航運公司安全管理體系在船運行情況的監(jiān)督檢查

上海金山海事處 潘遵健 尹如奇

航運公司安全管理體系在船運行情況的監(jiān)督檢查

上海金山海事處 潘遵健 尹如奇

結合自身在現(xiàn)場監(jiān)督管理實踐工作中的幾點認識和體會，總結航運公司安全管理體系運行有效性檢查中的常見問題，并有針對性地提出一些管理建議，期望能夠為安全管理體系運行的現(xiàn)場監(jiān)督管理提供一定的參考。

航運公司；安全管理體系；現(xiàn)場；監(jiān)督檢查

一、前 言

為了提升中國航運公司安全管理水平，促進和改善海上交通安全，防止船舶污染海洋環(huán)境，交通運輸部于2001年7月頒布了《中華人民共和國船舶安全營運和防止污染管理規(guī)則》（試行）（簡稱《NSM規(guī)則》），并于2003年1月起對不同種類的船舶分時段、分批次實施。至2007年7月1日，我國沿海所有500總噸以上跨省航行的船舶均已按照《NSM規(guī)則》的要求建立安全管理體系?！禢SM規(guī)則》的全面實施打破了航運公司傳統(tǒng)的管理模式，提高了航運公司安全管理和環(huán)境保護的水平，在促進船舶安全和防污染、減少事故發(fā)生方面取得了顯著的成就。

然而，從近幾年審核和現(xiàn)場檢查的情況來看，部分航運公司在實施規(guī)則和體系運行中流于形式，安全管理體系未得到有效落實，“兩張皮”（即安全管理體系的運行僅停留在“文件化”上，文件和記錄用于應付檢查，實際操作并不參照文件的規(guī)定執(zhí)行）現(xiàn)象日益突出。體系內船舶在安全檢查中被滯留或發(fā)生水上交通事故甚至是重大事故的現(xiàn)象時有發(fā)生。

現(xiàn)場檢查作為海事主管機關的一種強有力的監(jiān)管手段，其目的是促進航運公司安全管理體系的有效運行。因此，海事主管機關應將為航運公司提供服務納入對航運公司的日常監(jiān)管活動中去。通過對公司體系運行情況進行現(xiàn)場檢查，督促公司和船舶發(fā)現(xiàn)并解決體系在船運行過程中存在的問題，從而促進安全與防污染管理能力的持續(xù)改進，更好地執(zhí)行安全和環(huán)境保護方針。

從2010下半年起，上海金山海事處創(chuàng)新了海事監(jiān)管模式，加強了對公司安全與防污染體系在船運行情況的監(jiān)督檢查，對安全管理體系運行情況的現(xiàn)場監(jiān)管進行了有益探索。

二、安全管理體系監(jiān)管中存在的一些問題

（一） 航運公司安全管理體系“重定期審核，輕現(xiàn)場監(jiān)管”

雖然《中華人民共和國航運公司安全與防污染管理規(guī)定》明確了海事管理機構對航運公司的安全與防污染管理活動實施監(jiān)督檢查的職責，但目前海事主管機關對于航運公司安全管理體系的監(jiān)管主要是通過對公司和代表船的審核來實現(xiàn)的。通過對被審核船舶的體系文件和安全管理活動進行審核，判斷體系文件的覆蓋性及對強制性規(guī)定的符合性，評價船舶的安全管理活動與體系文件的符合性，實現(xiàn)規(guī)定目標的有效性。其目的就是利用外部強制手段來促進規(guī)則的有效實施，為被審核船舶提供改進體系運行的機會[1]。

體系審核有其自身的局限性。首先，體系審核只是對公司安全管理體系文件的覆蓋性、對強制規(guī)定的符合性以及實現(xiàn)方針目標的有效性進行審查。對于船舶安全管理活動與體系文件的符合性的審查以代表船為主，無法覆蓋體系下的全部船舶。其次，體系審核的時間間隔較長且相對固定，而航運公司安全管理體系的運行是一個連續(xù)的動態(tài)過程，單一的審核無法保證航運公司安全管理體系在整個期間處于持續(xù)有效狀態(tài)。對于公司安全管理體系的審核體系運行情況現(xiàn)場監(jiān)管的缺失使部分航運公司船舶管理與體系運行嚴重脫節(jié)，甚至出現(xiàn)審核前臨時聘用一些岸基管理人員，突擊補充體系運行記錄等，造成了公司體系運行十分分嚴重的“兩張皮”現(xiàn)象。主管機關應加強對航運公司的日常管理，定期或不定期地對公司體系運行情況進行現(xiàn)場監(jiān)督檢查，使公司無法為應付檢查而突擊惡補，從而有效杜絕“兩張皮”現(xiàn)象，切實促進航運公司安全管理體系持續(xù)運行。

（二）航運公司安全管理體系的檢查以文件和記錄為主，較少涉及原因方面的挖掘

為加強對航運公司安全管理體系在船運行情況的監(jiān)督檢查，督促航運公司落實安全主體責任，近幾年海事部門強化了對體系在船運行情況的檢查力度。新修訂的《船舶安全檢查規(guī)則》也將船舶安全與防污染管理體系的運行有效性作為船舶安全檢查的重要內容之一。但目前，對于船舶安全與防污染體系運行有效性的檢查，以對體系文件和運行記錄情況的檢查為主，較少從體系管理的角度挖掘船舶安全管理中存在的漏洞。對于安檢過程中發(fā)現(xiàn)的缺陷，一般要求船舶就事論事地對單一的缺陷進行糾正。對船舶存在的事故險情、違法行為，海事執(zhí)法人員側重于調查造成事故的直接原因和違法事實的客觀證據(jù)。針對船舶管理中存在的問題，檢查人員很少要求船舶從體系管理的角度深層次地挖掘造成缺陷、發(fā)生事故險情或發(fā)生違法行為的更深層次和更全面的原因，以及全面系統(tǒng)地進行糾正。

（三）安全管理體系培訓不夠系統(tǒng)，現(xiàn)場執(zhí)法人員體系檢查水平有待提高

長期以來，由于對安全管理體系的監(jiān)管偏重于對公司安全管理體系文件的審核，海事部門大多從具有豐富船舶安檢經(jīng)驗的港口國控制（PSC）檢查官和具有航海經(jīng)驗的船長、輪機長中抽調人員，經(jīng)系統(tǒng)培訓后擔任體系審核員。而一線海事執(zhí)法人員很少涉及安全管理體系知識的培訓，對規(guī)則和體系掌握不深。體系檢查知識的缺失使現(xiàn)場檢查人員在實施現(xiàn)場監(jiān)管時，有無從下手和不敢檢查的現(xiàn)象。對于體系的檢查也僅僅限于對相關證書（DOC、SMC）持有情況進行檢查，很少對公司安全管理體系在船運行的情況進行全面、系統(tǒng)的檢查，造成在船舶安全檢查和現(xiàn)場監(jiān)督檢查中對安全管理體系運行情況的檢查不到位，客觀上助長了“兩張皮”現(xiàn)象的蔓延。

（四） 監(jiān)管理念存在誤區(qū)，“審核”“檢查”缺少聯(lián)動

目前，在部分檢查人員中存在這樣的誤區(qū)：認為船舶安全管理證書和符合證明是海事主管機關（或授權中國船級社）對公司安全管理體系進行系統(tǒng)審核后頒發(fā)的證書，在現(xiàn)場檢查中發(fā)現(xiàn)不符合體系的缺陷，就是對發(fā)證機關審核行為的否定。這種片面的認識制約了現(xiàn)場執(zhí)法人員對于體系在船運行情況監(jiān)督檢查的積極性和主動性，也妨礙了現(xiàn)場檢查與體系審核人員之間的信息溝通[2]。

事實上，現(xiàn)場檢查是通過抽查船舶設備及船員的操作來反映公司的管理是否在船上得到了有效運行，是通過外部強制手段來促進規(guī)則的有效實施，為被檢查船舶提供改進體系運行的機會，可以有效彌補體系審核自身存在的局限性，是對審核行為的有效補充。此外，現(xiàn)場檢查的信息在體系審核時還可以作為公司安全管理體系是否在船得到有效運行的直接證據(jù)，為體系審核提供充分的材料支持。

三、實施安全管理體系現(xiàn)場監(jiān)管的建議

安全管理體系是落實企業(yè)安全主體責任的重要抓手，是政府服務企業(yè)安全的重要載體。如何督促航運公司有效運行安全管理體系、將NSM規(guī)則落實到實處，是海事主管機關面臨的一項重要任務。2007年交通運輸部頒布的《中華人民共和國航運公司安全與防污染管理規(guī)定》在詳細規(guī)定了航運公司安全與防污染責任的同時，也明確了海事部門對航運公司安全與防污染活動進行監(jiān)督管理的職責。筆者認為，海事機關應以此為契機，在加強航運公司安全體系審核、發(fā)證工作的同時，從以下幾個方面加強對航運公司安全管理體系運行情況的監(jiān)督檢查，實現(xiàn)對公司安全管理體系運行情況的有效監(jiān)管，使體系在規(guī)范公司安全和防污染管理、提升船舶運營質量方面真正發(fā)揮作用，為水上交通安全提供有力支撐和堅強保障。

1. 打破固定思維，拓展監(jiān)管手段，提高體系監(jiān)管的針對性和有效性

針對目前對航運公司安全管理體系監(jiān)督以審核為主以及現(xiàn)場監(jiān)督檢查局限于船舶安檢和對發(fā)生重大事故的船舶、被滯留船舶、黑名單船舶和發(fā)生重大違章行為船舶的跟蹤管理的局面，主管機關應改變審核發(fā)證與現(xiàn)場監(jiān)督相孤立的局面，建立航運公司安全管理體系長效監(jiān)管機制，加強對航運公司安全管理體系運行情況的日常監(jiān)管。定期或不定期地對航運公司安全管理體系在船運行情況實施現(xiàn)場檢查，并將對公司的監(jiān)督與對船舶的檢查結合起來，使公司和船舶無法為應付檢查突擊惡補，有效杜絕“兩張皮”現(xiàn)象，切實促進安全管理體系持續(xù)有效運行。

2. 加強全員培訓，全面提高現(xiàn)場執(zhí)法人員體系審核和現(xiàn)場檢查技能

目前，現(xiàn)場海事執(zhí)法人員中持有審核員證書或接受過系統(tǒng)的體系知識培訓的人員較少。俗話說“打鐵還需自身硬”，一線執(zhí)法人員體系審核知識和應用技能的缺失是造成航運公司安全管理體系監(jiān)管不到位的重要原因之一。從建立和鞏固航運公司安全管理體系監(jiān)管長效機制的角度出發(fā)，海事機關應加強一線執(zhí)法人員的體系審核知識和應用技能的培訓力度，至少是在持有A類安檢員證書的現(xiàn)場海事執(zhí)法人員中普及體系審核員培訓，全面提升一線執(zhí)法人員的體系檢查技能和水平，為航運公司安全管理體系的監(jiān)管提供充足的人力基礎。

3. 建立信息溝通機制，實現(xiàn)資源共享，對安全管理體系實施全方位監(jiān)管

安全管理體系在船運行情況的現(xiàn)場監(jiān)管是對航運公司安全管理體系審核的有效補充。通過建立現(xiàn)場監(jiān)管與審核發(fā)證信息的共享機制，可以使審核員在對公司安全管理體系進行審核時，更加全面地了解公司岸基和船舶管理的各種情況，并有針對性地開展審核工作[3]。同時，一線海事執(zhí)法人員也可以通過共享航運公司安全管理體系審核的相關材料，在事故調查和違法行為調查處理中，從航運公司安全管理體系的角度認真進行調查和分析， 從而找出導致事故險情、違法行為發(fā)生的深層次原因，促使公司采取措施糾正缺陷，更加自覺地加強安全管理，完善并更加有效地運行安全管理體系。

四、結束語

安全管理體系是實施有效監(jiān)管的有力抓手，是海事部門服務航運企業(yè)的最佳載體，是打造水上安全管理長效機制的綱領性系統(tǒng)[4]。海事部門實施體系運行現(xiàn)場監(jiān)管的目的不是簡單地查找體系在船舶運行中出現(xiàn)的具體缺陷，而是通過對體系的監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)航運公司在安全與防污染管理方面存在的系統(tǒng)性、機制性的問題。對于現(xiàn)場檢查中發(fā)現(xiàn)的缺陷，海事機關除實施跟蹤管理、督促船方進行改進外，還應按照《中華人民共和國航運公司安全與防污染管理規(guī)定》（2007年交通部6號令）的有關規(guī)定，通過簽發(fā)安全管理建議書、實施安全約談等有效途徑，將發(fā)現(xiàn)的問題及時通報航運公司和船籍港海事主管機關，充分發(fā)揮船籍港主管機關在安全監(jiān)管中的優(yōu)勢，將審核發(fā)證與現(xiàn)場監(jiān)管結合起來，建立和鞏固安全管理，建立體系監(jiān)管的立體網(wǎng)絡，督促航運公司建立和完善現(xiàn)代安全管理制度，促進航運公司安全管理水平全面提高。

[1]溫清洪.NSM規(guī)則在船上實施情況中的問題及其解決措施[J].廣州航海高等專科學校學報,2009,17(3):20-22.

[2]汪金鋒.加強航運公司安全管理體系運行的現(xiàn)場管理[J].中國海事,2008(2):39-40.

[3]鄭懋烜,劉銘如.淺談加強航運公司安全管理體系現(xiàn)場監(jiān)管[J].中國水運:下半月,2008,8(9):48-49.

[4]楊紅巖.徐祖遠強調:安全體系要為水上交通提供堅強保障[N/OL].中國交通報,2011-02-11(001)[2011-02-11].http://www.zgjtb.com/content/2011-02/11/content_183637.htm.

Oversight and inspection on running conditions aboard ship of shipping com pany safety management system