完善中國行政調(diào)查制度的路徑淺析

■于蕾

在全面推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的大背景下，中國的行政調(diào)查制度雖有一定進(jìn)步，但與主客觀要求存在較大差距。從實(shí)踐來看，中國的行政調(diào)查制度存在諸多突出問題，亟須研究解決。建議從完善行政調(diào)查主體制度、行政調(diào)查方法體系、行政調(diào)查程序制度、行政調(diào)查信息的使用和保密制度、行政調(diào)查救濟(jì)制度等方面入手，來完善中國的行政調(diào)查制度，使其符合行政法治原則和行政管理需求，健康高效運(yùn)行。

一、中國行政調(diào)查制度存在的問題

1.行政調(diào)查主體資格如何確認(rèn)的問題。在行政實(shí)務(wù)中常出現(xiàn)隨意開展行政調(diào)查的現(xiàn)象，一些不具備行政主體資格、不是出于行政管理目的、沒有法定授權(quán)或行政委托關(guān)系的組織也開展行政調(diào)查。行政調(diào)查對于受調(diào)查者來說是一種行政行為，存在主體資格問題的行政調(diào)查行為會帶來違法侵權(quán)的風(fēng)險。

2.行政調(diào)查的助手和公眾參與的問題。行政調(diào)查是一個多元素、多環(huán)節(jié)的社會系統(tǒng)工程，需要各方面的參與、支持和幫助，這是行政民主化潮流下行政調(diào)查滿足全社會對行政管理的現(xiàn)實(shí)需求的重要條件之一。但目前許多機(jī)構(gòu)和人士對此缺乏正確的認(rèn)識和態(tài)度，妨礙了行政調(diào)查的行政助手制度、公眾參與制度的順利推行。

3.行政調(diào)查成本和效益不協(xié)調(diào)的問題。行政調(diào)查是一個復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，主體很多、成本很高，由誰埋單、如何分擔(dān)成本的問題一直沒有解決好，既存在行政機(jī)關(guān)大量調(diào)查、獨(dú)自埋單、成本高、難以為繼的現(xiàn)象，同時也存在行政機(jī)關(guān)動輒發(fā)號施令、轉(zhuǎn)嫁調(diào)查成本、加重企業(yè)（社會、民眾）負(fù)擔(dān)的現(xiàn)象。

4.行政調(diào)查所獲信息如何保密的問題。政府獲得的信息是個人信息（私信息）的常見存在形式之一，行政調(diào)查所獲信息保護(hù)不力的問題在信息社會尤顯突出，傷害性特別大，有關(guān)案件和重大教訓(xùn)也非常多，亟須依法加以妥善解決。

二、完善中國行政調(diào)查制度的路徑

1.完善行政調(diào)查主體制度的路徑。行政調(diào)查主體制度，應(yīng)根據(jù)行政民主化潮流的要求加以完善：一是擴(kuò)大調(diào)查主體的范圍并加以法定化，實(shí)行調(diào)查主體資格制度；二是擴(kuò)大公眾參與范圍，實(shí)行行政助手制度；三是開展調(diào)查人員專門培訓(xùn)，提高行政調(diào)查能力；四是加強(qiáng)行政調(diào)查主體資格的監(jiān)督檢查，嚴(yán)格查處違法調(diào)查、越權(quán)調(diào)查行為。在我國，除行政機(jī)關(guān)作為行政調(diào)查主體依職權(quán)調(diào)查收集證據(jù)外，相對人和行政程序參與人也有權(quán)依據(jù)法律、法規(guī)規(guī)定調(diào)查收集證據(jù)，并在行政程序中向行政機(jī)關(guān)提供證據(jù)線索和材料。這是行政證據(jù)線索和行政證據(jù)材料的重要來源之一。

2.不斷完善行政調(diào)查的方法體系。行政調(diào)查方法應(yīng)當(dāng)是一個動態(tài)發(fā)展的體系。從當(dāng)下中國的行政實(shí)務(wù)來看，行政調(diào)查方法主要包括：詢問當(dāng)事人和證人，訊問違法嫌疑人，向有關(guān)單位或個人調(diào)取法定文件、報告、記錄，專業(yè)機(jī)構(gòu)出具的意見書，責(zé)令當(dāng)事人提供證據(jù)，實(shí)地或書面的檢查、現(xiàn)場勘驗、鑒定、聽證等多種方法。

在行政調(diào)查過程中，行政機(jī)關(guān)常采用如下步驟調(diào)查案件事實(shí)和收集證據(jù)：（1）詢問。行政調(diào)查中的詢問，是指行政調(diào)查人員與案件有關(guān)人員或案件事實(shí)知情者進(jìn)行談話，依法了解案件情況的專門活動。（2）調(diào)取書證、物證等證據(jù)材料。行政機(jī)關(guān)可依職權(quán)向有關(guān)單位和個人調(diào)取書證、物證或者視聽資料等證據(jù)材料。（3）檢查。檢查是行政主體調(diào)查案件事實(shí)和收集證據(jù)的剛性方式，帶有明顯的強(qiáng)制性，對檢查主體范圍應(yīng)有明確和嚴(yán)格的要求。（4）勘驗?？彬炇侵刚{(diào)查人員對與案件有關(guān)的場所、物品等進(jìn)行觀察、檢驗，以發(fā)現(xiàn)和收集證據(jù)、了解案件有關(guān)情況的活動。（5）指定或委托鑒定。鑒定是指具有特定專業(yè)知識的人，接受指派或委托，對行政程序中涉及需要使用特定專業(yè)知識或特殊技能加以解決的問題進(jìn)行鑒別或判斷的活動。（6）言詞審理。為了查明案件事實(shí)和收集證據(jù)，行政機(jī)關(guān)進(jìn)行言詞審理。聽證是一種正式的言詞審理方式。行政機(jī)關(guān)大量采用非正式的言詞審理方式。

3.進(jìn)一步完善行政調(diào)查程序制度。行政調(diào)查的主要程序包括事前告知、表明身份、說明理由、告知權(quán)利、組織調(diào)查、制作筆錄等。行政調(diào)查須依法進(jìn)行，符合以下要求：（1）調(diào)查人員不少于兩人；（2）出示證件，表明身份，告知依據(jù)和權(quán)利；（3）詢問相對人和證人應(yīng)分別進(jìn)行；（4）從有關(guān)單位和個人調(diào)取證據(jù)，必須出具書面收據(jù)，注明有關(guān)證據(jù)或者材料的項目和編號，遵守國家的法律規(guī)定，并注意保護(hù)關(guān)系人的隱私等權(quán)利；（5）在調(diào)查過程中需要采取強(qiáng)制措施的，無強(qiáng)制權(quán)的調(diào)查者應(yīng)依法請求協(xié)助。

4.完善行政調(diào)查信息的使用和保密制度。根據(jù)2008年5月1日起施行的《中華人民共和國政府信息公開條例》，行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息，屬于政府信息。行政機(jī)關(guān)及其工作人員在調(diào)查中獲取并保存的政府信息，在公開時必須遵守“三安全、一穩(wěn)定”的要求（亦即不得危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定，此系該《條例》第八條的規(guī)定）；涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私的政府信息，行政機(jī)關(guān)不得公開（此系該《條例》第十四條第四款的規(guī)定）。

5.進(jìn)一步完善行政調(diào)查的救濟(jì)制度。除了對行政復(fù)議制度、行政訴訟制度進(jìn)行修改之外，還應(yīng)通過完善信訪制度、道歉制度、國家賠償制度、行政補(bǔ)償制度、一般行政申訴制度等路徑，加大對行政調(diào)查行為的法律救濟(jì)力度，實(shí)現(xiàn)責(zé)任政府的目標(biāo)。

[1]徐繼敏.各國行政程序中的言詞審理及對我國的借鑒意義研究[J].云南行政學(xué)院學(xué)報，2004（2）.

[2]莫于川.行政法與行政訴訟法[M].北京：科學(xué)出版社，2008.

[3]徐於.中國行政調(diào)查制度的若干問題與完善路向[J].法制與社會,2004（07）.