我國公共體育場館管理體制發(fā)展研究

閆 光

（首都體育學院研究生部，北京 100088）

我國公共體育場館管理體制發(fā)展研究

閆 光

（首都體育學院研究生部，北京 100088）

本文通過文獻資料法、調(diào)查法、專家訪談法，研究并分析我國公共體育場館的發(fā)展概況、單位性質(zhì)、預算管理方式、經(jīng)營管理模式、經(jīng)營管理體制存在的若干問題，在此基礎上對我國公共體育場館的經(jīng)營管理體制今后的發(fā)展和改革提出若干建議，試圖探索出適合我國公共體育場館發(fā)展的經(jīng)營管理體制，使其逐步向良性軌道發(fā)展，更好地促進我國體育事業(yè)的發(fā)展。

公共體育場館；管理體制；發(fā)展

管理體制是指國家機關、企事業(yè)單位在機構設置、領導隸屬關系和管理權限以及權利分配關系等方面的體系、制度、方法、形式等的總稱。從2002年至今，隨著國家相關法規(guī)的出臺，明確了政府和體育行政部門的權責分配，隨著2008年北京奧運會和2010年廣州亞運會以及2011年深圳世界大學生運動會的相繼舉辦，推動了我國公共體育場館的發(fā)展，由此公共體育場館也進入了多元化和體制發(fā)展的全新階段。

1 公共體育場館發(fā)展概況

建國以來，1955年頒布了《關于開展職工體育運動暫行辦法綱要》，全國人大一次會議通過的《中華人民共和國發(fā)展國民經(jīng)濟的第一個五年計劃》中提出：“在全國人民中，首先是在廠礦、學校、部隊和機關的青年中，廣泛地開展體育運動，以增強人民的體質(zhì)”。同年10月21日北京體育館落成，這是新中國成立后建立的第一座綜合性體育建筑。1956年國務院常委會議批準了《國家體委組織簡則》，各省市及其所屬地、市、縣陸續(xù)建立了體委機構，各級體委開始制定、頒布體育事業(yè)的規(guī)章制度，體育事業(yè)逐步走上了規(guī)范管理的軌道。從1956年到1978年改革開放，我國進入了開始大規(guī)模建設社會主義建設的時期，這個時期我國公共體育場館的建設剛剛起步。1979年全國體育工作會議將工作重點轉(zhuǎn)移到社會主義建設上來。1984年中共中央發(fā)布了《關于進一步開展體育運動的通知》，我國的體育體制全面改革。1985年中共中央在《關于進一步發(fā)展體育事業(yè)的通知》中提出了體育場館要逐步實現(xiàn)企業(yè)化和半企業(yè)化的政策。1994年原國家體委在《國家體委關于公共體育場所進一步發(fā)揮體育功能、積極向群眾開放的通知》中，提出了“應繼續(xù)堅持為發(fā)展體育事業(yè)服務，為人民群眾服務的方向”。1995年原國家體委下發(fā)了《體育產(chǎn)業(yè)綱要》提出：“對體育場館實行企業(yè)化管理，使之由事業(yè)型向經(jīng)營型轉(zhuǎn)變”，標志著體育場館經(jīng)營性質(zhì)的轉(zhuǎn)變。1996年國務院辦公廳在《國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家體委關于深化改革加快發(fā)展縣級體育事業(yè)意見的通知》中提出：“體育場地設施建設要結(jié)合各地特點，納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃及城鄉(xiāng)建設計劃，要按照國家對城鎮(zhèn)公用體育設施用地定額指標的有關規(guī)定興建體育場館及設施”，由此引發(fā)了全國興建體育場館的熱潮。2002年中共中央、國務院在《中共中央、國務院關于進一步加強和改進新時期體育工作的意見》提出了“實行管辦分離，體育行政部門要把工作重點轉(zhuǎn)移到貫徹國家方針、政策，依法加強行業(yè)管理和提供服務上來”。截至到1995年全國第4次體育場地普查的數(shù)據(jù)中，我國擁有標準體育場地615693個，公共體育場館有3072個，截止到2003年12月31日全國第5次體育場地普查的數(shù)據(jù)中，共有體育場地850080個，其中體育場館有18481個。從建國以來到20世紀初期，中央向體育場館投入的資金累計達到6.38億元，每年投資增長7.8%，地方政府投入資金為59.41億元，每年增長14.8%，由此可知，國家對公共體育場館的建設和發(fā)展狀況正在逐步加強和重視。公共體育場館作為發(fā)展我國體育事業(yè)的重要載體和依托，為其提供了重要的物質(zhì)基礎和保障。如今全國第6次體育場地普查的工作還沒有開展，預計2004年至今我國體育場地數(shù)量將會超過百萬，公共體育場館的數(shù)量和規(guī)模也會大幅度的增加。

2 公共體育場館經(jīng)營管理體制現(xiàn)狀

2.1 公共體育場館的單位性質(zhì)

2.1.1 事業(yè)型公共體育場館建國以來，國家對公共體育場館實行統(tǒng)收、統(tǒng)支、統(tǒng)管的供給服務型管理，公共體育場館是各級體育行政部門下的直屬事業(yè)單位，資產(chǎn)性質(zhì)為國有資產(chǎn)。按照資金運行機制和管理方式，公共體育場館實行全額預算管理、差額預算管理、自收自支管理。20世紀90年代以來，我國蓬勃發(fā)展的體育事業(yè)加速推進了公共體育場館的發(fā)展，在管理公共體育場館的政策上國家進行了相應的調(diào)整，經(jīng)歷了由全額預算管理、差額預算管理、自收自支等管理方式上的過渡。我國典型的事業(yè)型公共體育場館是建成較早的一批大型體育場館，如北京工人體育場、北京工人體育館、首都體育館、上海體育館。

2.1.2 企業(yè)型公共體育場館第8屆至第10屆全運會成功舉辦以來，多數(shù)公共體育場館開始進行企業(yè)化改革，改革工作由單一場館發(fā)展到區(qū)域性的體育場館。企業(yè)型公共體育場館是由各級體育行政部門負責管理或者由企業(yè)法人負責經(jīng)營管理，進行企業(yè)化方式運營的公共體育場館。作為全國起步較早的試點，2006年深圳市公共體育場館全面開展事業(yè)單位改革的工作。2006年7月5日，中共深圳市委辦公廳、深圳體育場、深圳體育館、深圳游泳跳水館等被納入第一批124家轉(zhuǎn)企的市屬事業(yè)單位名單。文件規(guī)定，改制后公共體育場館按照“管事不管人”的原則，將產(chǎn)權、管理權、經(jīng)營權三權分離，納入市屬企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管體系，并委托深圳市體育局管理3年，原公共體育場館的事業(yè)單位編制取消，組建國有資產(chǎn)有限公司經(jīng)營。近幾年來，企業(yè)型公共體育場館正在逐步興起，2008年北京奧運會興建的一批奧運場館也是典型的企業(yè)型公共體育場館，如上海東亞體育中心、上海虹口體育場、蘇州體育中心、五棵松體育館、國家體育館。

2.2 公共體育場館的預算管理方式

2.2.1 全額預算管理全額預算管理指將公共體育場館的財務收支全部納入國家預算，即收入全部上交財政，支出全部由財政負擔，這種預算管理方式是我國早期公共體育場館的所采用的一種預算管理方式，適用于沒有經(jīng)濟收入或收入很低的公共體育場館如，北京市朝陽體育館等。

2.2.2 差額預算管理差額預算管理指公共體育場館有一定的經(jīng)濟收入，用這些收入來彌補自身的支出，收入和支出的差額列入國家預算，收入大于支出的差額按規(guī)定上繳國家預算，支出大于收入的差額則由國家預算撥款補助。目前很多公共體育場館都采用差額預算管理方式，如北京大學生體育館等。

2.2.3 自收自支自收自支管理是指公共體育場館有穩(wěn)定的經(jīng)濟收入，可以抵補自身的經(jīng)常性支出，但其不具備企業(yè)化管理條件。實行自收自支管理的公共體育場館仍然屬于預算內(nèi)的事業(yè)單位，其職工也按事業(yè)單位的標準享受工資、福利、獎勵等待遇，如北京市東單體育中心等。

2.3 公共體育場館的經(jīng)營管理模式

2.3.1 自行經(jīng)營自行經(jīng)營是由各級體育行政部門主管，采用全額預算和差額預算管理的一種早期的事業(yè)型公共體育場館的管理模式。這種管理模式下公共體育場館肩負著提高國家和民族素質(zhì)的重任，體現(xiàn)了社會公益性，有一定的合法性和合理性。同時，體育行政部門也有義不容辭的責任。

2.3.2 合作經(jīng)營合作經(jīng)營是由各級體育行政部門與其他企事業(yè)單位合作經(jīng)營管理，通過差額預算補貼或者自收自支的一種管理模式，這種管理模式體現(xiàn)了我國公共體育場館的發(fā)展更加成熟。

2.3.3 委托經(jīng)營委托經(jīng)營是場館所有者通過一定的方式選派場館經(jīng)營負責人代理經(jīng)營體育場館，場館所有者不直接參與體育場館的經(jīng)營的一種管理模式。另外，有些企業(yè)管理型的公共體育場館也采用這種管理模式，法人擁有體育場館的產(chǎn)權，法人可以委托給相關企業(yè)或者其他法人經(jīng)營體育場館，而擁有體育場館產(chǎn)權的法人不再參與體育場館經(jīng)營的一種管理模式。

2.3.4 承包經(jīng)營承包經(jīng)營是按照體育場館的所有權和與經(jīng)營權完全分離的和所有制性質(zhì)不變的前提下，以承包經(jīng)營合同形式確定所有者與經(jīng)營者之間的責、權、利關系和承包年限，使承包人能夠根據(jù)公共體育場館的自身條件和體育健身市場的發(fā)展的基本規(guī)律，做到自主經(jīng)營和自負盈虧的一種管理模式。

3 公共體育場館經(jīng)營管理體制存在的問題

3.1 早期的管理體制陳舊，權、責、利不統(tǒng)一

公共體育場館作為國有資產(chǎn)是各級體育行政部門的事業(yè)單位，雖然享有經(jīng)營自主權，但是其收益權和財產(chǎn)支配權由體育行政部門負責監(jiān)管，然而公共體育場館是由國家投資興建的，基本依靠國家財政撥款維持自身運營，體育行政部門作為主管部門只負責業(yè)務性管理，人事和國有資產(chǎn)卻由其他的部門負責，致使公共體育場館的人、事、資產(chǎn)管理相脫節(jié)。長期下來，難以形成有效的激勵與約束機制，這樣就存在著國家、各級體育行政部門、公共體育場館三者之間權利與職責的不統(tǒng)一，制約著公共體育場館的長遠發(fā)展。

3.2缺乏合理的激勵機制

很多公共體育場館依然沿襲傳統(tǒng)管理體制下的激勵制度，績效、薪酬、人事等制度不合理，工作分配以及工作量多少無法決定工資水平，承諾的激勵制度無法兌現(xiàn)，場館工作人員的工作積極性難以被調(diào)動起來，致使體育場館的經(jīng)營開發(fā)、運營成本加劇，負擔累累。

3.3 缺乏經(jīng)營管理人才，經(jīng)營管理理念落后，運營成本過高

公共體育場館長期作為事業(yè)單位，多在體育行政部門的指導下經(jīng)營和開展活動，缺乏經(jīng)營管理的專業(yè)人才，很多工作人員學歷水平較低，在一定程度上制約著公共體育場館的發(fā)展。另外，管理權和經(jīng)營權尚未完全分離，資產(chǎn)水平較低，經(jīng)營觀念陳舊，經(jīng)營方式落后，管理效率低下，多數(shù)公共體育場館仍然按照傳統(tǒng)事業(yè)單位的經(jīng)營管理模式，先進的經(jīng)營方式無法得到廣泛的應用。

3.4 公共體育場館企業(yè)化改制后的存在的問題

許多公共體育場館企業(yè)化改制后，企業(yè)業(yè)績評價考核機制不健全，缺乏企業(yè)經(jīng)營的配套制度和措施，管理缺乏規(guī)范和活力，內(nèi)部管理機制和企業(yè)化管理機制不協(xié)調(diào)，公共體育場館雖然仍能得到國家財政補貼，但是遠遠不能滿足其自身的運營需求，致使公共體育場館內(nèi)部供血不足，無法實現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟效益。

4 公共體育場館管理體制發(fā)展建議

4.1 強化公共體育場館管理的效率

作為公共體育場館的管理部門，應當全面落實國家頒布的公共體育場館的相關法規(guī)，各級體育行政部門、相關企業(yè)法人以及各公共體育場館的領導機構在對公共體育場館的管理上進一步明確職責、加強監(jiān)管、強化意識，對其日常經(jīng)營、開發(fā)等活動進行必要的扶持、引導和規(guī)制，促進公共體育場館健康、有序、協(xié)調(diào)的發(fā)展，從而推進我國體育事業(yè)更好地發(fā)展。

4.2 社會效益和經(jīng)濟效益并重的體制改革與創(chuàng)新

在衡量公共體育場館的社會效益和經(jīng)濟效益時，社會效益是軟性指標，往往決定其發(fā)展，經(jīng)濟效益是硬性指標，往往決定其生存。一方面，公共體育場館要作為公益性事業(yè)單位，為運動訓練、運動競賽、全民健身等活動提供必要的保障，進一步推進“全民健身計劃”和“奧運爭光計劃”的實施，從而更好地實現(xiàn)社會效益；另一方面，公共體育場館應當以市場為導向，創(chuàng)新體制、轉(zhuǎn)換機制，打破經(jīng)營思想的束縛，樹立新型資產(chǎn)和市場觀念，有的放矢地建成符合現(xiàn)代企業(yè)制度、產(chǎn)權明晰、權責明確的市場化的公共體育場館。

4.3 走適合公共體育場館自身發(fā)展的經(jīng)營發(fā)展道路

雖然我國許多公共體育場館已經(jīng)完成企業(yè)化改制，但是根據(jù)各地的實際情況，企業(yè)化改制并非適合每一個公共體育場館的長遠發(fā)展，面對公共體育場館的制度改革的問題仍然是一個頗具爭議的話題。從公共體育場館自身來講，要健全和規(guī)范內(nèi)部管理機制，明確自身定位，摒棄以往“等、要、靠”的依賴思想 ，按照“以體為本、多元化經(jīng)營、以副養(yǎng)體”的原則，應當結(jié)合實際開展多元化的場館運營。例如，場館冠名、體育培訓、文藝演出、展銷會、無形資產(chǎn)開發(fā)、品牌經(jīng)營、營銷和服務機制創(chuàng)新、體育地產(chǎn)項目開發(fā)、建立場館聯(lián)盟等。另外，公共體育場館行業(yè)之間可以開展經(jīng)驗交流，各個場館相互學習，汲取彼此之間在日常經(jīng)營管理上的優(yōu)點，開發(fā)適合各個場館的經(jīng)營項目。另外，可以學習和借鑒國外先進體育場館的經(jīng)營管理理念，努力探索新型運營管理模式，實現(xiàn)公共體育場館的資源優(yōu)化配置和持續(xù)性發(fā)展。

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1674-151X（2011）09-134-03

10.3969/j.issn.1674-151x.2011.09.067

投稿日期：2011-04-20

閆光（1985 ～），在讀碩士研究生。研究方向：體育賽事管理。