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    水電工程移民安置方式研究綜述

    2011-08-15 00:47:20駱輝煌禹雪中
    中國水能及電氣化 2011年4期
    關(guān)鍵詞:水電工程庫區(qū)移民

    馬 巍,駱輝煌,禹雪中

    (中國水利水電科學研究院,北京 100038)

    移民安置規(guī)劃是水電工程立項的決策因素之一,而移民安置方式的選擇則是移民安置規(guī)劃的基礎(chǔ)。目前,我國水電工程的移民安置主要采取 “大農(nóng)業(yè)安置為主”模式,這種安置方式比較適合我國以農(nóng)民為主,農(nóng)民 “土地為本”觀念牢固的特點。但是,近年來我國人口、經(jīng)濟和社會條件發(fā)生了顯著變化,加之受水電富集地區(qū)土地資源日益緊缺影響,水電工程移民安置方式需要進行相應(yīng)的變革和拓展。農(nóng)業(yè)方式安置移民的基本條件是必須有可供生產(chǎn)安置的耕地,但是隨著人口增加、非農(nóng)開發(fā)建設(shè)占地規(guī)模不斷擴大,我國人均土地數(shù)量日趨減少,可供移民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置的環(huán)境容量普遍緊缺,單一的大農(nóng)業(yè)安置方式已經(jīng)無法滿足實際的要求。因此,歸納總結(jié)水電工程移民安置方式,分析其特點及適用對象和條件,在堅持開發(fā)性移民方針的前提下,根據(jù)各地的自然條件、經(jīng)濟社會狀況、勞動力素質(zhì)和移民意愿,因地制宜地選擇合理的多樣化安置模式,是切實做好水電工程移民安置工作、切實保護庫區(qū)農(nóng)村移民切身利益的關(guān)鍵,是庫區(qū)移民 “搬得出、安得下、穩(wěn)得住、逐步能致富”的基礎(chǔ)和前提。

    1 水電工程移民安置方式研究概況

    1.1 國外非自愿移民安置的主要模式

    世界上已建水庫總庫容已達60000億m3,水庫移民人數(shù)有數(shù)千萬人,大多分布在亞洲和非洲國家。自1980年世界銀行制定了世行貸款項目中非自愿移民政策[1],并提出開發(fā)性移民策略以來,各國為獲世行貸款,逐漸遵循世行的基本原則來處理移民問題。目前世界各國的非自愿移民安置政策可分為以下三類:

    (1)美國模式。移民管理機構(gòu)通常以戶或農(nóng)場為單位考慮,支付給移民一定數(shù)額的補償費后,由其自己選擇去向,安置政策重點放在房屋建設(shè),該模式適合于發(fā)達國家。

    (2)非洲模式。采用社區(qū)整體搬遷、集中安置方式,并將移民安置工作納入國家總體發(fā)展規(guī)劃,該模式適合于發(fā)展中國家,印度常采用類似的模式。

    (3)世行模式。強調(diào) “開發(fā)計劃”,并盡量避免或減少移民[2]。當移民不可避免時,應(yīng)努力做好對搬遷居民、企業(yè)補償提供幫助,使移民在新社區(qū)盡快恢復(fù)原有的生活水平,并且特別為移民重建生產(chǎn)基地,通常采用以或不以土地為基礎(chǔ)的兩種安置策略,該模式與我國現(xiàn)行辦法相似。

    1.2 我國水電工程移民安置模式研究概況

    自新中國成立以來,我國已修建各類水庫約8.6萬座,共有6924億m3的總庫容[3],搬遷安置水庫移民1300多萬人,其中水電工程移民約595萬人。我國水庫移民大致分四個階段:1957年以前、 1958~1977年、 1978~1989年及1990年至今。前3個階段均為補償性安置,安置方式以土地安置為主;自1990年以后移民政策由單純補償變?yōu)榍捌谘a償補助與后期生產(chǎn)扶持,移民搬遷安置由補償性安置轉(zhuǎn)為開發(fā)性移民安置,移民安置方式也呈現(xiàn)多樣性變化。從我國水電工程移民安置方式研究成果來看,主要表現(xiàn)為以下三點:

    (1)現(xiàn)階段單純的農(nóng)業(yè)安置方式不能滿足水電工程移民需要的認識已經(jīng)得到共識,需要對非農(nóng)安置方式進行系統(tǒng)和深入的研究。

    (2)非農(nóng)業(yè)安置方式已經(jīng)在我國進行了比較廣泛的實踐,目前常見的安置方式包括:農(nóng)轉(zhuǎn)非安置、長期補償安置 (包括入股分紅安置)、二三產(chǎn)業(yè)安置、養(yǎng)老保險安置、跨地區(qū)安置等,其中長期補償安置方式得到了安置區(qū)移民普遍的肯定。

    (3)由于非農(nóng)業(yè)安置屬于新型安置模式,雖然已經(jīng)取得了不少成功的經(jīng)驗,但是對于其實施效果還缺少足夠的實際調(diào)研和后評估,而且這種安置方式在政策法規(guī)方面還缺少充分的依據(jù),同時缺乏相應(yīng)的技術(shù)規(guī)程和規(guī)范。

    2 水電工程移民安置方式的分類

    水電工程民安置方式多樣,同時可以按照多種方法進行分類,如按移民安置后從事的產(chǎn)業(yè)劃分,可分為農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)和兼業(yè)安置三大類;按遷移距離劃分,可分為就地后靠、異地近遷和異地遠遷安置;按就業(yè)途徑劃分,可分為農(nóng)業(yè)、企業(yè)招工、自謀職業(yè)和養(yǎng)老保險安置;按移民群體組合形式劃分,可分為分散和集中安置等[4]。在工程實踐中,上述各種安置方式在內(nèi)容上可能是相互交織的。本文主要依據(jù)安置區(qū)移民所從事的產(chǎn)業(yè)進行劃分。

    2.1 農(nóng)業(yè)安置及其分類

    農(nóng)業(yè)安置,是指堅持以土為本,以農(nóng)為主,實行農(nóng)業(yè)集中安置與分散安置相結(jié)合的大農(nóng)業(yè)移民安置模式,主要是通過調(diào)劑土地、充分利用閑置土地、合理開發(fā)荒地、灘涂等手段,為庫區(qū)移民提供一份能夠滿足其生存與發(fā)展的耕地。大農(nóng)業(yè)安置的特點[5]是每一個移民都能得到一份農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地,在此基礎(chǔ)上,由移民自主經(jīng)營農(nóng)、林、牧、副、漁、特等,亦可從事二、三產(chǎn)業(yè)及工副業(yè),以養(yǎng)農(nóng)業(yè)。大農(nóng)業(yè)安置的最大好處是可進可退,移民安置費用較低等,符合移民工作中的風險最小原則、最大相似性原則和最大社會安全感原則等。根據(jù)以往的實踐證明,這是庫區(qū)農(nóng)村移民得到穩(wěn)妥安置的好途徑。

    以土地為依托的大農(nóng)業(yè)安置是目前我國大部分庫區(qū)移民安置的一種主要方式,從移民搬遷距離和移民搬遷群體上劃分,可將大農(nóng)業(yè)安置細化為就地后靠安置、異地集中與分散安置、自主聯(lián)系分散插遷有土安置 (俗稱 “投親靠友”安置)、利用閑置資源安置、政府調(diào)劑安置、就地后靠與異地安置結(jié)合等多種類型。

    2.2 非農(nóng)業(yè)安置及其分類

    非農(nóng)業(yè)安置概括起來說就是移民將不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn),不占用土地資源,而主要從事第二、三產(chǎn)業(yè)。非農(nóng)業(yè)移民安置的好處是可有效減緩我國土地資源日益緊張的供需矛盾,而且也是庫區(qū)移民安置中日益重要的一種安置方式。但該安置方式需要庫區(qū)移民具有從事二三產(chǎn)業(yè)的知識文化水平、技能和從業(yè)經(jīng)驗,具有承擔一定的社會風險能力,同時還需要移民安置區(qū)具有相應(yīng)的社會保障水平,以便為非農(nóng)業(yè)安置移民的基本生活提供安全保障。

    從國內(nèi)外水庫移民安置方式的實踐成果和經(jīng)驗來看,非農(nóng)業(yè)安置涵蓋寬廣,安置方式類型多樣,且在水電工程移民安置中應(yīng)用越來越廣泛,且呈不斷創(chuàng)新趨勢,主要包括農(nóng)轉(zhuǎn)非安置、二三產(chǎn)業(yè)與小城鎮(zhèn)化相結(jié)合安置、長期實物補償安置、土地出租和入股補償安置、帶地入股安置、養(yǎng)老保險安置、自找門路移民安置等。

    2.3 兼業(yè)安置及其基本方式

    水電工程農(nóng)村移民兼業(yè)安置中所稱 “兼業(yè)”,是指農(nóng)村移民家庭在不完全脫離農(nóng)業(yè)的條件下,通過向市場提供非農(nóng)業(yè)產(chǎn)品或勞務(wù)以增加貨幣收入的活動[6]。我國農(nóng)民兼業(yè)比較普遍,兼業(yè)渠道方式很多,最直觀的是 “民工潮”,更多的是就地兼業(yè)。兼業(yè)收入在農(nóng)民收入中占有舉足輕重的地位,我國農(nóng)民家庭平均每人純收入中二三產(chǎn)業(yè)收入約占三分之一,從歷年發(fā)展情況看,兼業(yè)收入比例還在逐年增加。在水電工程農(nóng)村移民安置時推行兼業(yè)安置具有現(xiàn)實基礎(chǔ)。

    水電工程農(nóng)村移民兼業(yè)安置的基本方向是向非農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移。兼業(yè)安置方式應(yīng)根據(jù)安置區(qū)土地容量緊張程度、當?shù)剞r(nóng)民人均土地狀況、非農(nóng)業(yè)發(fā)達程度、安置政策的價值含量等具體情況確定。具體可分為兩種:

    (1)移民以有土安置為主,兼營非農(nóng)業(yè)。適合環(huán)境容量不太緊張、移民素質(zhì)相對較差的安置區(qū)。

    (2)移民獲得一份口糧田作為 “保命田”,主要從非農(nóng)業(yè)獲得收入。適合環(huán)境容量狹小,非農(nóng)業(yè)較發(fā)達的安置區(qū)。

    3 各種移民安置方式特點與適用條件

    3.1 大農(nóng)業(yè)移民安置方式及其適用條件

    (1)就地后靠安置 是指半淹沒地區(qū),在淹沒線上通過開發(fā)土地、礦產(chǎn)等資源,對移民就地后靠安置的一種方式[5]。庫邊后靠安置只是庫邊就近上移建房,故稱為后靠。就地后靠安置具有“好管理、省投資、易安置”的優(yōu)點,同時由于不離祖居和故土,并保持原有的生產(chǎn)生活習慣和風土人情,易為移民所接受。不過,就地后靠將增加后靠安置區(qū)耕地資源緊張程度,加大安置區(qū)生態(tài)環(huán)境壓力和水土流失程度,增大區(qū)域生態(tài)環(huán)境的脆弱性,很可能導(dǎo)致原有生產(chǎn)生活水平下降,并出現(xiàn)移民次貧困問題。

    適用條件:后靠移民安置區(qū)具有充足的土地資源,能為移民的生活水平改善和持續(xù)提高提供保障,且不能降低安置區(qū)原有居民的生產(chǎn)生活水平。當庫區(qū)后靠區(qū)域的土地資源較為缺乏或當?shù)卦芯用裆钶^為貧窮時不宜采用。

    (2)異地安置 又稱外遷移民安置,是指在本鄉(xiāng) (縣、省)之外的地區(qū)安置,按遷移距離可細分為異地近遷安置和異地遠遷安置,按集中程度可分為外遷集中安置和外遷分散安置等[7,8,9]。異地安置移民可減輕庫區(qū)人口、資源、環(huán)境壓力,有利于庫區(qū)經(jīng)濟社會與生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展,同時合理的異地安置可以維護移民的切身利益,避免盲目后靠造成的貧困現(xiàn)象。當然,外遷移民在全新的環(huán)境中生活,可能與安置地居民的生活方式、宗教信仰、風俗習慣等方面存在差異,面臨文化融入難問題,易出現(xiàn)矛盾和沖突,異地分散安置的移民極易出現(xiàn)返遷問題。

    適用條件:無足夠的水土資源或原有居民生活較為貧困的庫區(qū),且異地集中安置地可以調(diào)劑出滿足集中安置的耕地、水資源和農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施資源需求,同時不損害原有居民的切身利益。異地安置應(yīng)結(jié)合移民意愿,合理選擇安置地點和集中安置群體,并盡量避免異地分散安置。

    (3)投親靠友安置 又稱自主聯(lián)系分散插遷安置,是異地分散安置的一種。鼓勵移民志愿投親靠友是政府行為和移民個人意愿的最佳結(jié)合點。從政府角度,可以減少工作量,縮短動遷時間,減少工作經(jīng)費;從移民而言,心理容易得到平衡,選擇空間大,到親友所在地減輕了 “他鄉(xiāng)異客”之感,穩(wěn)定性高。投親靠友安置可分為投親靠友非農(nóng)業(yè)安置和投親靠友農(nóng)業(yè)安置,對投親靠友農(nóng)業(yè)安置的對象,嚴格把住安置質(zhì)量關(guān);對投親靠友非農(nóng)業(yè)安置對象,嚴格把住審批關(guān)。

    適宜對象:①凡是有配偶、父母、子友在行政、企事業(yè)單位工作,有穩(wěn)定的經(jīng)濟收入來源,并且其親友提供書面承諾保證其生活來源,可以申請投親靠友移民安置;②凡是有親友可投靠的移民,鼓勵他們自行聯(lián)系到親友所在地落戶安置,由其親友所在地負責按移民安置標準,落實生產(chǎn)安置和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

    (4)利用閑置資源安置:是指利用進城居住的農(nóng)戶在當?shù)亓粝碌耐恋亍⑸搅?、房?(簡稱“三有一無”)進行移民安置[10]。一般由政府牽線搭橋,雙方協(xié)商,將房屋賣給移民,將耕地、山林經(jīng)營權(quán)有償轉(zhuǎn)包給移民。這種安置方式可使移民快速獲得生產(chǎn)生活資料,容易滿足移民對耕地的需求,可短時間內(nèi)恢復(fù)移民的正常生產(chǎn)生活,同時還可大大縮短搬遷安置時間,減少耕地資源浪費。不過,該安置方式具有分散移民安置的一些缺點,故為規(guī)避利用閑置資源安置方式存在的一些不足,要基于移民搬遷意愿的條件下合理確定移民去向。同時,為充分利用條件相對較好地區(qū)的閑置資源,移民管理機構(gòu)和當?shù)卣畱?yīng)密切合作,做好牽線搭橋的協(xié)調(diào)工作,嚴格把住安置的生產(chǎn)資料關(guān),堅持配套服務(wù),盡量減少移民的負擔。

    適用對象:①對閑置資源安置地比較滿意且愿意動遷的移民或群體;②對語言文化差異、風俗習慣差異適應(yīng)性較強的移民群體,如年輕且有一定文化素質(zhì)的移民優(yōu)先考慮這種安置方式;③依托投親靠友移民安置方式,合理利用周邊閑置資源安置與投親靠友移民關(guān)系密切的移民,可減輕移民的心理負擔,并獲得一定的依靠感。

    (5)政府調(diào)劑安置 是指由當?shù)卣谌l(xiāng)和全縣范圍內(nèi)對土地資源豐富,各方面條件都很好的地方下達移民安置任務(wù),實行政府調(diào)劑安置[10]。政府調(diào)劑安置,由于對安置地的選擇范圍廣,可為移民選擇各方面條件比較優(yōu)越、發(fā)展前景好的地方作為安置地,不過由于政府調(diào)劑土地、山林等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料而涉及到一些農(nóng)戶的經(jīng)濟利益,易出現(xiàn)糾紛,故當?shù)卣畱?yīng)做到確權(quán)定界,一次性補償?shù)轿?,不留任何尾巴,不給移民今后生產(chǎn)生活留下糾紛的根源。

    適用對象:對無后靠條件,無親友投靠,又不愿意或無機會購買閑置資源安置的移民戶。

    3.2 非農(nóng)業(yè)移民安置方式及其適用條件

    (1)農(nóng)轉(zhuǎn)非安置:是指將移民的農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口進行安置,這是我國特定的社會、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)及戶籍制度下出現(xiàn)的特有移民安置方式。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善,農(nóng)轉(zhuǎn)非安置已漸漸退出歷史舞臺。農(nóng)轉(zhuǎn)非安置有兩種方式[11]:一種是將規(guī)劃的移民安置區(qū)的非移民(原居民)通過農(nóng)轉(zhuǎn)非,換取他們的土地資源來安置移民;另一種是將移民直接農(nóng)轉(zhuǎn)非,以減輕土地資源的壓力。農(nóng)轉(zhuǎn)非的主要問題是勞動力就業(yè)問題,如果就業(yè)無著落,就不能農(nóng)轉(zhuǎn)非。故我國現(xiàn)階段對這種安置有一定的政策要求,必須滿足特定條件,且從嚴審批。

    適用對象:①國家機關(guān)、企事業(yè)單位工作人員家屬的農(nóng)村移民;②對于失去勞動能力、由職工負責贍養(yǎng)、扶助的家屬及子女;③長期不依賴土地生活的農(nóng)村移民。

    (2)二三產(chǎn)業(yè)安置與小城鎮(zhèn)化相結(jié)合安置,具體有兩種形式:一種是將農(nóng)村移民搬遷安置到已有的城鎮(zhèn),采取二三產(chǎn)業(yè)安置方式安置移民;另一種是利用安置區(qū)有利的地理優(yōu)勢,以移民搬遷安置為契機,將搬遷村莊合并,新建小城鎮(zhèn),扶持二三產(chǎn)業(yè),為移民創(chuàng)造出更多的就業(yè)機會[11,12]。移民安置與小城鎮(zhèn)結(jié)合,一方面,他們的生產(chǎn)生活環(huán)境得到大幅度改善;另一方面,他們有更多的時間、機會和條件從事建筑、運輸、商業(yè)等二三產(chǎn)業(yè),加快了農(nóng)村區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展步伐,實際增加和擴大了移民安置的隱性環(huán)境容量。不過二三產(chǎn)業(yè)安置需要庫區(qū)農(nóng)村移民具有從事二三產(chǎn)業(yè)的文化水平、技能和從業(yè)經(jīng)驗,而且還需要有承擔風險的能力和相應(yīng)的社會保障水平和能力。

    適用條件:①城鎮(zhèn)化的實現(xiàn)是基本前提;②移民本身具備從事二、三產(chǎn)業(yè)的基本素質(zhì)和主觀愿望;③新建項目具有市場生命力,確保移民安置后工作的穩(wěn)定性和長期性。

    (3)以城鎮(zhèn)為依托集中安置:是廣東省在建設(shè)飛來峽水利樞紐中探索出來的一條以城鎮(zhèn)為依托,集中就近安置水庫移民的辦法[13],是一種綜合就地后靠安置與二三產(chǎn)業(yè)安置兩個方面優(yōu)點的安置方式。該安置方式在實際操作中,首先是搬遷去向應(yīng)以入城鎮(zhèn)或近郊為主,并且盡量考慮成建制的集中安置;其次考慮 “就近”即在離原耕作地點較近的城鎮(zhèn)安置。

    適用條件:① 環(huán)境容量狹小,非農(nóng)業(yè)較發(fā)達的安置區(qū);②大部分移民本身具備從事二、三產(chǎn)業(yè)的基本素質(zhì)和主觀愿望;③后靠安置區(qū)有一定的耕地資源,可使移民獲得一份口糧田作為“保命田”,主要從非農(nóng)業(yè)獲得收入。

    (4)長期實物補償安置:是用糧食、貨幣等實物逐年補償因水電站建設(shè)淹沒或占用農(nóng)民土地資源的產(chǎn)值[11,14]。該種安置方式可大幅度減輕移民生產(chǎn)安置難度,減少工程的前期投資,縮短移民安置工作時間,同時可以保證農(nóng)民耕地收入,消除移民的生活后顧之憂,部分農(nóng)村勞動力還可以向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移并加快城鎮(zhèn)化建設(shè),符合當前社會的發(fā)展趨勢與國家發(fā)展總體規(guī)劃。長期實物補償安置的局限性主要體現(xiàn)在缺乏國家層面的政策支持和電站報廢后失地農(nóng)民耕地復(fù)墾的可能性及其風險[15]。

    適用范圍:征地移民少,特別是征用土地多、房屋涉及少,同時庫區(qū)人均土地少,土地安置容量緊缺的中小型水電工程;對于大中型水電工程,特別是直接淹沒人口少,淹地不淹房人口較多的工程和移民安置環(huán)境容量緊張的工程,長期實物補償安置應(yīng)該是可行的。

    (5)土地出租和入股補償安置:主要是采取資源置換的方式,將被淹沒的耕地作為資本投入?yún)⑴c電站建設(shè),實現(xiàn)水力發(fā)電效益共享。具體做法是對水庫淹沒的耕地按照政府公布的當年年產(chǎn)值逐年按農(nóng)戶承包耕地中實際被淹沒耕地的數(shù)量實施補償兌現(xiàn) (糧食或現(xiàn)金),概括起來講土地出租和入股補償安置就是 “長期補償+一次性補償+后期扶持”的辦法。該安置方式的適用范圍與長期實物補償安置基本相同。

    (6)帶地入股移民安置:是指農(nóng)民或集體經(jīng)濟組織將經(jīng)評估后集體建設(shè)用地使用權(quán)投資到水電項目開發(fā)經(jīng)營中,根據(jù)所占股份比例分享經(jīng)營收益的方式[16,17]。帶地入股安置,既保障了出租土地的農(nóng)民長期而穩(wěn)定的收入來源,保證移民利益不受侵害,又讓移民分享了水電開發(fā)帶來的土地增值收益,還可推動移民向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變,同時還能降低水電開發(fā)的一次性投入和初期成本。土地入股安置模式作為土地制度改革的新生事物,在現(xiàn)行的體制下,還將面臨諸如土地資本入市風險、集體土地使用權(quán)作價被低估風險、持股主體的道德風險和委托代理風險以及稅賦等問題。該安置方式的適用范圍與長期實物補償安置基本相同。

    (7)養(yǎng)老保險安置:是指在征地補償中,不再向被征地村集體和農(nóng)民個人支付土地補償和安置費用,而是核定農(nóng)轉(zhuǎn)非人員,將費用列入勞動和社會保障部門設(shè)立的 “安置費”專戶,由勞動和社會保障部門與被征地對象簽訂安置協(xié)議,對符合繳納社會養(yǎng)老保險統(tǒng)籌費條件的被征地人員,為其設(shè)立社會保險個人賬戶,達到退休年齡的,按月發(fā)放養(yǎng)老金[18]。對征地時已處于勞動年齡段以上的人員,可以直接實行養(yǎng)老保障,并構(gòu)建個人專戶與社會統(tǒng)籌相結(jié)合的制度。養(yǎng)老保險安置,解決失地農(nóng)民的后顧之憂,并可釋放部分土地資源需求,減輕有土安置移民的土地資源壓力,同時有利于在實踐中積極探索并不斷完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度。

    適用對象:鰥寡孤獨者;男性年滿60周歲,女性年滿55周歲,自愿申請不要生產(chǎn)用地,其子女已作有土安置,并在子女同一遷入地安排宅基地建房者。

    (8)自找門路安置:是移民在獲得淹沒損失的一次性補償費、搬遷損失費和其它補助費之后,自謀就業(yè)門路和自找生活安置去處的一種辦法[9,12]。自謀出路安置方式就是充分調(diào)動移民個人的積極性,由移民個人根據(jù)自己的愿望和條件,通過各自途徑尋找安置點和安置方式。但自謀職業(yè)安置對象應(yīng)具有一定資本、一技之長、有經(jīng)營能力和經(jīng)營條件的農(nóng)村移民,并不是所有移民均適合該種安置模式。

    3.3 兼業(yè)移民安置

    兼業(yè)移民安置,是對庫區(qū)移民采取有土安置和非農(nóng)業(yè)安置相結(jié)合的方式,該方式符合農(nóng)業(yè)移民向非農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移的要求,同時移民安置資金和政策扶持為移民兼業(yè)創(chuàng)造了條件,從而可使移民兼營農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)兩不誤。兼業(yè)安置既可拓展安置區(qū)的移民安置容量,同時以土地作保障,安置風險低于非農(nóng)業(yè)安置方式。不過,兼業(yè)安置需要組織者具有較高的管理水平和提供較多的非農(nóng)業(yè)兼業(yè)機會,同時在兼業(yè)困難時可能給安置區(qū)帶來潛在的不穩(wěn)定因素。

    為推進兼業(yè)安置移民,降低移民兼業(yè)安置風險,增加兼業(yè)移民的收入,實現(xiàn)移民安置目標,應(yīng)逐步增加供移民兼業(yè)的非農(nóng)業(yè)就業(yè)崗位,提高移民技術(shù)水平和紀律意識以適應(yīng)市場要求,疏通兼業(yè)移民脫離農(nóng)業(yè)進入城鎮(zhèn)就業(yè)的渠道,并逐步建立移民安置社會保障制度,緩解兼業(yè)移民對土地的依賴程度,減少移民由于兼業(yè)而帶來的生活水平下降的風險。

    4 水電工程移民安置存在的突出問題

    開發(fā)性移民是我國首倡的移民方針,在國內(nèi)外引起廣泛重視。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立與發(fā)展,在開發(fā)性移民中遇到了不少新的矛盾和問題。

    4.1 大農(nóng)業(yè)安置中存在的突出問題

    大農(nóng)業(yè)安置是目前我國大部分庫區(qū)安置移民的一種主要方式。在庫區(qū)大多數(shù)移民尚還未脫貧,移民的文化、技術(shù)、技能素質(zhì)普遍較低,缺乏社會保障以及承受風險能力低等情況下,具有一定的優(yōu)越性。但隨著我國經(jīng)濟社會的持續(xù)快速發(fā)展,耕地資源日益緊缺,依土安置的大農(nóng)業(yè)模式無法滿足移民多樣化的現(xiàn)實需求,并日益面臨著一些矛盾與突出問題,主要體現(xiàn)在以下幾個方面:①土地資源稀缺,有土安置將加劇日益突出的人地矛盾;②淹沒補償標準偏低,開發(fā)性移民發(fā)展資金不足,導(dǎo)致移民的次貧困;③后靠移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施條件差,生存條件仍較惡劣,經(jīng)濟發(fā)展較為緩慢,移民長期處于貧困落后狀態(tài);④后靠移民安置區(qū)自然災(zāi)害頻繁,水土保持與生態(tài)環(huán)境保護較差,抗御自然災(zāi)害風險的能力較低;⑤單一的依土安置模式難以使移民盡快走上發(fā)家致富的道路,且?guī)靺^(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)趨同,產(chǎn)品單一,市場風險大;⑥政府行為與移民意愿的背離;⑦權(quán)屬與利益分配問題。

    4.2 非農(nóng)業(yè)安置中有待解決的問題

    根據(jù)國內(nèi)外水電站建設(shè)移民安置的實踐經(jīng)驗,并結(jié)合我國水電富集地區(qū)的移民結(jié)構(gòu)、組成、文化水平、謀生技能等多元化特征,大農(nóng)業(yè)安置仍是當前我國庫區(qū)農(nóng)村移民安置的主要形式,但非農(nóng)業(yè)安置和兼業(yè)安置為移民安置提供了多樣化選擇,同時隨著我國經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展、耕地資源的日益緊缺和生態(tài)環(huán)境保護的日益迫切,非農(nóng)業(yè)安置 (特別是長效補償安置,主要包括長期實物補償安置、土地出租和入股補償安置、帶地入股安置)的地位和作用將逐漸凸顯并提高,從而既可為我國糧食安全生產(chǎn)提供支持,同時亦為日益嚴峻的人地矛盾舒緩壓力,而且可加強欠發(fā)達地區(qū)的城市化進程。

    從國內(nèi)諸多省份非農(nóng)業(yè)安置實施效果來看,長效補償安置模式易被農(nóng)村移民接受,且安置效果較好,風險較小。但由于長效補償安置屬創(chuàng)新型安置模式,目前也面臨著一些有待解決的問題[15]:①在政策方面,長效補償目前還缺乏權(quán)威的政策、法規(guī)及技術(shù)規(guī)范支撐,同時還存在與現(xiàn)有政策的協(xié)調(diào)問題,因為現(xiàn)行的大中型水電工程移民政策和標準主要是圍繞傳統(tǒng)大農(nóng)業(yè)安置思路制定的;②在補償資金方面,受制于水電站的運營管理水平;③在資金使用上,移民補償資金缺乏有效監(jiān)控;④在社會管理上,將面臨新的課題和挑戰(zhàn),如眾多的待業(yè)移民給社會穩(wěn)定帶來的壓力問題,不同地區(qū)或同一地區(qū)不同時期移民的攀比問題等;⑤從電站報廢后移民生產(chǎn)生活恢復(fù)上,耕地恢復(fù)整理的可行性及其可能遭遇的風險將有待進一步論證。

    5 完善水電工程移民安置方式的對策與建議

    人多地少、耕地資源緊缺,是移民與環(huán)境關(guān)系中最為突出的問題,也是水庫移民安置的困難所在。針對我國水電工程移民安置中存在的一些突出問題,有針對性地提出以下幾點對策與建議:

    (1)以人為本,遵循自愿,綜合利用多種安置方式,緩解庫區(qū)日益緊張的土地承載壓力和生態(tài)環(huán)境壓力。

    (2)健全和完善移民參與機制,增強移民安置規(guī)劃和實施方案的透明度,使政府行為與移民意愿相符合。

    (3)健全和完善移民安置政策、法規(guī)和技術(shù)規(guī)范體系,以適應(yīng)新時期日益創(chuàng)新的非農(nóng)業(yè)安置模式的需要。

    (4)充分利用移民的后期扶持基金,對移民后期生產(chǎn)和生活進行有效扶持,并注重中青年移民職業(yè)技能培訓,力爭做到治窮先治愚,切實提高其文化程度和生產(chǎn)技術(shù)水平,為移民的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造條件。

    (5)建立以移民為主體的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。

    (6)提高移民補償標準,分配與農(nóng)村移民重任相匹配的資源。

    (7)合理規(guī)劃,認真實施,積極引導(dǎo),加強管理。

    (8)穩(wěn)步推進退耕還林的進程,為庫區(qū)大農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

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