對(duì)當(dāng)下農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的完善建議

張永萍

宅基地使用權(quán)是我國特有的一種用益物權(quán)，它是指自然人（主要是農(nóng)村村民）依法享有的，在集體所有的土地上下建造、保有房屋及附屬設(shè)施的權(quán)利。宅基地使用權(quán)問題解決的好與壞，不僅關(guān)系到農(nóng)民對(duì)生產(chǎn)和生活的積極性，也關(guān)系到農(nóng)民對(duì)政府的信任程度，更影響著新農(nóng)村社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。所以，本文主要針對(duì)當(dāng)下農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度做相關(guān)探討，以求該權(quán)利更能體現(xiàn)其物權(quán)屬性。

一、實(shí)施宅基地使用權(quán)以有償取得為原則，無償取得為補(bǔ)充的取得模式

根據(jù)《物權(quán)法》的立法精神及《土地管理法》的規(guī)定，我國農(nóng)村村民宅基地使用權(quán)的取得是由集體經(jīng)濟(jì)組織依法無償分配的。但隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，農(nóng)民生活水平的提高，以及農(nóng)村社會(huì)保障體系的不斷完善，實(shí)施宅基地使用權(quán)有償取得方式已勢(shì)在必行。關(guān)于實(shí)施宅基地使用權(quán)的有償取得，在2010年3月的國土資源部《關(guān)于進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的通知》中已見端倪。該通知的第2條第5項(xiàng)指出：“經(jīng)濟(jì)條件較好、土地資源供求矛盾突出的地方，允許村自治組織對(duì)新申請(qǐng)宅基地的住戶開展宅基地有償使用試點(diǎn)。試點(diǎn)方案由村自治組織通過村民會(huì)議討論提出，經(jīng)市、縣國土資源管理部門審核報(bào)省級(jí)國土資源管理部門批準(zhǔn)實(shí)施，接受監(jiān)督管理?！睆膰临Y源部的通知中我們可以看到：開展宅基地有償使用試點(diǎn)工作需要具備一定的前提條件，以及遵循嚴(yán)格的審批程序。雖然此項(xiàng)通知內(nèi)容沒有上升到法律的高度，而且突破了法律的界限，但卻給了現(xiàn)實(shí)生活中有些地方農(nóng)村出現(xiàn)的以公開拍賣并最終以高價(jià)獲得宅基地使用權(quán)方式的一個(gè)依據(jù)。這無疑是國家對(duì)農(nóng)村宅基地改革的一個(gè)信號(hào)。所以筆者建議：全面修訂關(guān)于宅基地使用權(quán)的立法，制定宅基地使用權(quán)有償取得為主的具體規(guī)則，以保證程序公正，制度合理；面對(duì)貧困地方農(nóng)村，政府依然向農(nóng)民無償分配宅基地使用權(quán)，以保障其有房可居。

二、全面清查農(nóng)村村民現(xiàn)有宅基地的占用情況，使宅基地使用權(quán)更具公平性

根據(jù)《土地管理法》第62條的規(guī)定：農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。但對(duì)于宅基地的具體面積，我國法律沒有做統(tǒng)一明確的規(guī)定，而是把它授權(quán)給地方政府制定。由于我國省市眾多，各地區(qū)發(fā)展?fàn)顩r、人口分布不同，所以各地制定的宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)不一樣。即使同省的各市縣，制定的標(biāo)準(zhǔn)又不一樣。由于制定標(biāo)準(zhǔn)的混亂，再加上農(nóng)村熟人社會(huì)的性質(zhì)，所以農(nóng)村宅基地的多占、超占現(xiàn)象十分普遍。這不僅嚴(yán)重浪費(fèi)我國稀缺的土地資源，而且直接導(dǎo)致了宅基地使用權(quán)的不公平性。為了更好的解決這一問題。

三、進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地的申請(qǐng)和審批程序，使農(nóng)村宅基地使用權(quán)更具公開、公正性

目前關(guān)于農(nóng)村宅基地的審批程序是：《土地管理法》第62條規(guī)定：農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)。2010年3月國土資源部的《關(guān)于進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的通知》指出：宅基地審批應(yīng)堅(jiān)持實(shí)施“三到場(chǎng)”。接到宅基地用地申請(qǐng)后，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）國土資源所或縣（市）國土資源管理部門要組織人員到實(shí)地審查申請(qǐng)人是否符合條件、擬用地是否符合規(guī)劃和地類等。宅基地經(jīng)依法批準(zhǔn)后，要到實(shí)地丈量批放宅基地，明確建設(shè)時(shí)間并受理農(nóng)民宅基地登記申請(qǐng)。村民住宅建成后，要到實(shí)地檢查是否按照批準(zhǔn)的面積和要求使用土地，符合規(guī)定的方可辦理土地登記，發(fā)放集體建設(shè)用地使用權(quán)證?？v觀目前農(nóng)村的宅基地審批程序，不難看出：土地管理法的規(guī)定過于籠統(tǒng)，人為操作性強(qiáng)，很難做到農(nóng)村宅基地使用權(quán)取得的公開性、公正性；國土資源部的通知是從政府的角度加強(qiáng)了對(duì)農(nóng)村宅基地審批的監(jiān)管，但沒有從農(nóng)民的角度規(guī)定農(nóng)民在申請(qǐng)宅基地時(shí)的具體的可操作性的程序。目前農(nóng)民申請(qǐng)宅基地的程序基本是：首先是用地村民向其所在的村委會(huì)提出宅基地申請(qǐng)，村委會(huì)經(jīng)過研究，報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)府審核；鄉(xiāng)政府審核后報(bào)縣級(jí)政府審批；縣政府經(jīng)過審批，認(rèn)為符合條件的，給予批準(zhǔn)。但這樣的申請(qǐng)程序在實(shí)踐中往往流于形式，并沒有做到很好的保護(hù)宅基地使用權(quán)人的合法權(quán)益。所以筆者建議：建立農(nóng)村宅基地申請(qǐng)和審批的公示制度。

四、實(shí)現(xiàn)以有償方式取得的宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)

是否實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，不能簡(jiǎn)單的一概肯定或者否定。目前學(xué)者對(duì)于宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)的觀點(diǎn)可謂是百家爭(zhēng)鳴，有的主張開禁、有的主張應(yīng)當(dāng)禁止。仔細(xì)聽來，各有各的道理。筆者建議：實(shí)現(xiàn)以有償方式取得的宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)。原因在于：實(shí)現(xiàn)以有償方式取得的宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，更能體現(xiàn)宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)屬性；實(shí)現(xiàn)以有償方式取得的宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，使其更具有彈性。

宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)都是《物權(quán)法》規(guī)定的農(nóng)民享有的兩項(xiàng)重要的用益物權(quán)，前者解決了農(nóng)民的基本居住問題，后者解決了農(nóng)民的基本生活問題。這兩項(xiàng)制度都以其鮮明的社會(huì)保障色彩成為了維護(hù)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村穩(wěn)定的重要制度。但是與宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)相比，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)更具有彈性。根據(jù)《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》等法律的規(guī)定，以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、出租、互換、轉(zhuǎn)包或者其他方式流轉(zhuǎn)，但不可以抵押；以招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商方式取得的荒山、荒溝、荒丘、荒灘的土地承包經(jīng)營權(quán)可以自由流轉(zhuǎn)。鑒于土地承包經(jīng)營權(quán)的如此規(guī)定，筆者再一次建議：以有償方式取得的宅基地使用權(quán)，可以自由流轉(zhuǎn)；而以無償方式取得的宅基地使用權(quán)，可延續(xù)現(xiàn)行法律的規(guī)定。

［1］江平主編.中國物權(quán)法教程［M］.北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社,2007.

［2］梁慧星，陳華彬著.物權(quán)法［M］.北京：法律出版社,2007.

［3］王利明，尹飛，程嘯著.中國物權(quán)法教程［M］北京：人民法院出版社,2007.