王 銘 孫志華
關(guān)于山東省社會救助工作的調(diào)查研究
王 銘 孫志華
社會救助是我國社會保障體系的重要組成部分,是事關(guān)困難群眾生存權(quán)和發(fā)展權(quán),事關(guān)社會和諧穩(wěn)定的一項重要工作。山東省近年來在社會救助方面做了很多有益嘗試,取得了一系列成績。下一步應重點在推進社會救助法制化進程、健全困難群眾基本生活救助制度、加大專項救助和臨時救助力度、加強各項救助制度間的銜接配套、進一步動員社會力量參與救助、提高社會救助科學化水平等方面加大工作力度。
山東省;社會救助;問題;對策
社會救助,是政府和社會對生活困難的群眾給予的各種物質(zhì)幫助,它既是一項傳統(tǒng)的工作,也是一項嶄新的事業(yè)。改革開放以來,特別是進入新世紀的10年間,隨著我國社會經(jīng)濟體制的深刻變革,原有的救濟制度發(fā)生了重大變革,農(nóng)村五保、城鄉(xiāng)低保以及就業(yè)、醫(yī)療、住房、教育、司法等專項救助制度逐步建立和完善,目前已經(jīng)成為一個龐大的制度體系,成為我國社會保障體系的重要組成部分。社會救助作為調(diào)節(jié)收入分配和促進社會公平最直接、最有效的手段,既是黨和政府義不容辭的責任,也是各部門應盡的職責,必須進一步加強。做好社會救助工作,不僅是保障困難群眾的生存權(quán)和發(fā)展權(quán),促進社會和諧穩(wěn)定的必然要求,也是貫徹落實科學發(fā)展觀的重要體現(xiàn)。
山東省是一個人口大省,據(jù)省民政廳提供的數(shù)據(jù),全省目前(截止到2010年5月)有城市低保對象61萬多人,農(nóng)村低保對象201萬人,農(nóng)村五保對象25萬人,城市“三無”人員1.7萬人,城鄉(xiāng)低保標準上浮20%以內(nèi)的低保邊緣群體約80萬人。其中,73萬人需要醫(yī)療救助,24萬家庭需要住房救助,另外全省平均每年還有300萬人因遭受自然災害面臨生活困難。這一連串的數(shù)字充分說明,我省社會救助工作的任務(wù)還異常繁重,挑戰(zhàn)還十分嚴峻。在建立社會主義市場經(jīng)濟體制的過程中,由于弱勢群體、特殊群體、困難群體將長期存在,在一定條件下數(shù)量還可能增多。針對我省實際,近年來,山東省不斷加大城鄉(xiāng)社會救助力度,社會救助成效顯著,主要做了以下幾方面工作:
為加強對全省社會救助工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和組織領(lǐng)導,進一步推動社會救助體系建設(shè),更好地維護和保障城鄉(xiāng)困難群眾的基本生活權(quán)益,2010年5月,山東省社會救助工作領(lǐng)導小組成立。領(lǐng)導小組的成立,首先可以加強對社會救助工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。社會救助體系中包括很多單項的救助制度,這些制度的實施大多以家庭收入為依據(jù),認定程序非常復雜,標準制定非常嚴謹,牽涉方方面面,單靠一個部門的力量難以完成,因此需要在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導下,由多個部門共同完成;其次可以充分整合利用社會救助資源。社會救助的主體是城鄉(xiāng)低保對象,其中主要是老年人、殘疾人、未成年人、患病人員和失業(yè)人員等弱勢群體,牽扯到許多部門和單位。這就要求不但各項救助制度內(nèi)部要搞好銜接,同時也要與其他社會保障制度搞好銜接,防止重復和遺漏,最大限度地發(fā)揮救助資源的功能作用;第三是進一步提高了社會救助工作的時效。目前各項救助制度雖然已經(jīng)建立起來,但存在個別救助周期長,效率不夠高,不方便困難群眾的問題,從申請到審批,再到最后得到救助,有時需要半年、一年甚至更長的時間。由于很多環(huán)節(jié)要靠人工來完成,一個部門工作不及時就會造成整個救助的滯后。成立社會救助工作領(lǐng)導小組,凡涉及到社會救助政策方面的問題,相關(guān)部門可以及時進行溝通協(xié)調(diào),及時研究解決。
城鄉(xiāng)居民最低生活保障是政府按低保標準對貧困家庭給予“差額救助”的社會救助制度。山東省城市低保在全國起步較早,1994年開始試點,1997年完成全面建制,近幾年保障人數(shù)基本穩(wěn)定在61萬人左右。工作中始終堅持按標施保,動態(tài)管理,應保盡保的原則,各地普遍建立了保障標準動態(tài)調(diào)整機制,與物價指數(shù)掛鉤聯(lián)動,實現(xiàn)了與經(jīng)濟社會發(fā)展同步提高。全省城市低保標準由2004年的120元—260元,提高到2009年底的180元—360元,年均增長近10%;全省資金投入由4.65億元增加到12.66億元,增加近2倍;人均月補助水平從56元提高到172元,年均增長41%。各地通過開展“分類施?!?進一步提高了重病、重殘、孤老等特殊困難低保家庭的救助水平。農(nóng)村低保是在借鑒城市低保成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上建立起來的。2006年11月,省政府出臺文件,要求全省全面建立農(nóng)村低保制度,建立了對東、中、西部地區(qū)分類補助的籌資機制,調(diào)動了各地加大投入的積極性。連續(xù)4年來,省政府將農(nóng)村低保標準不低于800元、900元、1000元、1200元列入為農(nóng)民辦的實事之一,寫入政府工作報告,全省農(nóng)村低保對象由原來的57.8萬人增加到200萬人。2009年,全省農(nóng)村低保投入達到16.1億元,比2006年增長近6倍,人均月補助水平由34元提高到70.2元。城鄉(xiāng)低保制度的建立,從制度上全面解決了全省貧困居民的溫飽問題。
在農(nóng)村,確立了以財政投入為主、分級負擔的農(nóng)村五保供養(yǎng)體制,敬老院建設(shè)管理實現(xiàn)了歷史性的突破。農(nóng)村五保是一項傳統(tǒng)的民政業(yè)務(wù),也是新中國最早的社會保障制度之一,是指對農(nóng)村“三無人員”給予吃、穿、住、醫(yī)、葬(教)等五個方面的保障。農(nóng)村稅費改革前,五保供養(yǎng)主要由村集體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級負擔,所需經(jīng)費從三提五統(tǒng)中籌集。2006年,國家頒布了新的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》,將五保供養(yǎng)納入公共財政的保障范圍。近年來,省政府多次下發(fā)通知,召開會議,2009年出臺了《山東省農(nóng)村五保供養(yǎng)辦法》,進一步確立了我省五保供養(yǎng)工作的制度框架。2005年以來,全省實施了敬老院建設(shè)3年規(guī)劃,加大省福彩公益金投入力度,各級累計投入資金40億元,新建、改擴建敬老院1424處,供養(yǎng)床位達到22.6萬張,使五保供養(yǎng)設(shè)施條件得到了根本改善。到2009年底,全省共有五保對象24.75萬人,集中供養(yǎng)人數(shù)從2003年的6.8萬人增長到18.5萬人,集中供養(yǎng)率達到70%以上,列全國第二位。各地不斷提高五保供養(yǎng)標準,目前全省集中供養(yǎng)和分散供養(yǎng)平均標準分別達到每人每年2875元和1830元。
山東省是洪澇、風雹、風暴潮、干旱和雪災等自然災害多發(fā)省份。從近30年來的統(tǒng)計數(shù)據(jù)看,全省平均每年農(nóng)作物受災面積在240萬公頃左右,成災人口300余萬人,直接經(jīng)濟損失上百億元,減災救災任務(wù)十分繁重。為進一步加強對救災工作的領(lǐng)導協(xié)調(diào),省政府成立了減災委員會,制定了《自然災害應急預案》,各級普遍健全完善了救災應急預案體系,從而使災害應急管理、災民生活救助、災后恢復重建等工作逐步走上規(guī)范化、制度化和法制化軌道。各級民政部門全面落實了災民救助卡制度,保證災后24小時內(nèi)各項救助措施基本到位,普遍實行一戶一卡,做到救災款物發(fā)放公開、公正、公平。
城鄉(xiāng)“三無”人員、流浪乞討人員等特殊群體的救助工作穩(wěn)步開展。比如,針對城鄉(xiāng)生活無著流浪乞討人員的救助,目前我省已初步建立起以救助管理站為中心、社區(qū)救助網(wǎng)點為依托、巡回救助為補充的救助網(wǎng)絡(luò)體系。2009年,全省共救助流浪乞討人員4.3萬人,其中組織協(xié)調(diào)跨省救助2.2萬人,根據(jù)“先救治、后救助”原則,救治危重病人、精神病人、傳染病人1471多人。全省現(xiàn)有救助管理站31處,救助床位1573張,其中兒童專用床位277個。今年全省25所流浪未成年人救助保護中心建成后,將大大提高流浪未成年人救助保護水平。
醫(yī)療救助制度是國家為緩解困難群眾“看病難”建立的一項救助制度。根據(jù)國家統(tǒng)一部署,山東省從2004年開始試點工作,省里及時出臺了城鄉(xiāng)醫(yī)療救助政策文件,指導各地開展好試點建制工作。到2007年6月底,全省初步建立了城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度。近年來,山東省以完善制度和加大投入為重點,初步形成了資助“參保參合”、門診救助、大病救助、臨時救助、慈善救助相結(jié)合的醫(yī)療救助模式。為方便困難群眾,成功開展了醫(yī)療救助與新農(nóng)合、城鎮(zhèn)醫(yī)?!耙徽臼健苯Y(jié)算的試點,2010年已開始全面推廣。2009年,全省資助“參保參合”、救助患病困難群眾共計172萬人次,全年支出救助資金3.12億元,人均大病救助數(shù)額達到1970元。2009年,國家出臺了新醫(yī)改方案,醫(yī)療救助制度與城鎮(zhèn)居民醫(yī)保、職工醫(yī)保和新農(nóng)合相銜接,共同構(gòu)成了“四位一體”的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保障體系。按照國家和省政府部署安排,在充分調(diào)研論證的基礎(chǔ)上形成的《山東省城鄉(xiāng)醫(yī)療救助實施辦法》也即將出臺。
高等教育新生入學救助工作不斷加強。近年來,全省各級和有關(guān)部門高度重視教育救助工作,建立了針對各類學生的救助資助政策,為困難家庭學生順利完成學業(yè)提供了有效保障。在此基礎(chǔ)上,2004年以來,全省各級慈善組織連續(xù)開展慈善助學活動,累計投入1.27億元,資助高考特困新生8萬多名。2009年,省民政廳首次安排福利彩票公益金947.8萬元,對全省4739名低保家庭大學本科新生每人給予了2000元救助。為將這項工作制度化,省民政廳聯(lián)合省財政廳出臺了《城鄉(xiāng)低保家庭高等教育新生入學救助辦法》,決定從2010年起,對城鄉(xiāng)低保家庭中的本科新生每人給予不低于4000元的入學救助,其中省級負擔2000元,全部從省級福彩公益金中列支。
在落實好各項救助制度的基礎(chǔ)上,山東省各級民政部門還不斷拓展救助范圍,創(chuàng)新救助方式。2005年以來,創(chuàng)造性地開展了低保家庭先天性心臟病兒童免費手術(shù),各級累計投入資金4256萬元,向孤兒和低保家庭兒童實施免費手術(shù)1988例。2008年以來,積極開展唇腭裂患兒重生行動,為貧困家庭的唇腭裂患兒實施免費手術(shù)329例。2009年,開展“齊魯福彩助殘行動”,為399名貧困家庭肢體殘疾人員免費安裝了假肢矯形器具。此外,全省正在探索建立殯葬惠民制度,對低保對象、五保對象等生活困難人員,由政府補貼其基本殯葬服務(wù)費用。目前,全省已有2個市6個縣(市、區(qū))出臺了有關(guān)文件規(guī)定。
在強化政府救助主體責任和發(fā)揮財政主渠道作用的同時,山東省還廣泛動員社會力量參與社會救助工作。2004年以來,在各級黨委、政府的領(lǐng)導支持下,省慈善總會開展“慈心一日捐”活動,全省累計接受社會捐贈資金35.2億元(不含基金)。與此同時,慈善救助工作堅持關(guān)愛弱勢困難群體,促進社會和諧進步的宗旨,采取統(tǒng)一規(guī)劃、上下聯(lián)動、分類實施的原則,有計劃地開展了朝陽助學、夕陽扶老、情暖萬家、康復助醫(yī)、愛心助殘等五大救助工程、20余個救助項目,受益群眾累計達370多萬人。此外,全省不斷加大“慈善超市”建設(shè)力度,到2009年底共建設(shè)891家,惠及困難群眾150多萬人次。慈善捐贈,已經(jīng)日益成為社會救助體系的重要補充。
隨著形勢發(fā)展和各項改革的不斷深入,我們也看到,我省社會救助工作還面臨著許多深層次問題:
從全國范圍來說,我國目前現(xiàn)有的社會救助方面的立法,都是以行政法規(guī)(規(guī)章)、地方性法規(guī)(規(guī)章),甚至是更低層次的各種行政性文件的形式出現(xiàn)的,沒有出臺統(tǒng)一的社會救助法,與之相配套的單項救助法律也相對缺乏,尚未形成完備的社會救助法律體系,使得救助制度的權(quán)威性、長效性大打折扣,很大程度上限制了社會救助的實施和發(fā)展。近年來,山東省雖然在社會救助方面先后出臺并實施了多項制度,如《山東省實施<城市居民最低生活保障條例>辦法》、《山東省農(nóng)村居民最低生活保障制度實施意見》等,救助工作不斷得到完善,但是,仍有一些社會救助工作在部分環(huán)節(jié)上仍無法可依,一些制度上的欠缺,難免造成救助工作中的漏洞,實踐中出現(xiàn)救助引發(fā)的糾紛時民政部門和司法機關(guān)也不好處理。由于缺乏國家和省市完備的社會救助制度的支持,使得社會救助也存在各地標準不一、程序不一、管理不規(guī)范的現(xiàn)象。
社會救助標準即什么樣的家庭(人)該被救助,該得到多少救助,目前標準的確立仍欠合理。救助標準太低,達不到保障最低生活的目的,救助標準過高,則會產(chǎn)生“福利病”。特別是救助標準的確定中涉及到的申請救助對象家庭收入核算難已成為一個“世界級”的難題,雖然山東省已經(jīng)頒布實施了《山東省城市低收入家庭認定實施辦法》,但具體操作起來仍有很多困難,并且作為社會救助工作重點的農(nóng)村,目前仍沒有比較切實可行的低收入家庭認定實施辦法,使得社會救助的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌沒有得到很好的體現(xiàn)。由于農(nóng)業(yè)比較收益的持續(xù)下降、農(nóng)村社會經(jīng)濟的持續(xù)市場化和城鄉(xiāng)差距的持續(xù)擴大,土地和家庭對于農(nóng)民的保障作用已經(jīng)明顯衰減,向農(nóng)村貧困居民提供制度化的社會救助已經(jīng)迫在眉睫。目前由于觀念、資金和體制等方面的原因,農(nóng)村“低?!敝贫冉ㄔO(shè)進展不快,不能有效保障廣大農(nóng)村貧困居民的基本生活需求。
在實施社會救助時,過分強調(diào)保障“最低”生活水平。根據(jù)相關(guān)部門的研究,全國很多地區(qū)的城市居民最低生活保障標準要比當?shù)氐膶嶋H貧困線低,一般只占實際貧困線的79%,有的地區(qū)低保標準僅占實際貧困線的54%。根據(jù)我們的調(diào)研,我省部分地區(qū)也存在這樣的情況。低水平的救助不僅不能有效地支持救助對象擺脫貧困,甚至有可能制造新的貧困陷阱。
此外,從整體上看,現(xiàn)行社會救助主要還是單一的生活救助,重在保障貧困居民的最低生活需求。盡管我省也試行了一些專項救助,比如說醫(yī)療救助、教育救助、住房救助等,但是目前成效還不明顯。一些地方有一些針對救助對象的優(yōu)惠政策,比如說可以減免一些服務(wù)項目的收費,但是,很多救助對象實際上并沒有享受到。其他一些有助于救助對象擺脫貧困狀態(tài)的支持性的救助項目,還幾乎沒有開展,例如促進救助對象的社會參與,改進救助對象的生活質(zhì)量等等。在農(nóng)村,五保戶本應享受的衣、食、住、醫(yī)、葬或教育等方面的保障,在很多地區(qū)都演變成了兩保(保吃、保葬),甚至一保(保吃)。
社會救助涉及數(shù)十項內(nèi)容,不可能由一個部門單獨承擔,只能由多個部門分工協(xié)作、共同完成。下崗職工基本生活保障和失業(yè)保障隸屬于勞動部門管理,生活救助的居民最低生活保障隸屬于民政部門管理,醫(yī)療保險衛(wèi)生部門負責醫(yī)療保險救助,教育部門負責義務(wù)教育的助學救助,提供廉租住房、租房減免的則是房地管理部門等等。各部門分別有著截然不同的管理制度和管理范圍,各項救助制度單一性的功能定位,導致制度之間缺乏合理的銜接與協(xié)調(diào),欠缺科學合理的調(diào)整機制,以致造成一些貧困居民處于都不管的尷尬狀態(tài)。
受各方面因素的影響,我國現(xiàn)有的救助資源無論是在來源還是發(fā)放方面的配置不夠合理。一是救助資金相對缺乏。這不僅導致救助標準偏低,無法使保障救助對象的生活得到真正改善,而且導致工作經(jīng)費難以落實到位,從而使行政程序的執(zhí)行大打折扣,也嚴重地影響了基層機構(gòu)的工作積極性。二是資金籌集渠道單一。目前的救助資金來源仍以財政投入為主體,有限的財政投入又分散在各政府部門,零散的救助資源得不到集中利用,往往發(fā)揮不了應有的救助效益。三是資金配套責任不明確,目前各地大多采用市、區(qū)(縣級市)分級負擔的方法,由于相應經(jīng)濟負擔能力的不同,對救助對象的確定、救助資金的落實,都會產(chǎn)生不同的影響,也造成社會救助的實施效果有好有差。
2010年,根據(jù)新的發(fā)展形勢,結(jié)合山東實際,山東省政府對全省社會救助工作提出了總體要求,即以科學發(fā)展觀為指導,以人人享有基本生活保障和促進社會公平和諧穩(wěn)定為目標,進一步強化政府責任,加大救助力度,城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展,整合救助資源,規(guī)范救助行為,建立健全以城鄉(xiāng)低保、農(nóng)村五保為基礎(chǔ),災害、醫(yī)療、教育、住房、司法等專項救助為重點,慈善救助、臨時救助、優(yōu)惠政策、社會互助為補充,廣覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)的新型社會救助體系。
按照這一總體要求,根據(jù)山東省社會救助實際情況,今后幾年,應著重做好以下幾方面的工作:
目前,國家已經(jīng)出臺《農(nóng)村五保供養(yǎng)條例》,《社會救助法》、《慈善法》列入了全國人大立法計劃,民政部也在著手修訂《城市低保條例》,并啟動了《農(nóng)村低保條例》、《城鄉(xiāng)醫(yī)療救助辦法》立法程序。按照國家部署,我們應加大社會救助法制化建設(shè),修訂出臺相應的法規(guī)政策,建立起比較全面、完備的政策規(guī)章體系,確保社會救助工作有法可依、有章可循,加強社會救助政策的互聯(lián)互補、銜接配套。同時,要不斷強化普法宣傳和培訓教育力度,提高社會救助依法行政水平,加大執(zhí)法監(jiān)督力度,促進各項救助政策的落實,確保社會救助對象的合法權(quán)益。
保障好城鄉(xiāng)困難群眾的基本生活,讓老百姓吃上飯、吃飽飯,是社會救助制度的主要功能,也是各級政府的基本職責。為此,要進一步鞏固和完善最低生活保障、農(nóng)村五保供養(yǎng)、城市“三無”人員和流浪乞討人員救助等制度,真正做到應保盡保,應救盡救。首先,要科學制定救助標準。結(jié)合山東省實際,應指導各地建立各項救助標準自然增長機制,科學確定救助標準,使城鄉(xiāng)低保標準、五保標準、醫(yī)療救助標準與經(jīng)濟發(fā)展水平相協(xié)調(diào),與人民生活水平相適應。同時,科學確定救助政策覆蓋范圍,在實現(xiàn)城鄉(xiāng)低保應保盡保的同時,將專項救助制度進一步向低收入家庭延伸。為規(guī)范住房保障以及其他社會救助工作的城市低收入家庭收入核算行為,民政部等11部委2008年聯(lián)合出臺了《城市低收入家庭認定辦法》(民發(fā)[2008]156號),明確了民政部門負責城市低收入家庭認定管理工作,具體認定事務(wù)由縣級民政部門以及街道辦事處或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負責。根據(jù)國家文件精神,山東省13個部門已經(jīng)在2009年出臺了《城市低收入家庭認定實施辦法》,明確了認定內(nèi)容、標準、程序、方式、權(quán)限等。為推進收入認定工作信息化,山東省民政廳在東營市河口區(qū)、日照市五蓮縣等地也已成功開展了城市居民家庭經(jīng)濟狀況信息核對試點,做到了十多個部門聯(lián)合核查家庭收入和財產(chǎn)信息。但是,由于這項工作關(guān)系到千家萬戶困難群眾享受社會救助的資格,任務(wù)重,難度大,下一步仍需要有關(guān)部門加強協(xié)作配合,解決基層人員、經(jīng)費等工作條件,提高家庭收入計算的精準度,確保社會救助的公平、合理。其次,要加強低保規(guī)范化建設(shè)。城鄉(xiāng)低保不僅僅是某個部門的工作,而是代表著整個黨委、政府,必須規(guī)范程序,陽光運行,真正做到公開公平公正,成為群眾滿意的“民心工程”。加強規(guī)范化建設(shè),要堅持按標施保,只要符合條件,有多少救多少,該多少給多少;對于不符合條件的,要講明政策,堅決不能開口子。在審核審批過程中,要重點抓好村級民主評議、公開公示這兩個關(guān)鍵環(huán)節(jié),一定要讓周圍的群眾參與救助的過程,了解救助的結(jié)果。再次,要切實抓好敬老院的內(nèi)部管理。敬老院是落實國家農(nóng)村五保供養(yǎng)政策的重要載體,也是反映社會救助工作成效的重要窗口,一定要辦好、管好、用好。目前,山東省政府已經(jīng)出臺了《五保供養(yǎng)辦法》,涉及到的發(fā)改、民政、人保、財政等部門應以此為契機,進一步解決好供養(yǎng)經(jīng)費、冬季取暖、機構(gòu)性質(zhì)、人員待遇等困擾敬老院長遠發(fā)展的問題。
黨的十七大提出了“五有”的民生發(fā)展目標,這為我們做好城鄉(xiāng)社會救助工作指明了方向。從目前情況看,城鄉(xiāng)低保和農(nóng)村五保制度全面建立之后,老百姓的吃飯問題有了可靠保障,但某些單方面的困難仍然存在,這就要求我們進一步加大專項救助的工作力度。首先是就業(yè)援助。就業(yè)是民生之本,對困難群眾來講更是立家之本、生存之本。各級各部門都要想方設(shè)法幫助困難群眾解決就業(yè)和勞動力轉(zhuǎn)移問題,特別是為“零就業(yè)家庭”就業(yè)創(chuàng)造條件,提供方便,以增強他們自食其力的能力,增加融入社會的機會。其次是醫(yī)療救助。經(jīng)過幾年的努力,山東省的醫(yī)療保障體系建設(shè)成效很大,但少數(shù)群眾因病致貧的問題仍然沒有解決,成為社會各界普遍關(guān)注的熱點。加快醫(yī)療救助工作推進力度,各級財政要進一步加大資金投入,努力擴大救助范圍,提高救助標準,實現(xiàn)資助“參合參?!?、門診救助、大病救助、臨時救助、慈善救助“五位一體”,多方面解決醫(yī)療難問題。第三是住房救助?!熬诱哂衅湮荨笔亲罨镜拿裆?也是中國老百姓的生活夢想,但目前不少地方還沒有做到這一點。要進一步摸清低收入家庭底數(shù),搞好住房救助規(guī)劃,多管齊下,科學運作,確保所有城鄉(xiāng)困難群眾都有房子住。同時,建設(shè)、財政、民政等部門還應著手研究制定城鎮(zhèn)困難群眾的取暖救助政策。第四是教育救助。山東省這方面的政策相對比較完善,2009年,山東省民政廳、財政廳,針對低保家庭大學新生入學救助專門出臺了文件,當前工作的重點就是要抓好現(xiàn)有政策的落實,保證救助結(jié)果的公平公正。第五是司法援助。要按照有關(guān)要求,落實好減免優(yōu)惠政策,提供經(jīng)費保障,加強督促檢查,真正讓困難群眾打得起官司,依法維護他們的正當權(quán)益。當然,各種制度都有一個不斷完善的過程,需要相關(guān)部門根據(jù)形勢的發(fā)展不斷健全、修改、完善。
臨時救助在整個社會救助體系中的作用也非常重要,它主要是指對由于遭遇車禍、火災、人身傷害等突發(fā)性原因造成出現(xiàn)暫時生活困難的家庭,給予非定期、非定量救助的制度。此外,根據(jù)近幾年國際國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展特點,我們認為,在經(jīng)濟危機的特殊時期,也可增加臨時救助,如失業(yè)者救助、健康醫(yī)療救助、對殘疾人、低保戶及退休金領(lǐng)取者人群進行現(xiàn)金補貼等,以保障民生并刺激經(jīng)濟發(fā)展。臨時救助的對象具有不確定性,既包括城鄉(xiāng)低保對象,也包括其他低收入困難群眾,覆蓋范圍非常廣泛。目前山東省已有12個市出臺了臨時救助文件,在此基礎(chǔ)上,應進一步建立健全臨時救助制度,充分認識臨時救助的重要性,確保臨時救助真正發(fā)揮其“雪中送炭”和“救急救難”的重要作用。
近年來,黨和國家大力推進社會保障體系建設(shè),出臺了一系列關(guān)于保障和改善民生的政策,城鄉(xiāng)居民的基本生活、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療都有了初步的制度保障。但如何搞好這些制度間的配套銜接,加強資源整合,實現(xiàn)縱向政策互聯(lián),橫向功能互補,提高救助時效,方便困難群眾,仍需要我們進一步研究。在這方面,山東省提出了“先社會保險、后社會救助、再社會慈善”,“鞏固低保救助、強化專項救助、健全臨時救助”的思路。如農(nóng)村低保和農(nóng)村五保,要與新農(nóng)保、扶貧開發(fā)和庫區(qū)移民后扶政策加強銜接,不要讓農(nóng)民的即得利益“縮水”;專項救助在優(yōu)先考慮低保家庭的同時,還要向其他低收入家庭延伸;醫(yī)療救助要與新農(nóng)合、城鎮(zhèn)醫(yī)保搞好銜接,對沒有繳費能力的要資助他們“參合參?!?。在此基礎(chǔ)上,今后新出臺的社會救助政策,都要注意銜接問題。在具體操作上,要盡最大可能方便群眾,能在一個平臺上辦理的,就不要讓老百姓跑兩趟腿。比如,目前山東省部分地區(qū)實施的醫(yī)療救助與新農(nóng)合、城鎮(zhèn)醫(yī)?!耙徽臼健苯Y(jié)算的做法就很有推廣價值,應加快在全省的推進速度。
社會力量是推動社會救助事業(yè)發(fā)展的強大動力,也是開展社會救助的一大優(yōu)勢。山東省慈善事業(yè)蓬勃發(fā)展、各種社會捐助活動深入開展的實踐證明,社會各界和人民群眾中間蘊藏著極大的捐助熱情,只要相關(guān)部門宣傳發(fā)動到位,組織引導得當,一定能夠在社會救助中發(fā)揮巨大作用。因此,在不斷加大財政投入的同時,要繼續(xù)動員和支持社會力量參與社會救助工作,大力發(fā)展慈善事業(yè)。在這方面,民政、工會、共青團、婦聯(lián)、殘聯(lián)、老齡等部門要充分發(fā)揮廣泛聯(lián)系群眾的政治優(yōu)勢,廣泛開展面向城鄉(xiāng)困難群眾的社會捐贈和結(jié)對幫扶等活動。同時,要積極發(fā)揮社會團體、民間組織的專業(yè)優(yōu)勢,不斷創(chuàng)新救助形式,努力營造人人幫助困難群眾的社會氛圍,形成推動社會救助工作發(fā)展的強大合力。
實現(xiàn)社會救助的科學化,首先要加強信息化建設(shè),這是創(chuàng)新救助手段、提高行政效能的有力措施。應進一步加快組織實施全省民政信息化“金民工程”,大力提高社會救助信息化水平,做到各級民政信息資源共享,逐步構(gòu)建全覆蓋、高效率的民政信息化網(wǎng)絡(luò)平臺,提高工作效率,增強工作透明度。同時,民政部門應該積極推進與相關(guān)職能部門的信息交流,在低保網(wǎng)上審批、醫(yī)療救助“一站式”結(jié)算、低收入家庭收入核對等方面,強化信息資源共享,共同搭建好社會救助信息化管理平臺。其次,要按照公開、公正、公平的原則,不斷提高社會救助規(guī)范化程度,建立健全申請、審核、審批、公示、發(fā)放程序,加強動態(tài)管理,實現(xiàn)救助的準確化、規(guī)范化、透明化,全面提升管理服務(wù)水平。同時,進一步加強社會救助服務(wù)陣地建設(shè),努力提高敬老院、救助站、流浪兒童保護中心等規(guī)范化管理水平,為各類救助對象提供優(yōu)質(zhì)規(guī)范的救助服務(wù)。
[1]山東省民政廳.山東省社會救助政策落實和專項資金管理使用有關(guān)情況匯報[R].2010.
[2]郭兆信.在山東省社會救助工作領(lǐng)導小組成立暨歷城區(qū)社會救助工作現(xiàn)場會議上的講話[R].2010.
[3]張國琛.全省社會救助工作有關(guān)情況[R].2010.
[4]李學舉.國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村社會保障體系建設(shè)情況的報告[R].2009.
[5]黃自榮.完善社會救助體系的政策建議[J].團結(jié), 2009,(6).
王銘,中共濟南市委黨校講師,公共管理碩士;孫志華,中共濟南市委黨校行政管理教研部副教授,副主任(郵政編碼 250014)
D632.1
A
1672-6359(2011)02-0083-05
(責任編輯 胡愛敏)