淺析城市公交成本規(guī)制財(cái)政補(bǔ)貼政策的實(shí)踐——以深圳公交為例

黃玲萍

公交成本規(guī)制，是指政府有關(guān)部門通過建立單位成本標(biāo)準(zhǔn)，合理界定公交行業(yè)成本范圍，科學(xué)測(cè)算、審核和評(píng)價(jià)公交企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況，并將運(yùn)營(yíng)成本以適當(dāng)方式向社會(huì)公開，以促進(jìn)公交企業(yè)進(jìn)行成本控制、規(guī)范營(yíng)收，科學(xué)合理確定政府承擔(dān)公交財(cái)政補(bǔ)貼數(shù)額的一項(xiàng)制度安排。本為基于分析深圳公交企業(yè)對(duì)成本規(guī)制財(cái)政補(bǔ)貼政策的實(shí)踐情況，剖析成本規(guī)制財(cái)政補(bǔ)貼政策的利弊，為進(jìn)一步研究我國(guó)公交企業(yè)政策性虧損財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制提供新的思路。

一、推行成本規(guī)制財(cái)政補(bǔ)貼方案的政策背景

1986年，我國(guó)明確將優(yōu)先發(fā)展公共交通作為解決城市交通問題的主要途徑。2004年3月，建設(shè)部發(fā)布了《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的意見》（建城【2004】38號(hào)），要求各地充分認(rèn)識(shí)優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的意義，大力發(fā)展公共交通。2006年12月，建設(shè)部、國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通若干經(jīng)濟(jì)政策的意見》（建城【2006】288號(hào)），要求加大城市公共交通投入，建立低票價(jià)補(bǔ)貼機(jī)制，認(rèn)真落實(shí)燃油補(bǔ)助及其他各項(xiàng)補(bǔ)貼，規(guī)范專項(xiàng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)角度看，公交補(bǔ)貼優(yōu)先是實(shí)現(xiàn)公交優(yōu)先的重要保障。然而，對(duì)公交企業(yè)的巨額補(bǔ)貼，無(wú)疑成為政府沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，科學(xué)合理地建立公交補(bǔ)貼機(jī)制，充分發(fā)揮政府激勵(lì)效應(yīng)成為亟需解決的社會(huì)問題，就在這樣一個(gè)政策背景下，催生了成本規(guī)制財(cái)政補(bǔ)貼政策。

二、解讀深圳公交成本規(guī)制財(cái)政補(bǔ)貼政策

2008年，深圳市政府相繼發(fā)布《深圳市公交財(cái)政補(bǔ)貼及成本規(guī)制方案（試行）》（深財(cái)企【2008】15號(hào)），以及《2008年度深圳市公交成本規(guī)制操作方案》，建立了公交企業(yè)成本規(guī)制財(cái)政補(bǔ)貼政策的基本框架體系。

（一）公交成本規(guī)制的核算范圍

公交成本規(guī)制的范圍是指與公交企業(yè)正常運(yùn)營(yíng)相關(guān)的經(jīng)營(yíng)性成本費(fèi)用，主要項(xiàng)目包括：人員工資、四項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、燃料費(fèi)用、維修費(fèi)用、輪胎費(fèi)用、固定資產(chǎn)折舊費(fèi)用、其他直接運(yùn)營(yíng)成本、管理費(fèi)用以及財(cái)務(wù)費(fèi)用等。

企業(yè)發(fā)生的非正常經(jīng)營(yíng)性支出不納入成本規(guī)制范圍。政府指令性任務(wù)產(chǎn)生的突發(fā)性、非經(jīng)常性支出，不計(jì)入補(bǔ)貼基數(shù)，而是經(jīng)市財(cái)政局審核后單列項(xiàng)目歸集。對(duì)外承包線路不實(shí)施成本規(guī)制。按規(guī)定應(yīng)由政府相關(guān)部門或其他機(jī)構(gòu)為公交服務(wù)負(fù)擔(dān)的費(fèi)用支出，不納入成本規(guī)制范疇，由原渠道解決資金來(lái)源。

（二）公交成本規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)值的確定

根據(jù)過去三年深圳市公交企業(yè)成本費(fèi)用項(xiàng)目平均數(shù)，結(jié)合相關(guān)管理規(guī)定和實(shí)際情況，確定各項(xiàng)規(guī)制成本費(fèi)用項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)值，當(dāng)實(shí)際發(fā)生數(shù)額超過標(biāo)準(zhǔn)值的，成本規(guī)制取標(biāo)準(zhǔn)值；當(dāng)實(shí)際發(fā)生數(shù)額小于標(biāo)準(zhǔn)值的，成本規(guī)制取實(shí)際發(fā)生數(shù)。將標(biāo)準(zhǔn)值的上下5%范圍設(shè)定為合理浮動(dòng)范圍。當(dāng)實(shí)際發(fā)生數(shù)超過浮動(dòng)范圍上限的，成本規(guī)制就取上限；當(dāng)實(shí)際發(fā)生數(shù)額在浮動(dòng)范圍以內(nèi)的，成本規(guī)制就取實(shí)際發(fā)生數(shù)額；當(dāng)實(shí)際發(fā)生數(shù)額低于浮動(dòng)范圍下限的，成本規(guī)制就取下限。

（三）公交成本規(guī)制補(bǔ)貼計(jì)算公式

每個(gè)會(huì)計(jì)年度結(jié)束后的次年，深圳市政府將要求中介機(jī)構(gòu)對(duì)深圳公交企業(yè)上一年度的成本費(fèi)用進(jìn)行監(jiān)審，取得上一年度公交企業(yè)成本費(fèi)用監(jiān)審數(shù)。成本規(guī)制補(bǔ)貼的計(jì)算具體分成兩種情況：當(dāng)公交企業(yè)規(guī)制后利潤(rùn)總額為虧損的，政府先將企業(yè)虧損數(shù)予以補(bǔ)貼，再根據(jù)規(guī)制成本補(bǔ)足6%成本利潤(rùn)率以確定規(guī)制補(bǔ)貼；當(dāng)公交企業(yè)規(guī)制后利潤(rùn)總額為盈利的，直接根據(jù)規(guī)制成本補(bǔ)足6%成本利潤(rùn)率以確定規(guī)制補(bǔ)貼。但是，兩種模式下規(guī)制補(bǔ)貼的30%均與公交服務(wù)質(zhì)量掛鉤，只有公交服務(wù)質(zhì)量達(dá)到主管部門考核指標(biāo)的，才能取得全額規(guī)制補(bǔ)貼，否則，相應(yīng)扣減補(bǔ)貼。

三、深圳市成本規(guī)制財(cái)政補(bǔ)貼方案的實(shí)踐評(píng)價(jià)

（一）優(yōu)勢(shì)

1.將政府財(cái)政補(bǔ)貼與企業(yè)成本控制有機(jī)結(jié)合起來(lái)，補(bǔ)貼確定基礎(chǔ)更加科學(xué)。城市公交是一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，具有建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和服務(wù)的特性，其發(fā)展水平直接影響城市功能的發(fā)揮和可持續(xù)發(fā)展。為提高城市公交的水平，各地政府大力扶持公交企業(yè)，財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重，甚至難以為繼。通過對(duì)公交企業(yè)實(shí)施成本規(guī)制，確定公交企業(yè)正常運(yùn)營(yíng)的合理成本范圍，并據(jù)此給予相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼，充分體現(xiàn)政策性虧損由政府承擔(dān)、經(jīng)營(yíng)性虧損由企業(yè)承擔(dān)原則，能有效劃清政府與企業(yè)的責(zé)任界限，有利于激勵(lì)企業(yè)加強(qiáng)運(yùn)營(yíng)管理，節(jié)約成本，減輕政府負(fù)擔(dān)。

2.充分遵循企業(yè)自身可持續(xù)發(fā)展規(guī)律，具有現(xiàn)實(shí)意義。城市公交的經(jīng)營(yíng)者作為一個(gè)企業(yè)，為滿足其自身發(fā)展的需要，應(yīng)實(shí)現(xiàn)一定的利潤(rùn)，但由于公交企業(yè)的社會(huì)服務(wù)職能，使得其價(jià)格受政府管制。成本規(guī)制確保了企業(yè)在執(zhí)行價(jià)格管制的同時(shí)，企業(yè)的利潤(rùn)率也相應(yīng)得到了保障，既實(shí)現(xiàn)了“惠及民眾，讓利與民”，又為公交企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了一個(gè)較好的經(jīng)營(yíng)環(huán)境，從而更有效、合理地使用政府財(cái)政資金，由此形成了政府、企業(yè)和市民多方共贏的局面。

3.促進(jìn)公交企業(yè)進(jìn)行精細(xì)化財(cái)務(wù)核算，加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部成本控制。全面推行成本規(guī)制，要求公交企業(yè)財(cái)務(wù)核算須按車型分類，具體類別包括空調(diào)大巴、普通大巴、空調(diào)中巴、LNG車輛、混合動(dòng)力車輛、大容量車以及電動(dòng)大巴等。統(tǒng)一了公交企業(yè)會(huì)計(jì)核算科目和收入成本費(fèi)用計(jì)量方法，將公交客運(yùn)收入成本費(fèi)用核算到客運(yùn)路線，有利于獲取公交企業(yè)詳實(shí)的經(jīng)營(yíng)數(shù)據(jù)。對(duì)不能直接核算到客運(yùn)線路的收入成本費(fèi)用，采用營(yíng)運(yùn)里程、臺(tái)車數(shù)等標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分?jǐn)偅欣谔岣吒黜?xiàng)成本費(fèi)用的可比性。

4.將企業(yè)利潤(rùn)回報(bào)與服務(wù)質(zhì)量掛鉤，充分體現(xiàn)激勵(lì)與約束機(jī)制的結(jié)合。深圳成本規(guī)制方案中設(shè)置深圳公交行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)成本利潤(rùn)率為6%，在政府就公交企業(yè)承擔(dān)社會(huì)公益性任務(wù)、燃油價(jià)格上升以及公交票價(jià)降低等單項(xiàng)補(bǔ)貼后，公交企業(yè)成本利潤(rùn)率仍低于6%的，通過增加財(cái)政補(bǔ)貼方式補(bǔ)足6%。通過設(shè)置30%的服務(wù)質(zhì)量考核環(huán)節(jié)，有效避免在成本和回報(bào)確定的情況下，企業(yè)通過降低服務(wù)質(zhì)量和安全來(lái)降低成本謀取利益。

（二）劣勢(shì)

1.規(guī)制成本費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)值確立于歷史統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，部分項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)值不符合企業(yè)實(shí)際運(yùn)營(yíng)情況。例如，隨著公交企業(yè)營(yíng)運(yùn)車輛車齡和行駛里程的增長(zhǎng)，以及政府對(duì)企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)公交技術(shù)保障服務(wù)、減少環(huán)境污染、降低車輛安全隱患要求的提高，公交企業(yè)對(duì)營(yíng)運(yùn)車輛進(jìn)行維保作業(yè)的項(xiàng)目與頻次也隨之增加，加上材料價(jià)格的大幅上漲，企業(yè)維修費(fèi)用成本壓力日益增大。但是，目前規(guī)制維修費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)值仍采用過去三年的平均水平，導(dǎo)致公交企業(yè)未能按正常的技術(shù)規(guī)范對(duì)營(yíng)運(yùn)車輛開展維修作業(yè)，長(zhǎng)期下去車輛技術(shù)安全狀況將會(huì)惡化，存在嚴(yán)重的安全隱患。此外，員工薪酬水平規(guī)制值確定較低，企業(yè)維持和諧穩(wěn)定的壓力巨大。

2.規(guī)制成本費(fèi)用的范圍有待進(jìn)一步完善，應(yīng)設(shè)定與國(guó)家各項(xiàng)法規(guī)政策出臺(tái)的接口。例如，根據(jù)深圳市國(guó)資局《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于市屬國(guó)有企業(yè)建立住房公積金制度的通知〉的通知》，強(qiáng)制要求企業(yè)繳交住房公積金，繳存比例定為5%～12%，大大增加了企業(yè)人工成本，但目前該項(xiàng)費(fèi)用未能納入成本規(guī)制范圍。其次，自2006年以來(lái)，公交營(yíng)運(yùn)車輛開始繳納交強(qiáng)險(xiǎn)，高額的車輛保險(xiǎn)費(fèi)用已成為公交企業(yè)營(yíng)運(yùn)成本中的一項(xiàng)重要支出，成本規(guī)制中關(guān)于保險(xiǎn)費(fèi)的范圍亟需擴(kuò)充。此外，成本規(guī)制中規(guī)定政府產(chǎn)權(quán)場(chǎng)站應(yīng)對(duì)公交企業(yè)免費(fèi)開放，該類場(chǎng)站的租賃費(fèi)不計(jì)入監(jiān)審成本。但是，實(shí)際公交企業(yè)使用的政府場(chǎng)站很多情況下是需要支付租賃費(fèi)的，而且租金會(huì)受市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)影響而上漲，與規(guī)制內(nèi)容不相符。

3.未明確財(cái)政補(bǔ)貼撥付機(jī)制，財(cái)政補(bǔ)貼到位嚴(yán)重滯后，企業(yè)資金鏈面臨較大風(fēng)險(xiǎn)。為推行“公交優(yōu)先”理念，響應(yīng)“綠色公交”口號(hào)，公交企業(yè)不斷加大投入，但由于財(cái)政補(bǔ)貼撥付的嚴(yán)重滯后，導(dǎo)致公交運(yùn)營(yíng)企業(yè)需要通過借貸來(lái)維系企業(yè)正常運(yùn)營(yíng)，資金鏈面臨較大的斷鏈風(fēng)險(xiǎn)。隨著貸款規(guī)模的增大，資產(chǎn)負(fù)債率不斷高企，公交企業(yè)面臨巨大的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

4.未對(duì)成本費(fèi)用節(jié)約的企業(yè)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，缺乏調(diào)動(dòng)企業(yè)降低成本和控制成本上漲積極性的機(jī)制，未能讓企業(yè)享受到主動(dòng)降低成本所帶來(lái)的收益。在目前成本規(guī)制模式下，當(dāng)企業(yè)實(shí)際成本低于規(guī)制值時(shí)取實(shí)際值，由于納入規(guī)制的監(jiān)審成本減少將導(dǎo)致企業(yè)從政府獲得的補(bǔ)貼也相應(yīng)減少，因此，受補(bǔ)貼利益的影響，普遍公交企業(yè)缺乏主動(dòng)將實(shí)際成本降低到規(guī)制值以下的積極性?？梢?，要正確處理好規(guī)制成本與合理成本的關(guān)系，需要對(duì)規(guī)制值的負(fù)偏差設(shè)定獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，從而避免公交企業(yè)蓄意夸大成本規(guī)模，導(dǎo)致補(bǔ)貼浪費(fèi)。

四、完善成本規(guī)制補(bǔ)貼政策的相關(guān)建議

對(duì)公交企業(yè)實(shí)行成本規(guī)制財(cái)政補(bǔ)貼政策，對(duì)政府、企業(yè)和市民共贏具有積極意義，對(duì)今后涉及公共產(chǎn)品服務(wù)的企業(yè)補(bǔ)貼、定價(jià)機(jī)制的完善具有指導(dǎo)意義。一個(gè)好的政策出臺(tái)，需要經(jīng)過企業(yè)的實(shí)踐，根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行多次調(diào)整和修正，使其更趨合理。為此，本文建議：

1.深圳市成本規(guī)制補(bǔ)貼政策是公交財(cái)政補(bǔ)貼改革歷程中的一個(gè)里程碑，但仍需在成本費(fèi)用規(guī)制范圍、規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)值確定、補(bǔ)貼撥付流程以及成本費(fèi)用節(jié)約激勵(lì)機(jī)制等方面予以完善，從而充分調(diào)動(dòng)公交企業(yè)的積極性，增強(qiáng)其管理效能及競(jìng)爭(zhēng)力。

2.拓寬政府補(bǔ)貼資金的來(lái)源渠道，通過建立基金的形式確保補(bǔ)貼的專款專用，用于對(duì)公交基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資以及對(duì)公交企業(yè)進(jìn)行政策性虧損補(bǔ)貼?；饋?lái)源包括公交稅費(fèi)、燃油稅、土地出讓金、公交場(chǎng)站物業(yè)收入、城市路橋隧道費(fèi)等。

3.建立公交補(bǔ)貼信息披露機(jī)制，完善公交財(cái)政補(bǔ)貼監(jiān)督考核。通過完善相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)定相關(guān)部門和公交企業(yè)定期公布公交補(bǔ)貼信息，包括企業(yè)虧損情況、補(bǔ)貼金額的測(cè)算和使用等相關(guān)信息，使得政府與市民對(duì)公交企業(yè)進(jìn)行更加透明化的監(jiān)督。同時(shí)，通過政府加強(qiáng)對(duì)公交運(yùn)營(yíng)成本的監(jiān)控和審計(jì)，強(qiáng)化財(cái)政補(bǔ)貼核查。