農(nóng)村公共產(chǎn)品供給市場化改革中的問題與對(duì)策*——基于兩個(gè)案例的分析

曲延春

農(nóng)村公共產(chǎn)品供給市場化改革中的問題與對(duì)策*
——基于兩個(gè)案例的分析

曲延春

增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的關(guān)鍵。我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的市場化改革,雖然在一定程度上滿足了農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品的需求,但也存在一定的問題,有的市場化改革甚至造成了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給狀況的進(jìn)一步惡化。由此,農(nóng)村公共產(chǎn)品供給市場化改革應(yīng)以彌補(bǔ)政府供給不足、促進(jìn)農(nóng)村公共產(chǎn)品更充分供給為目的。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給市場化改革,應(yīng)以社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)為宏觀背景,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化,不宜增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。同時(shí),對(duì)于不同類別的農(nóng)村公共產(chǎn)品的市場化改革應(yīng)具體問題具體分析。

農(nóng)村公共產(chǎn)品;市場化改革;問題;對(duì)策

一、問題的提出

農(nóng)村公共產(chǎn)品是相對(duì)于農(nóng)村私人產(chǎn)品而言的,為農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村或農(nóng)民生產(chǎn)、生活共同所需的具有一定的非排他性和非競爭性的產(chǎn)品或服務(wù)。農(nóng)村公共產(chǎn)品不僅包括實(shí)物形態(tài)的“物品”,而且包括非實(shí)物形態(tài)的“服務(wù)”。如農(nóng)村公路建設(shè)、農(nóng)田水利工程、農(nóng)村自來水供應(yīng)、農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)、農(nóng)村義務(wù)教育等,都屬于農(nóng)村公共產(chǎn)品的范疇。農(nóng)村公共產(chǎn)品對(duì)于提高農(nóng)民生活水平、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要作用。可以說,增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給、提高農(nóng)村公共產(chǎn)品供給水平是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的關(guān)鍵。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施后,隨著原來依托人民公社制度形成的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的瓦解,我國部分農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了農(nóng)田水利設(shè)施等公共產(chǎn)品供給的市場化改革。當(dāng)前,在政府財(cái)政對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給投入不足的情況下,我國越來越多的農(nóng)村地區(qū)通過市場化改革的辦法來解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題,如水利設(shè)施的個(gè)人承包、農(nóng)村私人辦學(xué)的不斷增多等。雖然通過農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的市場化改革,一定程度上滿足了農(nóng)民對(duì)部分農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求,但在改革中也存在著一些問題。那么,應(yīng)該如何認(rèn)識(shí)這些問題?在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的背景下,應(yīng)該如何進(jìn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的市場化改革?本文中我們結(jié)合兩個(gè)案例對(duì)此加以分析。

二、農(nóng)村公共產(chǎn)品市場化改革中的問題:兩個(gè)案例的比較分析

(一)荊門地區(qū)水利設(shè)施市場化改革的失敗

位于江漢平原的荊門區(qū)域,目前能夠使用和正在使用的大、中型水利工程基本上是人民公社時(shí)期修建的。20世紀(jì)80年代中期后,國家啟動(dòng)了以市場化為取向的水利體制改革,其基本思路是由政府管理推向社會(huì),由公益性、準(zhǔn)公益性向企業(yè)化轉(zhuǎn)變。從荊門的情況來看,市場化取向的改革并沒有取得預(yù)想的后果。首先是供水市場并沒有如政策設(shè)計(jì)者所期望的那樣建立起來。農(nóng)業(yè)用水市場的建立除了水利工程單位要轉(zhuǎn)變經(jīng)營機(jī)制外,還需要市場中的買賣雙方具有穩(wěn)定的合作關(guān)系,而目前,至少買方尚不能算是合格的一極。賣方若想通過市場經(jīng)營來維持自身生存,必須解決兩個(gè)問題:一是水能賣出去,二是賣水的錢能及時(shí)收上來。就前者,不僅受自然因素影響極大,而且農(nóng)戶還有許多替代性選擇,經(jīng)營者完全無法預(yù)測;就后者,水利工程單位面對(duì)的是分散的農(nóng)戶,農(nóng)戶是否合作放水本身就是個(gè)大問題。其次是造成了農(nóng)村中的強(qiáng)者對(duì)水資源的壟斷。作為市場化改革的后果,原有的水利設(shè)施無一例外為村中強(qiáng)者所擁有,不僅因?yàn)榻?jīng)濟(jì)能力,更重要的是惟有他們的狠氣才敢于經(jīng)營,因?yàn)樗麄冇心芰ψ柚顾舜畋丬?。也正是因?yàn)樗麄兊膹?qiáng)勢,在與村民的水資源交易中他們總是處于優(yōu)勢地位,容易損害多數(shù)農(nóng)戶的利益,或者因?yàn)樗麄儔艛嘁延兴O(shè)施,導(dǎo)致其他農(nóng)戶不得不投資購買抽水設(shè)備、增加生產(chǎn)成本。

羅興佐指出,構(gòu)成荊門區(qū)域農(nóng)業(yè)旱災(zāi)的,除自然因素外,最主要的是水利的市場化改革和稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)村組織的退出及由此而導(dǎo)致的農(nóng)民合作灌溉的瓦解。[1]

(二)武城縣在農(nóng)村自來水市場化供水改革的成績

與上例荊門地區(qū)水利設(shè)施市場化改革失敗不同,山東省武城縣在農(nóng)村自來水市場化供水改革中取得了成功。武城縣位于山東省德州市西南部,總?cè)丝?7萬人,其中農(nóng)村人口近32萬人。武城縣處于咸苦水區(qū),淺層地下水苦咸,深層地下水含氟量嚴(yán)重超標(biāo),又地處引黃下游,客水資源短缺。隨著近些年來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,水污染也十分嚴(yán)重,如武城鎮(zhèn)高莊村由于飲用水受到污染,村民患病率明顯上升,特別是消化系統(tǒng)疾病如胃炎、腸炎等比10年前上升50%,僅最近2年40-60歲患癌癥去世的村民就有6人。吃水問題成為了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的大問題。農(nóng)民長期以來一直盼望能夠喝上安全的飲用水。

在農(nóng)村自來水建設(shè)中,該縣采取了“民建民營民受益”的方式,啟動(dòng)民間資本,讓有一定積累的農(nóng)民投資打井并經(jīng)營,在農(nóng)民受益中讓投資者獲得一定利益。2000年,武城縣老城鎮(zhèn)三合街村一個(gè)個(gè)體戶投資12萬元,打井、建水塔,安裝管道,為村民供水,村民按照自愿原則,每戶繳納300元初裝費(fèi)即可并網(wǎng)供水。借助這一典型,該縣出臺(tái)激勵(lì)政策并拿出補(bǔ)助資金,調(diào)動(dòng)投資積極性,開展農(nóng)村市場化供水改革。規(guī)定對(duì)投資5萬元以上,通過競標(biāo)購買原有深井、新打深井和投資1萬元以上購買原有淺井、新打淺井的大戶,可獲得20年的供水工程經(jīng)營權(quán);對(duì)新打深井、淺井按規(guī)劃進(jìn)行集中連片供水的經(jīng)營者,每眼井分別補(bǔ)助3萬元和1500元。通過獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助政策,帶動(dòng)了個(gè)體私營業(yè)主、外來投資者建自來水廠(站)的熱情。2004年在武城鎮(zhèn)林爾莊以股份制的形式建起了第一個(gè)供水水廠,該水廠鋪設(shè)供水主管道8.6千米,工程總投資118萬元。工程建成后,先后解決了附近6個(gè)村的飲用水問題,后又?jǐn)U展至周圍15個(gè)村。按照這一模式,其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)部分村莊也建立了水廠,解決了本村及附近村莊的供水問題。2005年全縣共投入資金1448萬元,其中國家補(bǔ)助120萬元,縣財(cái)政投入510萬元,群眾自籌494萬元,個(gè)體大戶投入324萬元,形成了投資主體的多元化。該縣也成為了德州市第一個(gè)村村通自來水的縣。

山東省武城縣通過民建民營民受益的辦法,解決了農(nóng)民吃水問題。但在其改革中,也存在著一定問題,即農(nóng)民承擔(dān)了相當(dāng)一部分農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的成本,在2005年全縣投入的1448萬元中,僅群眾自籌就達(dá)到494萬元,約占全縣總投入的1/3。農(nóng)民負(fù)擔(dān)在通過農(nóng)村稅費(fèi)改革減輕的同時(shí),卻通過農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的市場化改革重新增加。

(三)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的市場化:改革的困境

上述兩個(gè)案例說明,在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的市場化改革中,雖然一些改革在一定程度上滿足了農(nóng)民對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求,但同時(shí)也存在著一定的問題,有的市場化改革不但沒有解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題,反而惡化了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給狀況。

荊門地區(qū)的水利市場化改革并沒有成功,其原因很大程度上在于市場化改革的盲目性。也就是說,在農(nóng)村公共產(chǎn)品市場化改革的過程中,一些政府部門并沒有具體分析進(jìn)行市場化改革的可行性,而是盲目地將農(nóng)村公共產(chǎn)品供給推向市場,從而推卸政府應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。就荊門地區(qū)的農(nóng)田水利市場化改革來說,實(shí)際上并不具備進(jìn)行改革的可行性。所以,在這一市場化改革中,市場沒有真正形成,而市場的存在是市場化改革的前提,市場都不能形成,談何市場化改革?因此,該地區(qū)農(nóng)田水利市場化改革的失敗就成為必然。而這種盲目性的出現(xiàn),就在于政府部門在公共產(chǎn)品供給中推卸責(zé)任,把政府應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任推向社會(huì),把公益性、準(zhǔn)公益性的公共產(chǎn)品供給向企業(yè)化轉(zhuǎn)變。

武城縣農(nóng)村自來水建設(shè)的市場化改革,滿足了農(nóng)民的飲用水需求,但同時(shí)加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān),農(nóng)民承擔(dān)了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的成本。因而,這樣的市場化改革是與減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、增加農(nóng)民收入、為農(nóng)民提供均等化的公共服務(wù)目標(biāo)相背離的。

三、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給市場化改革的完善對(duì)策

理論研究和實(shí)踐都證明農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的市場化是可能的,針對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的不足,市場化改革也是必要的。當(dāng)前,農(nóng)村公共產(chǎn)品供給市場化改革的完善對(duì)策主要有以下幾點(diǎn):

(一)市場化改革應(yīng)圍繞政府職能的發(fā)揮,彌補(bǔ)政府供給不足而進(jìn)行

解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題,從根本上來說,需要政府增加對(duì)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的投入,這不僅是由農(nóng)村公共產(chǎn)品的性質(zhì)所決定的,而且是由我國建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的歷史任務(wù)所決定的。由此,對(duì)于市場化,政府應(yīng)進(jìn)一步明確認(rèn)識(shí),農(nóng)村公共產(chǎn)品供給市場化改革的目的是為了彌補(bǔ)政府供給的不足,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品的更充分供給,提高供給效率,更好地滿足農(nóng)民需求。政府不應(yīng)把市場化改革作為政府推卸自身責(zé)任的理由,在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給市場化后,也不應(yīng)改變公共產(chǎn)品的公共屬性,不能把農(nóng)民當(dāng)成顧客追求經(jīng)濟(jì)效益的最大化。進(jìn)一步明確改革目的,這是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給市場化改革順利實(shí)施的前提。

(二)市場化改革不應(yīng)增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)

農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的市場化改革應(yīng)以社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)為宏觀背景、以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化為目標(biāo)。社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的過程是工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的過程,是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、增加農(nóng)民收入,逐步縮小城鄉(xiāng)居民收入差距、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的過程,是向農(nóng)民提供均等化公共服務(wù)的過程。因而,農(nóng)村公共產(chǎn)品的市場化改革不應(yīng)增加農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。

一般來說,農(nóng)村公共產(chǎn)品供給市場化改革存在著兩種模式,第一種模式:“政府供給”+“市場生產(chǎn)”。即由政府承擔(dān)公共產(chǎn)品的供給成本,但其“生產(chǎn)”環(huán)節(jié)則可以通過市場化運(yùn)作,通過市場競爭承包給某些企業(yè)建設(shè),然后提供給消費(fèi)者。除了農(nóng)村公路建設(shè),農(nóng)村義務(wù)教育的學(xué)校建設(shè)與維修、農(nóng)田水利建設(shè)等公共產(chǎn)品的“生產(chǎn)”環(huán)節(jié),都可以采取這種市場化改革的模式。如湖北咸安“養(yǎng)事”改革實(shí)際上也是采取的這種模式。湖北省咸寧市咸安區(qū)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革中變“養(yǎng)人”為“養(yǎng)事”,即把農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)、計(jì)劃生育服務(wù)、文化廣播服務(wù)、鄉(xiāng)村道路養(yǎng)護(hù)等農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給通過市場發(fā)包的方式,由實(shí)體或個(gè)人承包。參與競標(biāo)的人員,要有相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)資格或業(yè)務(wù)專長。農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)、畜牧技術(shù)服務(wù)要對(duì)有服務(wù)資格證的專業(yè)人員發(fā)包,泵站、水庫、堤防的管護(hù),要對(duì)有一定經(jīng)驗(yàn)的操作手和管理人員發(fā)包,承包人員最好居住在所管護(hù)的泵站、水庫、堤防附近;計(jì)劃生育服務(wù)面向符合職業(yè)技術(shù)要求的團(tuán)體發(fā)包,團(tuán)體要求有4人,要有一名主治醫(yī)師以上資格的醫(yī)生和一名護(hù)士。農(nóng)村公益性服務(wù)的資金列入?yún)^(qū)財(cái)政預(yù)算,不包括在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政包干基數(shù)之內(nèi),并實(shí)行資金統(tǒng)籌。如農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)按耕地面積每畝列支1.5元,全區(qū)36萬畝,預(yù)算55萬元。計(jì)劃生育服務(wù)經(jīng)費(fèi)預(yù)算45萬元,其中區(qū)財(cái)政列支22萬元,從計(jì)劃生育轉(zhuǎn)移支付資金中統(tǒng)籌40%,計(jì)23萬元,等等。農(nóng)村公益性服務(wù)事業(yè)經(jīng)費(fèi),根據(jù)服務(wù)項(xiàng)目的性質(zhì),由區(qū)財(cái)政統(tǒng)一管理使用,平時(shí)按時(shí)間、工作進(jìn)度預(yù)付,年終按考核結(jié)果結(jié)算,做到專款專用。咸安改革從“以錢養(yǎng)人”變?yōu)椤耙藻X養(yǎng)事”,轉(zhuǎn)變了政府職能,調(diào)動(dòng)了農(nóng)村專業(yè)技術(shù)人員的積極性,促進(jìn)了農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。[2]

第二種模式:“市場供給”+“市場生產(chǎn)”。這種模式實(shí)際上就是企業(yè)或私人不僅是農(nóng)村公共產(chǎn)品的生產(chǎn)主體,而且是農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體。在案例2中,武城縣的農(nóng)村自來水供水改革實(shí)際上采取的就是這種模式,此外,農(nóng)村私人辦學(xué)實(shí)際上也是這種模式。

顯然,在第一種模式中,政府承擔(dān)公共產(chǎn)品的供給成本,不會(huì)加重農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。不僅如此,通過“生產(chǎn)”環(huán)節(jié)的市場化競爭,還有可能降低公共產(chǎn)品的供給成本,提高供給效率。而在第二種模式中,農(nóng)民則有可能需要承擔(dān)全部或部分供給成本。顯然,第一種模式對(duì)于農(nóng)民更為有利,這種模式也應(yīng)該成為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給市場化改革的方向。

雖然我們提出以第一種模式為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給市場化改革的方向,但并不否認(rèn)第二種改革模式存在的合理性,因?yàn)檫@種市場化改革模式可以滿足農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品多樣化、不同層次的需求。但是需要指出的是,這種模式的發(fā)展應(yīng)該建立在政府為農(nóng)民提供均等化公共產(chǎn)品基礎(chǔ)之上,以農(nóng)村私立學(xué)校為例,農(nóng)民選擇私立學(xué)校不能是因?yàn)檎疀]有為農(nóng)民提供基本的義務(wù)教育服務(wù),而是因?yàn)檗r(nóng)民為了讓子女享有更好的教育條件、得到更好的教育。作為政府來說,不能因?yàn)檗r(nóng)村私人辦學(xué)增多而減少對(duì)農(nóng)村教育的投入。在政府為農(nóng)民提供普遍的、均等化的公共產(chǎn)品的前提下,政府可以支持和鼓勵(lì)這種市場化模式的發(fā)展,以滿足農(nóng)民不同層次、多樣化的需求。在這其中需要解決的問題就是,政府應(yīng)加強(qiáng)規(guī)制,明確產(chǎn)權(quán),做好市場監(jiān)管等等。

(三)對(duì)不同類別農(nóng)村公共產(chǎn)品供給市場化改革的可行性應(yīng)具體問題具體分析

由公共產(chǎn)品本身性質(zhì)以及我國農(nóng)村情況的復(fù)雜所決定,并非所有的農(nóng)村公共產(chǎn)品都具有進(jìn)行市場化改革的可行性,因而,不同地區(qū)應(yīng)針對(duì)不同類別的農(nóng)村公共產(chǎn)品進(jìn)行具體分析。如前文我們就提出,荊門地區(qū)的水利市場化改革,就很難說具備這種可行性,除了其市場沒有真正形成之外,再就是水利灌溉的外部性問題沒能得到很好解決。由外部性所決定,對(duì)于公共產(chǎn)品的供給,人們出于個(gè)人理性,一般會(huì)選擇“搭便車”,而不愿承擔(dān)供給成本。在荊門地區(qū),由于市場化運(yùn)作的泵站抽水成本高,因而,其最小的抽水單位至少是一個(gè)村民小組的規(guī)模,但在小組內(nèi),總有些農(nóng)戶想搭別人出錢抽水的便車,小組內(nèi)沒有任何辦法排除搭便車者,這樣,以小組為單位從泵站抽水就再也無法組織起來了。這成為荊門地區(qū)合作灌溉瓦解的重要因素。

還有的農(nóng)村公共產(chǎn)品,即使是不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)、具備市場化改革的可行性,但也不宜進(jìn)行市場化改革。如農(nóng)村社會(huì)治安的市場化改革。早在1996年,山東省泰安市農(nóng)村就出現(xiàn)了社會(huì)治安承包。自2003年6月1日起,山東省壽光市也推行了社會(huì)治安承包,其中壽光市圣城街道辦事處西關(guān)村村委,將全村的治安以10萬元的價(jià)格承包給村黨支部成員、治保主任陳相升。[3]不僅山東,在江蘇、河南、浙江等省市也都出現(xiàn)了社會(huì)治安的市場化改革。社會(huì)治安屬于典型的農(nóng)村公共產(chǎn)品,社會(huì)治安承包是否有利于社會(huì)的公正和安全,這引起了學(xué)界特別是法學(xué)界的探討,很多學(xué)者對(duì)此表示反對(duì)。筆者認(rèn)為,社會(huì)治安承包在調(diào)動(dòng)承包人維護(hù)社會(huì)治安的積極性方面起到了較好作用,但即使是農(nóng)民不承擔(dān)維護(hù)社會(huì)治安的成本,這種承包對(duì)于維護(hù)社會(huì)治安是否具有長效機(jī)制、承包人在維護(hù)社會(huì)治安中是否能夠做到平等公正都值得懷疑。因而,這種農(nóng)村公共產(chǎn)品不宜進(jìn)行市場化改革。

[1]羅興佐.合作灌溉的瓦解與江漢平原的農(nóng)業(yè)旱災(zāi)[A].三農(nóng)中國[C].湖北人民出版社,2006.90-93.

[2]陳亞平.養(yǎng)事:一種新型的農(nóng)村公共品供給機(jī)制——來自湖北咸安的實(shí)踐與思考[A].村民自治與新農(nóng)村建設(shè)暨紀(jì)念《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法(試行)》頒布二十周年學(xué)術(shù)研討會(huì)論文集[C].武漢,2007.

[3]尹洪東,李向明.壽光市試行社會(huì)治安承包[EB/ OL].http://www.sd.xinhuanet.com/news/2003-07/14/ content-705755.htm.

曲延春,山東師范大學(xué)政法學(xué)院副教授,博士(郵政編碼 250014)

F323.89

A

1672-6359(2011)02-0043-04

“山東省高校人文社會(huì)科學(xué)研究計(jì)劃”項(xiàng)目(J09WA04)的階段性成果

(責(zé)任編輯 胡愛敏)