淺談世行貸款項目合同管理中工程變更問題的處理

劉樹天

（中國水電建設(shè)集團十五工程局有限公司 陜西 西安 710065）

1 工程變更

工程變更問題是合同管理的一個重要問題。怎樣管理好工程變更問題是關(guān)系到承包商項目經(jīng)營盈虧或能否創(chuàng)收的大問題，也是合同各方在合同實施過程中幾乎每天都要碰到和處理的問題。

土木工程在施工工程中由于自然因素、現(xiàn)場條件、土層地質(zhì)情況等的種種變化，發(fā)生工程變更是不可避免的。為了保證工程質(zhì)量，有時不得不進行一些必要的或重大的工程變更，這在近年實施的世行貸款項目中是頻繁發(fā)生的。由于工程的變更就必然導(dǎo)致工程進度和工程費用的變化，不少項目由此產(chǎn)生工程費用超支或竣工時間的拖延。因此，在如何處理好工程變更的過程中，業(yè)主、工程師和承包商之間需要經(jīng)常商量、協(xié)調(diào)和統(tǒng)一認識，有時也產(chǎn)生種種矛盾和爭端，使合同管理工作造成困難。實際上，F(xiàn)IDIC合同條件和世行合同條件對工程變更的定義、范圍、程序和估價等等都作了明確的規(guī)定，在實際工作中也有過不少補充，可知遵循，使合同管理工作能夠有條不紊地進行。但是，不少項目管理者對這些條款的認識及其內(nèi)在的聯(lián)系理解不夠充分，對其影響項目盈虧和能否創(chuàng)收的重要性也認識不足，導(dǎo)致項目管理混亂、經(jīng)營虧損的被動局面。根據(jù)近年來世行貸款項目中實際存在的問題，并結(jié)合合同條款的合理運用，對工程變更作以下論述：

1.1 工程范圍和設(shè)計變更

項目的工程范圍或工作范圍是項目管理者首先要弄清和明確的問題。每個項目的合同文件都對項目的工程范圍有專項規(guī)定和說明；如：在招標文件的投標邀請書、投標人須知、技術(shù)規(guī)范和工程量清單中都有具體列述。合同管理的任務(wù)就是在合同文件規(guī)定的工程范圍內(nèi)，遵照合同條件進行合同管理。作為項目經(jīng)理，首先要根據(jù)合同條件規(guī)定的工程范圍支界定是工程范圍內(nèi)的工程變更還是工程范圍外的工程變更，因為它們在合同條款、合同管理的程序和方法上是截然不同。

1.2 工程范圍內(nèi)的工程變更

這部分工程變更要求實施的工程是在合同規(guī)定的工程范圍內(nèi)。它通?？梢苑譃槿悾浜贤芾淼姆绞?、方法是不同的：

（1）工程性質(zhì)相同，只是根據(jù)工程數(shù)量的變化在工程量清單上作簡單調(diào)整的工程變更。工程界一般稱它為自然變更或調(diào)整。因為FIDIC合同條件明確指出工程量清單中所列數(shù)量僅為估算數(shù)量，并不是承包商按合同工程范圍要求在實施合同中所完成的實際工作量，后者是要通過測量來核實和確定的。

當合同的工程量清單中包含的任何工程項目，通過測量核定的實際工作量及其按合同規(guī)定的費率計價后的款額超過合同條件限定條件時，這種數(shù)量的較大變化已使合同管理工作的性質(zhì)發(fā)生了變化，并已構(gòu)成FIDIC合同條件的工程變更，需應(yīng)用有關(guān)工程變更的變更程序和方法。

（2）在合同規(guī)定的工程范圍內(nèi)，工程量清單中附加工程和工程變更。附加工程是FIDIC合同條件和世行合同條件和合同管理中有關(guān)工程變更的一項重要概念，它專指為完成合同規(guī)定工程范圍內(nèi)的工程所必須增加的任何種類的增加工程。

（3）在合同規(guī)定的的工程范圍內(nèi)，工程量清單中未含的，但又是完成合同工程必需的附加工程和工程變更。這類工程變更在項目前期工作薄弱的項目中往往是頻繁發(fā)生的。這在我國世行貸款工程項目中也是普遍現(xiàn)象。正因為這部分工程變更是完成合同工程所必需的附加工程和工程變更，其變更的原因又主要是設(shè)計質(zhì)量差，地質(zhì)和現(xiàn)場條件變化大所引起的、不變更就不能保證工程質(zhì)量，不能保證項目的可持續(xù)性，在施工過程中或在未來的運營中造成工程損害和嚴重損失，因此，近年來世行貸款項目的合同管理工作將一大部分時間和精力都花費在處理和審批工程變更這方面工作。

為了更好地處理和審批工程變更，世行貸款工程項目按照導(dǎo)致工程變更的原因，大致分成了4種原因分類：即設(shè)計錯誤、設(shè)計改進、不可預(yù)見的事件、地質(zhì)條件等。

1.3 工程范圍外的工程變更

這部分工程變更要求實施的工程，既不在合同規(guī)定的工程范圍內(nèi)，也不是完成合同工程所必需的附加工程和工程變更。從項目或合同的范圍管理來說，就是工程范圍外的工程變更。國際上把這種工程變更稱為“額外工程”或“非合同工程”。從合同管理的角度，國際上也稱它為“改變工程范圍的變更”。它已超出工程師的權(quán)力范圍。 國際工程界通過長期工作實踐都已得出以下有共識和結(jié)論：工程師有權(quán)根據(jù)合同做出任何變更，但無權(quán)變更合同本身。為此，F(xiàn)IDIC合同條件對工程變更已明確解釋：“任何上述變更均不應(yīng)以任何方式使合同損害或無效”。主要的經(jīng)驗教訓(xùn)和問題有以下兩方面：

（1）混淆工程范圍，假借工程變更和附加工程的名義增加額外的工程或非合同工程。不少國家的業(yè)主往往通過工程師利用所謂合同規(guī)定的權(quán)力下達工程變更令做附加工程的手段，無限制地增加工程，迫使承包商實施很多額外工程或承包商報價較低而對提高工程質(zhì)量有益的附加工程，以達到減少支出，提高標準、擴大規(guī)模的目的。結(jié)果導(dǎo)致承包商項目嚴重虧損，甚至還蒙受項目誤期罰款。為了保護承包商的利益，這在世行貸款項目中是嚴格禁止的。沒有經(jīng)驗的承包商往往缺乏國際工程合同管理知識，往往懾于業(yè)主和工程師的權(quán)威，言聽計從，為此都曾付出過血的代價。實際上，F(xiàn)IDIC合同條件為了提醒承包商不要盲目實施額外工程導(dǎo)致虧損還專門增加了專用條款，即“承包商沒有義務(wù)實施任何不能用承包商目前使用的或計劃使用的工程設(shè)備實施的工程變更?！边@是為承包商拒絕實施額外工程的另一條保護性條款。

（2）以行政命令手段代替合同法律程序，實施工程范圍外的工程變更。除了上面提到的一些不公平、不合理的額外工程項目以外，可能還會有一些比較合理的需要增加的額外工程，或是隨著國家形勢的快速發(fā)展，業(yè)主根據(jù)形勢需要提出一些額外要求的新增工程。實際上，世行貸款項目是容許這種工程范圍的變更的，不過一定要履行必要的合同法律程序。根據(jù)工程規(guī)模的具體情況，可以有兩種修訂方式：在原有貸款協(xié)議基礎(chǔ)上增發(fā)修訂函；或另簽全面修訂貸款協(xié)議。

2 變更引起的工程費用超支處理

以上講到的種種工程變更，都必然導(dǎo)致工程費用超支現(xiàn)象。在世行貸款項目中，一旦工程費用的增加超出原合同總金額的15%，合同管理的程序和方法就會發(fā)生質(zhì)的變化，這一點需要引起我們的重視，并在施工過程中時時注意控制工程費用的增加量。

以下根據(jù)FIDIC合同條件和世行合同條件的規(guī)定以及世行對工程費用超支合同管理的一些做法展開敘述。

2.1 合同價格與工程費用超支

按照FIDIC合同條件對工程費用超支的合同管理就有著不同的概念和做法。合同價格是為全部工程而規(guī)定的那筆金額，但并不一定是承包商將收到的那個數(shù)額，因為在整個合同條件中有根據(jù)變動而追加或扣除的規(guī)定。即合同價格明確為既包括根據(jù)承包商實際完成的工程量驗收計價后確認的價格，也包括按照合同進行各項調(diào)整的價格。如果工程費用的超出量在規(guī)定的范圍內(nèi)，從合同管理上就不會形成任何支付困難，也不需要進行特殊的申報和處理。世行貸款項目依據(jù)FIDIC合同條件對工程費用超支規(guī)定有一個明確的界限，即工程費用的增加不超出中標函中合同總金額的15%，仍屬于合同管理的正常范圍，款項可仍按常規(guī)支付。若工程費用的增加超出中標函中合同總金額的15%，則合同管理的程序和方法就會發(fā)生質(zhì)的變化。一旦超出15%，既超出了工程師的權(quán)限，也超出了世行項目經(jīng)理的權(quán)限，世行不僅會要求對所有的工程變更重新逐項進行嚴格的審定，而且需要雙方對貸款協(xié)議進行磋商。

2.2 控制和防止工程費用超支的合理措施

最根本的措施當然是首先要重視項目前期工作，提高項目設(shè)計質(zhì)量，減少工程變更。其次是在施工過程中時時注意提高管理水平，降低成本和節(jié)約開支；在項目實施過程中，有意識地將一部分工程變更列入“暫定金額”和“計日工”項下支付。避免實施大量工程變更導(dǎo)致費用增加超出15%，帶來合同管理上的困難和復(fù)雜性，以避免因工程費用超支導(dǎo)致合同管理程序和方法上的繁復(fù)手續(xù)。消除形成一種人為的不平衡和不合理的合同管理方式。

3 結(jié)語

施工合同的實施和管理，是每項建設(shè)合同管理的核心，它包含著廣泛的內(nèi)容，是一項復(fù)雜的任務(wù)。如何在正確、全面地理解和把握FIDIC合同條件和世行專用條件的基礎(chǔ)上，較好地運用這些條款去處理施工過程中實際存在的問題，將是我們項目管理工作者必須努力做好工作的方向與重點。

［1］中國建設(shè)監(jiān)理協(xié)會.建設(shè)工程合同管理[M].知識產(chǎn)權(quán)出版社,2011.

［2］張水波,何伯森.FIDIC新版合同條件導(dǎo)讀與解析[M].中國建筑工業(yè)出版社,2006.