山西“煤炭新政”破積弊

在山西煤炭資源整合中，曾伴隨著一場大爭論。這次整合也被稱為中國煤炭行業(yè)的一場革命。在2011年山西省“兩會”上，王君省長在政府工作報(bào)告里談及“煤炭資源整合煤礦兼并重組取得的重大成果”時(shí)，用了兩組數(shù)據(jù)：一是產(chǎn)業(yè)集中度——“礦井總數(shù)已減少到1053座，辦礦主體已減少到130個(gè)，70%的礦井生產(chǎn)規(guī)模達(dá)到90萬噸以上，30萬噸以下煤礦全部淘汰。去年煤炭產(chǎn)量達(dá)到7.4億噸，是歷史最好水平?！倍前踩a(chǎn)——“煤炭生產(chǎn)百萬噸死亡率大大下降，由2005年的0.905下降到0.187?！?/p>

提高煤炭產(chǎn)業(yè)集中度和資源回采率，加強(qiáng)煤礦安全生產(chǎn)，山西省以壯士斷腕的決心和勇氣推進(jìn)的資源整合和企業(yè)兼并重組，成為內(nèi)蒙古、陜西、寧夏等西部煤炭資源大省學(xué)習(xí)的樣本。

容和平：煤炭資源整合的“樣本”意義

山西煤炭資源整合和煤礦兼并重組具有樣本意義，可歸納為“兩條新路子”“三個(gè)創(chuàng)新”“四方面成效”——

兩條新路子：既開創(chuàng)了從源頭解決安全問題的新路子，明晰了安全生產(chǎn)和安全監(jiān)管兩個(gè)責(zé)任主體，實(shí)行了安全質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)化管理和瓦斯綜合治理體系，煤礦安全保障能力明顯增強(qiáng)。又趟出了資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的新路子，煤炭行業(yè)無法自行解決過度競爭和外部環(huán)境、生態(tài)問題，資源整合后，政府可引入科學(xué)制度，可持續(xù)發(fā)展能力明顯增強(qiáng)。

三個(gè)創(chuàng)新：能源投融資體制實(shí)現(xiàn)了創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)了以“資源資產(chǎn)化、集團(tuán)股份化”為標(biāo)志的新型投融資體系；資源集約高效利用實(shí)現(xiàn)了創(chuàng)新，有利于形成潔凈生產(chǎn)、保護(hù)資源、綜合利用的發(fā)展格局；行業(yè)管理制度實(shí)現(xiàn)了創(chuàng)新，讓更多的投資者有機(jī)會通過資本市場、以股份制的方式來做大這個(gè)產(chǎn)業(yè)。

四方面成效：提高了產(chǎn)業(yè)組織程度，終結(jié)“小礦群采”，挺進(jìn)“大礦時(shí)代”，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)規(guī)模與生產(chǎn)力的合理匹配；提供了技術(shù)創(chuàng)新的重要平臺，陸續(xù)建成一批現(xiàn)代化礦井，有利于推動產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步；清理整頓了礦山開發(fā)秩序，終止了采礦權(quán)“擊鼓傳花、暴炒資源”式的非法交易，最大程度地保護(hù)了戰(zhàn)略資源；優(yōu)化了辦礦機(jī)制，進(jìn)一步完善了礦業(yè)權(quán)有償取得制度，實(shí)現(xiàn)了資源向優(yōu)勢企業(yè)的有序集中。

張復(fù)明：煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展難題的有益探索

山西煤炭資源整合是積極探索煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展試點(diǎn)政策的重大舉措；也是順應(yīng)世界煤炭工業(yè)發(fā)展趨勢，破解煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展難題的有益探索，對資源型省份轉(zhuǎn)型發(fā)展有重大的戰(zhàn)略意義。

煤炭資源整合符合資源型產(chǎn)業(yè)發(fā)展的客觀規(guī)律，可從根本上淘汰過剩的生產(chǎn)能力和落后的生產(chǎn)力，有效減少行業(yè)內(nèi)部的無序競爭，推動煤炭企業(yè)規(guī)模和整體實(shí)力不斷壯大，減少外部性問題，逐步提高行業(yè)的集中度，是煤炭產(chǎn)業(yè)自身結(jié)構(gòu)優(yōu)化的內(nèi)在要求。

煤炭資源整合符合世界煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展潮流，可使煤炭企業(yè)在較短時(shí)間內(nèi)形成規(guī)模收益，實(shí)現(xiàn)與國際市場對接，減少資源浪費(fèi)，發(fā)揮整體優(yōu)勢和后發(fā)優(yōu)勢，提高在國際市場中的影響力和競爭力。

煤炭資源整合符合國家資源型產(chǎn)業(yè)政策的要求，使集約化開發(fā)經(jīng)營成為可能。煤炭資源整合是以產(chǎn)業(yè)政策來為煤炭產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展創(chuàng)造必要的內(nèi)外部環(huán)境，以政府的產(chǎn)業(yè)政策來彌補(bǔ)市場機(jī)制的不足，從而促進(jìn)煤炭產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

煤炭資源整合符合山西發(fā)展實(shí)際。近年來，山西省在提升煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平方面做了大量工作，但“多、小、散、低”的粗放發(fā)展格局和模式仍未徹底改變。實(shí)施煤炭資源整合是煤炭工業(yè)健康發(fā)展的科學(xué)抉擇，是推進(jìn)全省煤炭工業(yè)走向新生的治本之策。

實(shí)施煤炭資源整合是煤炭工業(yè)健康發(fā)展的科學(xué)抉擇，是推進(jìn)全省煤炭工業(yè)走向新生的治本之策。

潘云：剪斷了“官煤勾結(jié)”的鏈條

山西省這次煤炭資源整合對推進(jìn)反腐敗斗爭，特別是煤焦領(lǐng)域反腐敗意義重大。

這次整合從管理體制上剪斷了 “官煤勾結(jié)”的鏈條，對煤焦領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象有明顯的遏制作用。以往那種小煤礦、黑煤窯的煤老板為逃避監(jiān)管而賄賂、腐蝕地方官員的可能明顯減少。政府主管部門由監(jiān)管2200個(gè)企業(yè)主體變?yōu)?30個(gè)后，體制性漏洞大大減少，社會反響強(qiáng)烈的濫批賣證、官員入股或親屬開礦等現(xiàn)象缺少了蔓延的土壤。

從管理制度上提升了對煤炭生產(chǎn)經(jīng)營和政府工作人員的雙重約束，對煤焦領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象具有明顯的管制作用。大集團(tuán)具有相對完備的管理制度、規(guī)范的運(yùn)行程序，企業(yè)與地方官員私下交易、違規(guī)操作、偷漏稅款等現(xiàn)象，得到了更具規(guī)范、約束性的管制。

這是煤炭領(lǐng)域反腐敗斗爭的一次直接演練，對反腐倡廉長效機(jī)制建設(shè)具有深刻的啟示作用。在資源整合中，紀(jì)檢、監(jiān)察部門全程跟進(jìn)，從而為反腐敗斗爭積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。這對在更廣范圍內(nèi)推進(jìn)反腐倡廉長效機(jī)制建設(shè)的意義不言而喻。

用鮮活的案例進(jìn)行了一次反腐倡廉的警示教育，有利于廉政文化理念的培育。大量觸目驚心的案例，涉案人員事發(fā)后的沉痛反省，無論是對當(dāng)事人、相關(guān)人員，還是對領(lǐng)導(dǎo)干部，勢必起到警示作用，對正確世界觀、人生觀和價(jià)值觀的培育大有好處。

資源整合是構(gòu)筑煤炭開發(fā)環(huán)境管理“事前防范、過程控制、事后處置”三大生態(tài)環(huán)境保護(hù)防線的有力支撐，也是治理和保護(hù)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境、再造藍(lán)天碧水的有力保障。

高建生： 科學(xué)構(gòu)建循環(huán)經(jīng)濟(jì)體系

山西省是個(gè)“高碳”省份，節(jié)能減排任務(wù)十分艱巨，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、低碳經(jīng)濟(jì)迫在眉睫。在煤炭資源整合中，應(yīng)當(dāng)在這幾方面邁出實(shí)質(zhì)性的步伐：一是按照省政府制定的循環(huán)經(jīng)濟(jì)規(guī)劃，切實(shí)構(gòu)建好循環(huán)經(jīng)濟(jì)體系。要抓住機(jī)遇，在以企業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步做好工業(yè)園區(qū)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)，同時(shí)還要發(fā)展社區(qū)、城市的循環(huán)經(jīng)濟(jì)。這樣才能使資源得到充分利用，污染減少到最小程度。二是要利用資源優(yōu)勢，重點(diǎn)發(fā)展和延伸產(chǎn)業(yè)鏈條。形成煤焦化、煤焦鐵、煤電鋁、煤建材、煤機(jī)械、煤安全等產(chǎn)業(yè)鏈條。三是要將粉煤灰、煤矸石等大宗固體廢棄物資源化。山西每年新增粉煤灰5000萬噸左右，煤矸石更是天文數(shù)字。要走低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的路子，就得下決心將其最大限度資源化。四是加強(qiáng)礦井瓦斯及焦?fàn)t煤氣以及其他工業(yè)余熱余氣的再利用，提高資源綜合利用的水平。五是發(fā)展現(xiàn)代煤化工，重點(diǎn)培育清潔能源、甲醇深加工，推進(jìn)煤制油和煤層氣、天然氣、焦?fàn)t煤氣、煤制氣四氣合一的產(chǎn)業(yè)化。

延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)低碳經(jīng)濟(jì)是山西調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與布局，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)選擇。只有延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，山西工業(yè)結(jié)構(gòu)才能逐步輕型化，工業(yè)附加值才能顯著提高，才能從單純原料輸出的路上實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)身。

董繼斌：先進(jìn)生產(chǎn)力對落后生產(chǎn)力的整合

按照“總量適度、優(yōu)化布局、改善結(jié)構(gòu)、提升水平”和“關(guān)小上大、產(chǎn)能置換、有序建設(shè)”的原則，我認(rèn)為煤炭資源整合重組推進(jìn)工作至少取得3個(gè)突出成效：

一、這次整合重組是以先進(jìn)生產(chǎn)力整合落后生產(chǎn)力為標(biāo)準(zhǔn)，符合國家對煤炭工業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的要求，符合山西實(shí)施可持續(xù)發(fā)展政策試點(diǎn)的要求。通過整合，全省辦礦企業(yè)基本達(dá)到了上規(guī)模、調(diào)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)的目的，是先進(jìn)生產(chǎn)力對落后生產(chǎn)力的整合。

二、初步形成以股份制企業(yè)為主要形式，多種所有制企業(yè)并存，符合國際潮流的煤礦發(fā)展格局。這次整合重組以股份制為主要形式，為非公有制經(jīng)濟(jì)和混合所有制經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造了新的發(fā)展機(jī)遇。

三、實(shí)現(xiàn)了煤炭行業(yè)產(chǎn)業(yè)水平和產(chǎn)業(yè)集中度明顯提升、礦井生產(chǎn)力水平快速提升、煤礦安全系數(shù)明顯提升。煤炭資源回采率大幅提高，煤礦安全生產(chǎn)形勢穩(wěn)步好轉(zhuǎn)，百萬噸死亡率明顯下降，煤炭行業(yè)經(jīng)濟(jì)效益保持穩(wěn)定，對財(cái)政的貢獻(xiàn)率大幅上揚(yáng)。

程章：生態(tài)環(huán)境保護(hù)的必然選擇

山西煤炭資源整合，是由市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律決定的，也是生態(tài)環(huán)境保護(hù)及提高人民生產(chǎn)、生活質(zhì)量所要求的，廣大群眾也能從中得到實(shí)惠。

從生態(tài)環(huán)境管理的角度看，資源整合是構(gòu)筑煤炭開發(fā)環(huán)境管理“事前防范、過程控制、事后處置”三大生態(tài)環(huán)境保護(hù)防線的有力支撐，也是治理和保護(hù)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境、再造藍(lán)天碧水的有力保障。

各大煤炭集團(tuán)擁有足夠的人、財(cái)、物力來發(fā)展煤炭的循環(huán)經(jīng)濟(jì)，可以基本實(shí)現(xiàn)共（伴）生資源及廢物的綜合利用，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益最大化與環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)一，從源頭上控制、減輕了煤炭開采中產(chǎn)生的環(huán)境污染和生態(tài)破壞。在產(chǎn)煤過程中的污染控制方面，與中小煤礦相比，規(guī)模企業(yè)在煙氣脫硫除塵裝置及在線監(jiān)測、遠(yuǎn)程控制等方面具有優(yōu)勢。另外，在礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)與治理上，規(guī)模企業(yè)較中小煤礦具有不可比擬的優(yōu)勢。

下一步，各家整合主體應(yīng)承擔(dān)起社會責(zé)任，對被整合關(guān)閉煤礦遺留的生態(tài)環(huán)境問題引起足夠地重視，要科學(xué)地、有計(jì)劃地進(jìn)行恢復(fù)治理。

黨晉華： 對社會和子孫后代都要負(fù)責(zé)

上世紀(jì)80年代末，面對發(fā)達(dá)國家一味追求經(jīng)濟(jì)效益而帶來的全球性資源短缺、環(huán)境污染和生態(tài)破壞的現(xiàn)實(shí)，聯(lián)合國環(huán)境署率先提出了以“既要注重當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，又要注重和不削弱子孫后代發(fā)展之需要”為主題的可持續(xù)發(fā)展理念。

山西煤炭資源整合和煤礦兼并重組到目前取得了重大階段性成果，同樣深刻地體現(xiàn)了政府對社會責(zé)任的擔(dān)當(dāng)，這是對子孫后代發(fā)展需要負(fù)責(zé)任的選擇，最大限度地保護(hù)了各方利益，妥善處理了結(jié)構(gòu)調(diào)整與保增長、保民生、促穩(wěn)定的關(guān)系……每個(gè)環(huán)節(jié)都體現(xiàn)著政府、企業(yè)、經(jīng)濟(jì)組織實(shí)現(xiàn)社會責(zé)任的選擇。

劉瀟濱：人民公共利益的最大訴求

山西煤炭資源整合的法律依據(jù)在于，作為一種準(zhǔn)物權(quán)，采礦權(quán)必須以相關(guān)機(jī)構(gòu)的“行政許可”為其產(chǎn)生的法律前提之一，而根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)完全可因公共利益的需要而撤銷其行政許可，從而使采礦權(quán)消滅。

“公共利益”雖是一個(gè)很難界定的概念，但可適用“具體事情具體分析”的方法，環(huán)境污染、連續(xù)不斷的礦難和安全生產(chǎn)事故、可持續(xù)發(fā)展等因素都可以成為判斷公共利益的類型化事例。政府用行政手段干預(yù)市場，是否有悖于效率的要求？一個(gè)非理性的市場是不值得保護(hù)的。就效率本身而言，這次煤炭資源整合并非不是為了效率。決策者通過兼并重組，形成大企業(yè)、大集團(tuán)運(yùn)作的煤炭規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，提高了各方面的效率。

值得注意的是，政府應(yīng)通過相關(guān)信息透明公開，讓公眾判斷“公權(quán)力”介入的必要。比如，一些煤炭經(jīng)營者認(rèn)為自己的收益被剝奪，政府可以將他們的獲益予以核算并公開，讓公眾判斷他們的利益得失。

毋國平：提高煤炭資源的配置效益

這次煤炭資源整合是一場意義重大的變革，也是一項(xiàng)戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)型工程，其意義在今后山西經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中必將顯現(xiàn)。

我從產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)角度對煤炭資源整合談幾點(diǎn)：首先，規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益、范圍經(jīng)濟(jì)效益的提高，符合產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律，能夠大大節(jié)約非再生資源，大大提高煤炭資源的配置效益。

資源型行業(yè)，特別是非再生資源行業(yè)，屬少數(shù)性行業(yè)。少數(shù)性行業(yè)有一個(gè)產(chǎn)業(yè)組織和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的大問題，就是要提高產(chǎn)業(yè)的集中度。通過煤炭資源整合，將大大提高煤炭產(chǎn)業(yè)的集中度，從而大大顯現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。提高產(chǎn)業(yè)集中度有利于提高煤炭行業(yè)的范圍經(jīng)濟(jì)效益。隨著地理位置的擴(kuò)大、經(jīng)營范圍的擴(kuò)大，企業(yè)主體減少，就可以變外部交易為內(nèi)部交易，降低交易成本，有利于煤炭市場價(jià)格的穩(wěn)定、良性的發(fā)展。

其次，煤炭資源整合從節(jié)約資源角度講有利于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的高度化。煤炭產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)是技術(shù)進(jìn)步，整合以后，可以用大資本、大投入、大改造，來提高山西煤炭產(chǎn)業(yè)的新型工業(yè)化程度，從而走出一條以技術(shù)創(chuàng)新提高煤炭產(chǎn)業(yè)附加值的道路。

張復(fù)明：山西省政府發(fā)展研究中心主任、研究員

潘 云：山西省社科院副院長、研究員

高建生：山西省省委黨校副校長、教授

董繼斌：山西省經(jīng)濟(jì)學(xué)會會長、研究員

容和平：山西大學(xué)商務(wù)學(xué)院名譽(yù)副院長、教授

程 章 ：中國管理科學(xué)研究院研究員

黨晉華：山西省環(huán)境科學(xué)研究院副院長、教授級高工

劉瀟濱：太原理工大學(xué)財(cái)經(jīng)學(xué)院教授

毋國平：中國政法大學(xué)民商法博士