或者是它可以阻止經(jīng)濟發(fā)展沿著既定的方向走，而給它規(guī)定另外的方向——這種情況歸根到底還是歸結為前兩種情況中的一種。但是很明顯，在第二和第三種情況下，政治權力會給經(jīng)濟發(fā)展帶來巨大的損害，并造成人力和物力的大量浪費。”而在現(xiàn)代社會中，政府權力本身在持續(xù)擴張，后現(xiàn)代化國家的現(xiàn)代化進程都是政府推動型的:所有這些都為如何制約權力這一古老的命題增添了新內(nèi)容。四是科學化的權力制約必須是在異質(zhì)性的基礎上，比權力更高一層的東西來制衡，公民社會具有這種異質(zhì)的特征。公民社會是一個相對于政府而獨立存在的第三部門，它們和國家權力有明確的邊界。撇開不是程序性的政治參與行為，只要國家權力不“侵入”公民社會的利益范圍，公民社會一般不會主動與國家權力發(fā)生聯(lián)系。公民社會與國家權力之間存在一種基于默契的邊界，國家權力不會輕易侵入公民社會。正是這種邊界的存在，事實上對國家權力形成了一種制約，使它不能隨心所欲，制定政策時須考慮邊界的因素。五是公民社會廣泛存在，其組織類型繁多，有經(jīng)濟類組織、文化類組織、教育類組織、發(fā)展類組織等等，公民可以參加一個或多個組織來表達自己的愿望，使整個社會利益需求、生活方式、文化追求等呈多元化狀態(tài)。這種多元化的社會使官員時時處在與民眾的互動中，國家權力必須考慮各方面的利益和需求，必須接受各方面的質(zhì)詢和監(jiān)督，在多元的利益之間尋求平衡。六是公民社會還可以建立專門的、專業(yè)性較強的反腐組織，制約國家權力。民眾與官員在利益上不會趨同，他們有監(jiān)督的自覺而沒有被同化的危險，同時民眾中專家眾多，專業(yè)的技術人員眾多，公民社會可以吸納各種專業(yè)人員，建立專業(yè)的、組織嚴密的反腐組織，讓他們與國家權力機關(警察局、國家審計局、法院等)合作，開通法律熱線，對腐敗舉報、調(diào)查或直接起訴。通過媒體宣傳黨的政策，如報刊、網(wǎng)站等加強反腐教育，傳播反腐理念，曝光腐敗行為，使官員真正陷入“人民群眾的汪洋大海之中”，從而快速、低廉地收到監(jiān)督效果，有效遏制腐敗。

2．公民社會能夠克服公民個人政治參與的局限性，通過組織參與政治，形成對國家權力的制約。一是在現(xiàn)代社會里，由于國家機構日益龐大，公共事務日益增多，個人意見表達很難得到重視，通過個人意見表達來實現(xiàn)對國家權力的制約較為困難。而公民社會這種組織化載體不僅有利于加強對公民的管理，而且可以把體現(xiàn)一定利益傾向的公民組織起來，利用掌握的資源積極表達自己的意見，對政府的任何失誤、失職進行問責，以影響政府決策，從而代表公民個體進行意見表達。也就是說，公民社會不僅有意見表達的沖動，還有意見表達的能力，它可以把分散零亂的、模糊的、多元的利益要求，轉化為比較明確的綜合的利益訴求傳遞給決策管理體系，能夠克服單個公民參與的低效性，降低參與成本，也使他們在利益受侵害時可尋求組織幫助，成為主要的意見表達主體。二是公民社會大量存在于社會的各個領域之中，成為制約國家權力的主體。要實現(xiàn)對國家權力的制約，托克維爾認為:需要人們具備豐富的學識和技能，以便在這種環(huán)境下組織和維持次級權力，以及在公民都是獨立而個人又都是軟弱無力的條件下建立既可以反抗暴政又可以維持秩序的自由社團。公民社會組織不僅關心本行業(yè)或者本領域的問題，對社會普遍關注的問題也傾注了很大熱情，它們可以根據(jù)自己的專業(yè)特長，吸收專家學者的研究成果，利用自己掌握的資源，就某個自己關心的問題對國家權力展開跟蹤監(jiān)督，使國家權力無時不處于廣大人民群眾的監(jiān)督之下，這種監(jiān)督就是對國家權力的制約。三是結社提供了利益表達與溝通機制，克服了社會制約權力的信息障礙。信息的自由流動是政治民主和權力制約的前提，結社使人們擺脫了原來因年齡、思想、貧富和職業(yè)而造成的隔絕狀態(tài)，進而發(fā)生相互往來和接觸。公民社會的意志與利益得到順暢的表達與溝通。四是公民社會還可以代表一定群體的公民個體和國家進行有效的信息溝通，并且對國家權力行使中存在的違法行為(“越位”、“錯位”、“缺位”時)提起訴訟、信訪，限制國家權力的范圍，以維護公民的正當權利，也可以在特殊的情況下組織公民采取一些非常規(guī)的方式，制約國家權力。

3．公民社會所擁有的廣泛資源，為制約國家權力提供了堅實的物質(zhì)基礎。一是公民社會所擁有的資源是與市場經(jīng)濟的發(fā)展程度成正比的。因而公民社會制約權力也只有在市場經(jīng)濟較為發(fā)達的情況下才有可能。市場經(jīng)濟的不斷發(fā)育和成熟不僅為現(xiàn)代公民社會的形成提供了物質(zhì)條件，而且為公民社會管理社會公共事務，參與國家政治生活提供經(jīng)濟保障。我國的市場經(jīng)濟體制改革和民營經(jīng)濟的快速發(fā)展取得了舉世矚目的成就，創(chuàng)造了巨大物質(zhì)財富，為公民社會組織提供了經(jīng)濟資助，改變了公民社會組織經(jīng)費主要由國家提供的單一模式，為公民社會更好地參與國家公共事務的管理奠定了經(jīng)濟基礎，使公民社會在管理國家事物中擁有更多的話語權。二是公民社會有利于提高廣大群眾的民主素質(zhì)，為制約國家權力提供了堅實的人力資源。公民社會要實現(xiàn)對國家權力的有效制約，很大程度上需要有成熟的具有民主精神和獨立品格的主體。公民社會提高了公民的治國能力。正是通過一個個社團和協(xié)會組織，人們積累了管理經(jīng)驗，鍛煉和提高了管理能力，培育了民主的意識與熱情，培養(yǎng)了獨立的公民品格，為中國民主的全面推進，造就了最基本的條件和最堅實的基礎，為制約國家權力提供了一支訓練有素的中堅力量。三是公民社會擁有雄厚的網(wǎng)絡資源。網(wǎng)絡同公民社會一樣具有獨立性、公共性、多元性、公開性、參與性，也可以說它是公民社會的另一種表現(xiàn)形式，它為公民自由、平等地討論公共事務、參與政治，監(jiān)督、制約國家權力提供了廣闊的空間。網(wǎng)絡這個虛擬的公共領域是指一個國家和社會之間的公共空間，公民假定可以在這個空間中自由言論，不受國家的干涉。通俗地說，就是指政治權力之外，作為民主政治基本條件的公民自由討論公共事務、參與政治的活動空間，只不過這個公共領域是虛擬的，但虛擬的公共領域通過網(wǎng)絡民意仍然能作用于現(xiàn)實世界或者生活世界。這種虛擬的公共領域改變了以往只有權勢階層和知識精英擁有的話語權，它使得普通公眾包括弱勢群體、邊緣群體也擁有了某種話語權。也就是說，網(wǎng)絡民意的參與主體是平等性的，表達方式是直接性的、內(nèi)容指向的公共性與公民社會的多元性、公開性與參與性不謀而合。網(wǎng)絡民意參與的主體是多元且平等的，他們的表達是公開的，參與的討論都是社會公共事務。這種平等有利于對國家權力進行監(jiān)督和制約。

［1］李惠斌．全球化與公民社會［M］．桂林:廣西師范大學出版社，2003．124．

［2］俞可平．中國公民社會的興起與治理的變遷［M］．北京:社會科學文獻出版社，2002．1901．