公共危機管理思想史考察

溫志強

公共危機管理思想史考察

溫志強

一、社會對抗自然災害階段——原始社會危機管理（古代－18世紀）

生活的任何文化背景下的人們對災害的認識和反應大致都有這樣的時期，即借助想象力來認識災害和征服災害。從人類社會的各個發(fā)展階段看，人們早期對自然災害的態(tài)度是崇拜，認為災害是一種超人的表現(xiàn)。于是，燒香拜佛就成為應急反應的唯一方式。隨著科學技術的發(fā)展，人類開始嘗試著進行一些災害預防和后期響應的行動。在城市中，在對付火災方面，人們開始考慮如何預防、撤離以及怎樣才能從火災的損失中恢復。

二、政府參與災難救助階段——公共危機管理的孕育（18世紀－20世紀50年代）

1803年新罕布什爾州的樸次茅斯大火使全城化為灰燼。樸次茅斯大火導致新罕布什爾州增加州稅以補償火后的救援。當新罕布什爾州的這種做法被帶到美國國會時，國會立法為地方政府提供聯(lián)邦援助，這是第一個聯(lián)邦（國家級）災難立法。從1803年到1950年，美國一共有上百個大規(guī)模的災害，都受到不同程度的聯(lián)邦援助。在隨后的20世紀，關于這一領域的專門法案先后通過了100多項，用以應對颶風、地震、洪水和其他自然災害。到20世紀30年代，聯(lián)邦層面的災害處置逐漸開始普及，復興銀行公司被授權為地震后的一些公共設施整修和重建提供災后貸款，之后這一貸款適用范圍又擴展到了其他類型的災害。1934年美國公共道路管理局也授權為災后損壞的高速公路和橋梁提供財政支援。到1950年，明尼蘇達州的議員哈羅德·黑根(Harold Hagen)向國會提供了在過去150年中聯(lián)邦政府提供救災援助的情況。他的數據顯示，在128場不同的災難中，國會每次都是專案處理。黑根的研究使得國會通過了《1950聯(lián)邦救災援助法案》1,這是第一個在救災方面的統(tǒng)一并廣泛實施的聯(lián)邦立法。在這個法案的支持下，由于災害而造成的各種損害都可以得到聯(lián)邦政府的支持。同時，這個法案也使得聯(lián)邦政府在以后的地方政府的救災行動中可以起到重要的作用。

三、以戰(zhàn)爭為背景的國家安全管理——公共危機管理理論的形成（20世紀60－70年代）

自有政府以來，就免不了要處理各種各樣的公共危機。但真正將政府公共危機管理作為一門科學來研究，在國際上還是從20世紀60年代開始的。在冷戰(zhàn)和兩極對峙的時代背景下，這一時期的世界進入了“多事之秋”，使危機管理研究成為各國決策部門的迫切需要。各種公共危機在世界兩大極之間和兩大極內部都頻繁發(fā)生。前者以1962年的古巴導彈危機為代表，古巴導彈危機使政治家和學者把危機，尤其是核危機作為獨立的研究對象來看待。美蘇之間存在的爆發(fā)核戰(zhàn)爭的危險將危機的作用推到前臺，使其成為“不使用武力，或者最低限度的使用武力，來解決那些通過外交手段解決不了的沖突，而這些危機在沒有核武器時可能用戰(zhàn)爭來解決?！?因此，此時危機被看作是戰(zhàn)爭的另一種表現(xiàn)形式。

四、公共危機的綜合管理階段——公共危機管理理論的成熟（20世紀80-90年代）

1977年，一個由美國國防部民防局資助的研究小組，在對美國政府間的防災體系進行分析后認為：“缺少一個綜合性的全國緊急政策及將聯(lián)邦的責任分散在許許多多的聯(lián)邦機構中，妨礙了各州對災害情況的管理。”于是，卡特總統(tǒng)與1979年發(fā)布了總統(tǒng)行政命令，將眾多與災害相關的獨立職能機構合并，成立了一個全新的聯(lián)邦緊急事態(tài)管理局（FEMA）3。聯(lián)邦緊急事態(tài)管理局吸收了很多機構，如聯(lián)邦保險管理局、國家火災防控管理局、國家氣象服務社區(qū)動員計劃、聯(lián)邦動員局下屬的總務管理局以及美國住房和城市發(fā)展部的聯(lián)邦災害救援管理局；民防職能機構也從國防部民防動員局轉移至這一全新的機構。4將分散在整個聯(lián)邦官僚體制下有關公共危機應急管理的計劃和人員集中起來，這標志著綜合公共危機管理的開始。

五、社會轉型時期的非傳統(tǒng)公共安全管理——公共危機管理理論的擴展（20世紀末以來）

隨著國際安全形勢，科學技術以及現(xiàn)代生活理論與方式的發(fā)展變化，戰(zhàn)爭危機受關注的程度明顯降低，傳統(tǒng)的政治、經濟、軍事、外交危機研究開始向日常與社會生活領域擴展，醫(yī)療衛(wèi)生、地質災害、食品安全、技術災害、恐怖威脅甚至糧食安全、人才安全等資源管理日益受到關注?！?·11”事件，是危機管理理論發(fā)展的轉型期。這一時期，應付恐怖主義在危機管理中的地位明顯上升，公共安全中的危機管理問題再度引起人們的高度關注。世界主要國家都把“9·11”事件視為公共安全理論發(fā)展的轉折點，認為全球化發(fā)展使得確保國家安全的首要選擇不再通過其他途徑，而是通過危機管理來實現(xiàn)。這一變化，預示著危機管理新時代的來臨。

考察人類社會發(fā)展的發(fā)展史，不難看出，人類面臨的主要威脅有一個逐漸發(fā)展和演變的過程，早先的威脅主要來自于戰(zhàn)爭、饑荒、瘟疫、地震和氣象災害等。人類步入工業(yè)化社會以后，火災、重大工業(yè)事故、交通事故和?；肥鹿手饾u增多，成為人類社會新的“殺手”。當代社會，由于計算機技術、網絡技術和通訊技術的突飛猛進，人類已經進入了信息化時代。在這樣的時代，人類更面臨著比以前任何時候都更為嚴重的威脅。今天，隨著社會轉型和經濟轉型的不斷深入，城市化進程的推進，城市所聚集的人口、財富迅速增長，因自然因素、人為因素及襲擊破壞等造成的各種重大事故及公共危機不斷增多。

天津市哲學社會科學研究規(guī)劃資助項目“群體性事件的風險防范與治理研究”（TJZZ10-116）。

溫志強（1971-），男，甘肅會寧人，天津師范大學政治與行政學院副教授，博士，碩士生導師，北京大學公共管理博士后流動站在站博士。主要研究方向：公共危機管理。

溫志強 天津師范大學 政治與行政學院