縣域城中村的治理方式研究

崔輝杰,李 瀟

(山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院,山西太原030006)

縣域城中村的治理方式研究

崔輝杰,李 瀟

(山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院,山西太原030006)

縣域城中村的治理是中國(guó)城市化進(jìn)程中的重要問(wèn)題,而現(xiàn)實(shí)的縣、鄉(xiāng)、村關(guān)系和縣域城中村治理方式難以適應(yīng)城市化發(fā)展的需要。這就需要改善三者關(guān)系,緩解三者之間的矛盾,轉(zhuǎn)變現(xiàn)行的治理方式。改善行政管理機(jī)制、實(shí)施社區(qū)建設(shè)和推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)是三個(gè)可供參考的有效措施。

縣域城中村;縣、鄉(xiāng)、村關(guān)系;行政管理機(jī)制;社區(qū)建設(shè);城鎮(zhèn)一體化建設(shè)

0 引 言

城中村問(wèn)題是城市化進(jìn)程中必須面對(duì)的重要課題。近年來(lái),縣域城中村問(wèn)題及對(duì)其治理方式的研究隨著小城鎮(zhèn)建設(shè)和縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展愈來(lái)愈突出。能否對(duì)其進(jìn)行合理有效的治理關(guān)系到縣域經(jīng)濟(jì)是否能夠健康、有序地發(fā)展。當(dāng)前,積極探索并實(shí)踐有效的治理方式是我們亟需解決的問(wèn)題。

縣域城中村的地理位置及其發(fā)展對(duì)縣城,乃至縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都十分重要。一方面,城中村對(duì)縣城發(fā)展所需土地的制約,影響著縣城的發(fā)展和縣域經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步壯大。另一方面是縣級(jí)管理機(jī)構(gòu)對(duì)城中村的村民自治和村莊發(fā)展的影響。兩方面的相互影響和制約,導(dǎo)致縣域城中村在發(fā)展過(guò)程中面臨諸多問(wèn)題,出現(xiàn)了一定程度的治理困境。這些問(wèn)題和困境如若不能得到及時(shí)解決,將會(huì)制約著本村的自治和發(fā)展,及其縣城的發(fā)展。究其原因,這些問(wèn)題和困境的出現(xiàn),主要是因?yàn)樵诳h鄉(xiāng)、縣村和鄉(xiāng)村三種關(guān)系間的處理不當(dāng)造成的。

1 縣域城中村治理中的縣、鄉(xiāng)、村關(guān)系

在我國(guó)現(xiàn)行的行政體制架構(gòu)中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是最底層的政權(quán)機(jī)構(gòu)。而縣級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu)卻把所要執(zhí)行的各種事務(wù)都集中在了鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一層級(jí),使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)頂著巨大的壓力直接面對(duì)轄區(qū)內(nèi)的村莊和村民。在具體的實(shí)施過(guò)程當(dāng)中,所有的問(wèn)題都會(huì)表現(xiàn)在縣村、縣鄉(xiāng)、鄉(xiāng)村三者的相互關(guān)系上。

在縣村關(guān)系上,按照法律規(guī)定,縣級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)政府工作,具體的執(zhí)行由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)施,縣、村兩者之間一般不會(huì)發(fā)生直接的關(guān)系。按照《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第六十一條的規(guī)定,兩者屬于管理與被管理的關(guān)系。實(shí)際也是如此,縣政府對(duì)其中的城中村實(shí)施管理,而且時(shí)常“跳過(guò)”鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接對(duì)相關(guān)事務(wù)實(shí)施管理,形成了直接的管理與被管理的關(guān)系。由于兩者之間缺少法律法規(guī)及政策的支撐,城中村村委會(huì)受縣政府,以及駐村的縣級(jí)部門的干擾和影響,出現(xiàn)了一些治理難的問(wèn)題。

在縣鄉(xiāng)關(guān)系上,按照我國(guó)的行政體制結(jié)構(gòu),兩者是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系?？h級(jí)機(jī)關(guān)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下派工作任務(wù),并監(jiān)督其工作。對(duì)于縣鄉(xiāng)關(guān)系的理論模式主要有“壓力模式”、“同構(gòu)模式”、“共謀模式”、“互動(dòng)模式”等幾種理論模式[1]。在實(shí)際的運(yùn)行過(guò)程中,縣鄉(xiāng)關(guān)系是融合了多種模式而成的混合模式,具有多種特征。這兩者之間的權(quán)責(zé)關(guān)系有明確的法律規(guī)定,以及行政序列的嚴(yán)格編制。

鄉(xiāng)村關(guān)系是基層治理中最重要的,也是最難處理的[2]。盡管《村民委員會(huì)組織法》第四條明確規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的關(guān)系是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系,但我國(guó)仍缺少具體可操作性的法律規(guī)定或政策。學(xué)界在這方面已經(jīng)做了大量的研究,對(duì)其中存在的矛盾進(jìn)行了分析,也總結(jié)了很多關(guān)系模式,提出了很多政策建議。隨著政府對(duì)制度、政策的不斷完善,大大減少了鄉(xiāng)村關(guān)系中的矛盾和問(wèn)題。就筆者調(diào)查的山西省芮城縣古魏鎮(zhèn)和北關(guān)村之間的關(guān)系而言,并沒有大的矛盾和問(wèn)題,只是在治理方式、手段上時(shí)有不同的意見。在多數(shù)情況下,二者是相互合作、協(xié)助的“合作型的鄉(xiāng)村關(guān)系”[3]。

以上這三種關(guān)系共同影響著縣域內(nèi)城中村的自治和治理。要解決好其中的問(wèn)題,就要理順這三種關(guān)系,找到合適的支點(diǎn),促進(jìn)這些問(wèn)題的解決以及縣、鄉(xiāng)、村三者的共同發(fā)展。

2 三種關(guān)系交錯(cuò)出現(xiàn)時(shí)產(chǎn)生的矛盾及問(wèn)題

在單一的兩兩關(guān)系中,很少有矛盾和問(wèn)題產(chǎn)生。但在現(xiàn)實(shí)情況中,三種關(guān)系同時(shí)交錯(cuò)出現(xiàn)并發(fā)生作用的時(shí)候,就會(huì)出現(xiàn)不平衡,嚴(yán)重的就會(huì)導(dǎo)致矛盾和問(wèn)題的產(chǎn)生。由于對(duì)實(shí)際工作中產(chǎn)生的矛盾和問(wèn)題缺乏有效的制度化消解機(jī)制,一些具體問(wèn)題不能及時(shí)得到解決。這些問(wèn)題又會(huì)產(chǎn)生“反作用”,進(jìn)而阻礙縣、鄉(xiāng)、村各自的發(fā)展以及相互間有效的良性互動(dòng),嚴(yán)重時(shí)甚至?xí)斐晒芾硎ъ`,在公共管理范疇內(nèi)出現(xiàn)“公地悲劇”[4]。

2.1 利益分配不均衡,導(dǎo)致縣、鄉(xiāng)、村關(guān)系惡化

政府作為多元利益主體之一,也要尋求自身利益[5]。縣、鄉(xiāng)、村三者在發(fā)展過(guò)程中都會(huì)考慮自身利益最大化,包括經(jīng)濟(jì)利益、政治利益以及社會(huì)利益,各方在博弈的過(guò)程中便會(huì)產(chǎn)生矛盾。這些矛盾主要是由縣級(jí)政府及駐村機(jī)關(guān)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府造成的。第一,縣政府在發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)、強(qiáng)化縣級(jí)政府利益的時(shí)候,“壓力型模式”[1]中的縣級(jí)政府在實(shí)施治理時(shí)會(huì)從鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)提取利益,分?jǐn)偝杀?導(dǎo)致縣鄉(xiāng)關(guān)系緊張,出現(xiàn)矛盾。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也會(huì)循此方法,向村委會(huì)施壓,村委會(huì)由于代表村民利益便會(huì)出現(xiàn)反彈,或反對(duì),或消極不理會(huì),進(jìn)一步使得兩者關(guān)系不和諧;第二,依據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第二十七條的規(guī)定,村內(nèi)各縣級(jí)機(jī)關(guān)單位本應(yīng)“遵守有關(guān)村規(guī)民約”,但是,村規(guī)民約“是一種維系鄉(xiāng)土社會(huì)的道德規(guī)則”[6],并無(wú)法律約束力。各縣級(jí)駐村機(jī)關(guān)在謀求自身利益的時(shí)候便與代表村民利益的村委會(huì)發(fā)生矛盾;第三,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過(guò)“村財(cái)鄉(xiāng)管”對(duì)村委會(huì)及村莊發(fā)展的掣肘。村財(cái)鄉(xiāng)管是地方政府為解決農(nóng)村財(cái)務(wù)收支混亂和村干部腐敗等問(wèn)題的制度創(chuàng)新,并在解決這些問(wèn)題中發(fā)揮了一定的作用。但在執(zhí)行的過(guò)程中卻或多或少地成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制約村干部的工具。這種做法嚴(yán)重制約了村委會(huì)的工作效率和村莊的發(fā)展,村干部不得不花費(fèi)更多的時(shí)間與鎮(zhèn)政府協(xié)調(diào)、辦理財(cái)務(wù)。依照筆者所調(diào)查的芮城縣古魏鎮(zhèn)北關(guān)村的實(shí)際情況來(lái)看,從北關(guān)村村委會(huì)到古魏鎮(zhèn)政府辦理事務(wù),路上要花費(fèi)的時(shí)間共需兩個(gè)小時(shí)。按每周一人次的標(biāo)準(zhǔn)和《山西省人民政府辦公廳關(guān)于調(diào)整我省最低工資標(biāo)準(zhǔn)的通知》規(guī)定的非全日制用工每小時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)7.8元來(lái)計(jì)算①筆者所調(diào)查的是山西省芮城縣。根據(jù)《山西省人民政府辦公廳關(guān)于調(diào)整我省最低工資標(biāo)準(zhǔn)的通知》和《山西省最低工資表》的劃分,芮城縣的工資標(biāo)準(zhǔn)屬于第四類標(biāo)準(zhǔn),非全日制用工工資小時(shí)標(biāo)準(zhǔn)為7.8元。參見http://www.sx.hrss.gov.cn/news/gg/2010/325/10325930406EJ1K9244KDF91F6AK62.html.,村委會(huì)為此每年至少要多花費(fèi)811.2元作為村干部的誤工補(bǔ)助。這些現(xiàn)實(shí)存在的問(wèn)題不但加重了村委會(huì)和村民的負(fù)擔(dān),也嚴(yán)重影響著村民自治和村莊的發(fā)展。

現(xiàn)實(shí)中的這些矛盾和問(wèn)題不僅影響著縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府的治理和縣城經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,也影響著城中村自身的發(fā)展和村民自治的進(jìn)程。

2.2 管理主體不明確,影響公共治理和公共服務(wù)的有效性

縣域城中村存在著兩個(gè)管理主體:一是縣級(jí)管理機(jī)關(guān)(對(duì)其實(shí)施管理,提供公共服務(wù));二是進(jìn)行自我管理的村委會(huì)(在村莊內(nèi)部進(jìn)行民主管理)。這兩種管理主體在實(shí)際的交錯(cuò)管理中出現(xiàn)了管理主體不明確的問(wèn)題,進(jìn)而又導(dǎo)致權(quán)責(zé)不明確等問(wèn)題。出現(xiàn)的問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:一是在公共管理上,隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,城中村的外來(lái)流動(dòng)人口越來(lái)越多,對(duì)流動(dòng)人口的管理事務(wù)和不穩(wěn)定因素隨之不斷增多,諸如對(duì)公共管理能力要求較高的治安、消防等公共管理事務(wù)越來(lái)越多。這些本應(yīng)由縣級(jí)行政機(jī)關(guān)管理的事務(wù)卻由于管理主體和權(quán)責(zé)不明確而得不到有效的治理,或是低下的行政效率造成了行政資源的浪費(fèi)。這些管理事務(wù)最后都只能由自我管理的城中村來(lái)著手實(shí)施,一定程度是影響了公共管理的有效性。但村委會(huì)缺少法律支撐的相關(guān)權(quán)利,難以依法進(jìn)行有效的治理,這對(duì)城中村村委會(huì)的管理能力而言是一種挑戰(zhàn),更重要的是對(duì)村委會(huì)實(shí)施管理合法性的質(zhì)疑。二是在公共服務(wù)的提供上,這是管理主體和權(quán)責(zé)不明確造成的又一個(gè)弊病。本應(yīng)由縣級(jí)管理機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)卻得不到及時(shí)、有效的回應(yīng)和解決。諸如城中村的環(huán)境衛(wèi)生整治、村內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等問(wèn)題,這些問(wèn)題到最后也是由進(jìn)行自我管理的城中村承擔(dān)。除此之外,隨著村民們對(duì)公共產(chǎn)品需求數(shù)量的增加和需求層次的不斷提高,村委會(huì)由于能力有限,許多問(wèn)題得不到有效的解決。這些都會(huì)影響到村莊的自我發(fā)展,影響到村民自治的有效性和縣城的有序、健康發(fā)展。

2.3 缺乏有效的溝通機(jī)制,影響各自及共同發(fā)展

縣鄉(xiāng)、縣村和鄉(xiāng)村三種關(guān)系處理得不得當(dāng),使得縣、鄉(xiāng)、村三者間缺乏有效的溝通機(jī)制。有效的溝通機(jī)制的缺乏有時(shí)會(huì)造成縣鄉(xiāng)兩級(jí)的政令不一,進(jìn)而使得信息來(lái)源有所差異,加之傳播過(guò)程中各種因素的影響,又容易使得三者間傳播的信息失真[7],使公眾所反饋的信息失真,這反過(guò)來(lái)也會(huì)影響三者間的溝通,以及政府政策的制定、實(shí)施和公共治理的有效性,最后便會(huì)影響縣、鄉(xiāng)、村三者的共同發(fā)展。三者關(guān)系的不協(xié)調(diào)使得有效的溝通機(jī)制難以建立,有效的溝通機(jī)制的缺乏更會(huì)使得三者間矛盾增多。實(shí)際中,縣級(jí)管理機(jī)構(gòu)出于自身和縣城發(fā)展的考慮會(huì)對(duì)城中村進(jìn)行相應(yīng)的管理,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也有自己的考慮和相關(guān)措施的實(shí)施。兩者在缺乏有效溝通的情況下對(duì)城中村的治理,就會(huì)造成一些問(wèn)題。這些問(wèn)題的解決最后只有留給城中村自己去解決,這又使得本就能力不足的村委會(huì)的壓力更大,影響到治理的效率和實(shí)現(xiàn)的有效性,乃至縣、鄉(xiāng)、村三者的共同發(fā)展。所以,要及時(shí)找出這些問(wèn)題的有效解決途徑,促進(jìn)三者的共同發(fā)展。

3 轉(zhuǎn)變縣域城中村治理方式的有效途徑

對(duì)于縣、鄉(xiāng)、村三者間不協(xié)調(diào)的關(guān)系所產(chǎn)生的矛盾和問(wèn)題,有效的解決途徑可以從改善行政管理機(jī)制、實(shí)施社區(qū)建設(shè)和推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)三個(gè)層面入手。

3.1 完善行政管理機(jī)制,改善縣、鄉(xiāng)、村三者關(guān)系

改善現(xiàn)行的管理機(jī)制,合理規(guī)劃布局,將城中村的治安、消防、流動(dòng)人口管理等公共事務(wù)納入縣城管理體系中,由縣級(jí)各管理機(jī)構(gòu)直接管理,實(shí)現(xiàn)縣域的有序、有效治理。一方面,可以更為合理地分配相關(guān)利益,減少各主體的利益爭(zhēng)端,有利于政府內(nèi)部間的協(xié)調(diào)和溝通機(jī)制的建立;另一方面,有利于避免政出多頭,降低政府交易成本[8],提升行政效率,實(shí)現(xiàn)公共治理的有效性。村委會(huì)時(shí)常在面對(duì)體現(xiàn)縣、鄉(xiāng)兩級(jí)各自利益的不同政令、措施時(shí),莫衷一是。提高村委會(huì)的管理級(jí)別,擺脫鄉(xiāng)政府的制約,能夠避免政令不一的情況出現(xiàn)。這樣,也能夠降低政府交易成本,提高行政效率,從而實(shí)現(xiàn)公共管理的有效性。

3.2 積極實(shí)施社區(qū)建設(shè),提升公共服務(wù)的有效性

首先,隨著城中村經(jīng)濟(jì)的日益發(fā)展,城市化的發(fā)展越來(lái)越快,傳統(tǒng)的“熟人社會(huì)”已經(jīng)發(fā)生變化,城中村有明顯的城市社區(qū)的特征和傾向。其次,城中村村民公共需求的量越來(lái)越多,層次也越來(lái)越多樣化,而村委會(huì)的自我管理能力和公共服務(wù)能力越來(lái)越難以滿足村民的需求。積極實(shí)施社區(qū)建設(shè),一方面有利于促進(jìn)縣、鄉(xiāng)、村三者關(guān)系的有序化,推動(dòng)縣、鄉(xiāng)、村的共同發(fā)展。在社區(qū)自治的基礎(chǔ)上,可以把社區(qū)的公共事務(wù)管理權(quán)直接交給縣級(jí)管理機(jī)構(gòu),減少管理層次,降低、減少村委會(huì)的管理負(fù)擔(dān)和責(zé)任,減輕鄉(xiāng)政府的管理壓力,從而緩解三者間的矛盾。另一方面有利于提升公共服務(wù)能力,滿足村民的公共需求,實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的有效性。目前,城中村公共服務(wù)難以有效實(shí)現(xiàn)的主要原因在于縣域公共資源難以做到優(yōu)化配置。通過(guò)合理規(guī)劃,積極實(shí)施社區(qū)建設(shè),可以實(shí)現(xiàn)公共資源的優(yōu)化、合理配置,提升公共服務(wù)能力,滿足村民的公共需求。

3.3 推進(jìn)城鎮(zhèn)一體化建設(shè),促進(jìn)共同發(fā)展

推進(jìn)城鎮(zhèn)一體化建設(shè)是為了打破城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”,消除對(duì)縣、鄉(xiāng)、村三者關(guān)系發(fā)展的制約。城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”的存在是維持現(xiàn)行縣、鄉(xiāng)、村三者管理層次的基礎(chǔ),影響了三者間的有序管理。推進(jìn)城鎮(zhèn)一體化建設(shè),打破城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”,首先,有利于促進(jìn)三者關(guān)系的良性溝通,改變現(xiàn)行的管理機(jī)制,撤除鄉(xiāng)政府對(duì)城中村的指導(dǎo)、管理,減少對(duì)城中村的管理層次,避免由于缺乏溝通機(jī)制造成的矛盾。其次,有利于促進(jìn)縣、鄉(xiāng)、村三者共同發(fā)展。溫家寶總理在2009年和2010年《政府工作報(bào)告》中連續(xù)兩次強(qiáng)調(diào)實(shí)施城鎮(zhèn)化建設(shè),加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。城鎮(zhèn)一體化建設(shè)能夠促進(jìn)縣域資源的合理配置,減少重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi),降低區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的交易成本,繼而實(shí)現(xiàn)縣、鄉(xiāng)、村三者的共同發(fā)展。

縣域城中村的治理對(duì)縣、鄉(xiāng)、村三者各自及共同發(fā)展至關(guān)重要。目前,隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,縣域城中村村民們的政治觀念、社會(huì)結(jié)構(gòu)都發(fā)生了巨大變化,現(xiàn)行的縣、鄉(xiāng)兩級(jí)治理方式已經(jīng)不適合縣域的整體發(fā)展。從改善行政管理機(jī)制、實(shí)施社區(qū)建設(shè)和推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)三方面對(duì)現(xiàn)行的治理方式進(jìn)行完善,可以促進(jìn)三者關(guān)系的良性發(fā)展和公共治理的有效實(shí)施。

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On the Management of the Urban Village in County

CUI Huijie,LI Xiao
(School of Political Science and Public Administration,Shanxi University,Taiyuan030006,China)

In China,the management of the Urban Village in county is an important problem in the process of urbanization.In reality,the relation among the county,town and village and the management modes are difficult to adapt the development of the urbanization.Therefore,the present mode should be changed,in order to improve the relationship and relieve the contradiction.There are three effective measures:improvement of the mechanism of the management,Community Building and promotion of the integration of cities and villages.

urban village in county;relation among the county,town and village;mechanism of the management;community building;unified design between the city and the countryside

D631.43

A

10.3969/j.issn.1673-1646.2011.01.003

1673-1646(2011)01-0010-04

2010-06-20

崔輝杰(1985-),男,碩士生,從事專業(yè):中國(guó)農(nóng)村基層民主建設(shè)。