中國人口發(fā)展功能區(qū)域規(guī)劃的實證分析

董靖巍 胡瓏瑛

(哈爾濱工業(yè)大學經(jīng)濟與管理學院，黑龍江哈爾濱150001)

未來30年，是我國國土負載人口壓力最大、人地矛盾最為尖銳、人口城鎮(zhèn)化全面加速、人口遷移流動最為活躍的時期，全國還將新增約2億人口，有3億以上人口從農(nóng)村進入城鎮(zhèn)，將對統(tǒng)籌區(qū)域和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展帶來嚴峻挑戰(zhàn)［1－2］。這一時期，也是建設國家生態(tài)屏障、調(diào)整人與自然關(guān)系的關(guān)鍵時期。區(qū)域人口集聚既是主體功能區(qū)劃的重要指標，也是主體功能區(qū)優(yōu)化布局的要求［3］。主體功能區(qū)劃遵循經(jīng)濟規(guī)律和自然規(guī)律，編制引導人口分布與經(jīng)濟發(fā)展趨勢相適應，人口、經(jīng)濟分布與資源環(huán)境承載能力相適應的規(guī)劃總圖，對指導城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間以及人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境之間的協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義［4］。

人口發(fā)展功能區(qū)劃是國家主體功能區(qū)規(guī)劃的基礎(chǔ)依據(jù)，也是國家主體功能區(qū)規(guī)劃編制工作的重要組成部分。本文以哈爾濱市人口發(fā)展功能區(qū)域規(guī)劃為例，研究分析哈爾濱市人口狀況、人口分布、人口流動及人口功能區(qū)現(xiàn)狀，依據(jù)國家人口發(fā)展功能分區(qū)指標體系，采用模糊綜合評價方法測算哈爾濱市人口功能分區(qū)，并提出相關(guān)政策建議，研究視角、研究內(nèi)容和計算結(jié)果具有學術(shù)應用價值，對于發(fā)揮哈爾濱中心城市帶動作用，正確引導城市化過程中人口有序流動，推進國家及省人口發(fā)展功能區(qū)規(guī)劃工作具有借鑒作用。

1 國家和省市人口發(fā)展功能分區(qū)規(guī)劃的內(nèi)容

人口發(fā)展功能區(qū)規(guī)劃，主要包括人口發(fā)展的基礎(chǔ)評價、人口發(fā)展功能區(qū)劃分、配套政策研究等［5］。

(1)人口發(fā)展功能區(qū)的基礎(chǔ)評價。主要內(nèi)容有:人居環(huán)境自然適宜性評價、資源環(huán)境的人口承載力評價、物質(zhì)積累基礎(chǔ)與人文發(fā)展水平評價、開發(fā)密度與發(fā)展?jié)摿υu價。

(2)人口發(fā)展功能區(qū)的劃分。根據(jù)基礎(chǔ)評價的結(jié)果，統(tǒng)籌考慮國家戰(zhàn)略意圖，劃分為四類人口發(fā)展功能區(qū):人口限制區(qū)、人口疏散/收縮區(qū)、人口穩(wěn)定區(qū)和人口聚集區(qū)。

人口發(fā)展功能分區(qū)的指標體系涉及5個主要指標、24個輔助指標和120多個基礎(chǔ)指標(見表1)。

根據(jù)國家人口和計劃生育委員會《國家人口發(fā)展功能區(qū)工作技術(shù)導則》，基于GIS多因素迭置模型，以公里網(wǎng)格的資源環(huán)境數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，以分縣為基本單元，在系統(tǒng)分析和綜合評價不同地區(qū)人口發(fā)展的資源環(huán)境基礎(chǔ)和經(jīng)濟社會條件的基礎(chǔ)上，根據(jù)人居環(huán)境自然適宜性、水土資源承載力、現(xiàn)有開發(fā)密度與發(fā)展?jié)摿?，國家劃按人口功能劃分為人口限制區(qū)、人口疏散/收縮區(qū)、人口穩(wěn)定區(qū)和人口集聚區(qū)［6－8］。哈爾濱市被國家界定為人口集聚區(qū)，是我國資源環(huán)境承載條件和經(jīng)濟社會基礎(chǔ)最好的地區(qū)，發(fā)展?jié)摿^大，人口吸納能力較強。

2 哈爾濱市人口分布概況及人口發(fā)展功能分區(qū)

哈爾濱市地處中國東北地區(qū)北部，黑龍江省南部。全市土地總面積53 058Km2，其中市區(qū)面積4 272Km2。哈爾濱市行政區(qū)劃經(jīng)過幾次調(diào)整，變化比較大。2007年調(diào)整后全市轄道里、道外、南崗、香坊、平房、松北、呼蘭、阿城等8個區(qū)和賓縣、巴彥、依蘭、延壽、木蘭、通河、方正等7個縣，代管五常、雙城、尚志等3個縣級市。哈爾濱市2005年年末戶籍總?cè)丝?74．8萬人，比上年增加4．6萬人。其中，市區(qū)人口505．7萬人，比上年增加69．7萬人。在總?cè)丝谥?，非農(nóng)業(yè)人口469．5萬人，比上年增加3．1萬人，非農(nóng)業(yè)人口占全市總?cè)丝诘谋戎貫?8．2%，比上年提高9．6%。

表1 人口發(fā)展功能分區(qū)指標體系

哈爾濱人口發(fā)展功能分區(qū)規(guī)劃遵循了地域完整性原則、區(qū)域協(xié)調(diào)性原則和連續(xù)多分原則。分區(qū)的主要依據(jù)是:①不同地區(qū)人居環(huán)境的自然適宜性與限制性;②不同地區(qū)的水土資源承載力與人口發(fā)展?jié)摿?③不同地區(qū)的社會經(jīng)濟條件與人類發(fā)展水平;④不同地區(qū)的開發(fā)密度與發(fā)展?jié)摿?。分區(qū)的主要指標是:①人居環(huán)境指數(shù)(HEI);②土地資源承載指數(shù)(LCCI);③水資源承載指數(shù)(WCCI);④物質(zhì)積累指數(shù)(HMI)和⑤人文發(fā)展指數(shù)(HDI)。同時也考慮了其他輔助指標。

按照國家人口發(fā)展功能分區(qū)指標體系和計算公式，本文采用模糊綜合評價方法，計算得到哈爾濱人口功能分區(qū)的最后結(jié)果見表2和圖1。

表2 哈爾濱人口功能分區(qū)的最后結(jié)果

圖1 哈爾濱人口功能分區(qū)示意圖

根據(jù)表2的計算結(jié)果，我們對哈爾濱市人口功能分區(qū)界定如下:

(1)哈爾濱市轄區(qū)、呼蘭、阿城、雙城均屬于人口集聚區(qū)。這些區(qū)域大都地處人居環(huán)境比較適宜和高度適宜地區(qū)，人居環(huán)境指數(shù)(HEI)一般在60以上;資源環(huán)境承載力平衡有余或盈余，水土資源承載指數(shù)(LCCI/WCCI)一般不超過臨界水平1;物質(zhì)積累基礎(chǔ)和人類發(fā)展水平處于中等以上，物質(zhì)積累指數(shù)和人類發(fā)展指數(shù)都不低于0．70。這類地區(qū)人口與產(chǎn)業(yè)集聚，交通便利，城市化水平較高，人口與資源環(huán)境經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)狀態(tài)良好，具有一定的發(fā)展空間。但是，據(jù)實地調(diào)查，阿城區(qū)的水資源實際狀況比較緊張，地下水位下降嚴重，部分地區(qū)出現(xiàn)了“漏斗”。阿城區(qū)如想完成承接哈爾濱市城區(qū)工業(yè)企業(yè)遷移的任務，需要做好水資源與利用規(guī)劃，解決好生產(chǎn)與生活用水、工業(yè)與農(nóng)業(yè)用水的平衡。

(2)其他區(qū)縣屬于人口穩(wěn)定區(qū)，人口穩(wěn)定區(qū)地處人居環(huán)境適宜地區(qū)(包括一般適宜地區(qū)、比較適宜地區(qū)和高度適宜地區(qū))，人居環(huán)境指數(shù)(HEI)一般在40以上;資源環(huán)境承載力平衡或有余，土地資源承載指數(shù)(LCCI)不超過1．125，水資源承載指數(shù)(WCCI)不超過 1．3;物質(zhì)積累基礎(chǔ)和人類發(fā)展水平處于中等以上，物質(zhì)積累指數(shù)和人類發(fā)展指數(shù)一般都不低于0．70。這些地區(qū)人口與產(chǎn)業(yè)集聚，交通便利，城市化水平較高;人口與資源環(huán)境經(jīng)濟社會基本協(xié)調(diào)，但自然空間有限，人口有待穩(wěn)定發(fā)展。

(3)個別山區(qū)、半山區(qū)縣(市)從保護生態(tài)系統(tǒng)出發(fā)，應保持人口總量穩(wěn)定，鼓勵人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。

3 哈爾濱人口功能分區(qū)的政策引導

(1)正確認識我國城市化發(fā)展趨勢，做好城市發(fā)展規(guī)劃，迎接農(nóng)民工進城高峰。要分類引導人口城鎮(zhèn)化，對臨時進城務工人員，應按照其意愿，繼續(xù)實行亦工亦農(nóng)、城鄉(xiāng)雙向流動政策;促進在城市已有穩(wěn)定職業(yè)和住所的進城務工人員落戶;對因征地而失去生活保障的農(nóng)村人口無條件地轉(zhuǎn)為城市人口。對大城市特別是特大城市要從調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的源頭入手，通過強化土地用途管制和總量控制等方式，間接調(diào)控土地價格和房地產(chǎn)價格，逐步形成用經(jīng)濟辦法控制人口過快增長的機制。

(2)完善哈爾濱城市體系，建設哈爾濱大都市圈。改變目前按行政區(qū)而不是按經(jīng)濟區(qū)推進城鎮(zhèn)化的做法，根據(jù)不同區(qū)域的主體功能，統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟布局、就業(yè)崗位、人口居住、資源環(huán)境，通過規(guī)劃等措施引導，逐步形成高效、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化空間格局。在開發(fā)密度已經(jīng)較高而資源環(huán)境承載能力有所減弱的區(qū)域，優(yōu)化整合現(xiàn)有城市群;在資源環(huán)境承載能力較強、集聚經(jīng)濟和人口條件較好的區(qū)域，培育發(fā)展若干新的城市群;在資源環(huán)境承載能力較弱、大規(guī)模集聚經(jīng)濟和人口條件不夠好的生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)域，實行有限推進城鎮(zhèn)化方針，發(fā)展好現(xiàn)有城市、縣城及有條件的建制鎮(zhèn)。

(3)綜合考慮城市發(fā)展各項規(guī)劃，實現(xiàn)人口、資源、社會、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。城市規(guī)劃和建設要從當?shù)厮Y源等自然資源條件出發(fā)，缺水城市要加強對城市水源地和供水設施的保護，適度控制城市規(guī)模，禁止發(fā)展高耗水產(chǎn)業(yè)和建設高耗水景觀。統(tǒng)籌考慮各項基礎(chǔ)設施和公共服務建設，不斷提高城市基礎(chǔ)設施水平和公共服務能力。深化就業(yè)管理制度改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)市場。

(4)根據(jù)城市發(fā)展變化，及時調(diào)整城市規(guī)劃，明確城市功能分區(qū)。一般城市至少有商務區(qū)、工業(yè)區(qū)和居住區(qū)三種基本的功能區(qū)，城市越大，功能區(qū)也就越多。哈爾濱市城市功能分區(qū)主要發(fā)展建議:①中央商務區(qū)。以道里區(qū)中央大街為中心的CBD建成具有國際影響的高級商務區(qū);以南崗區(qū)奮斗路為中心的CBD拓展經(jīng)濟管理和控制功能;以道外區(qū)靖宇街為中心的CBD加強輕工業(yè)和批發(fā)職能;群立新區(qū)則是未來的CBD潛力區(qū)。②工業(yè)區(qū)。逐漸將工業(yè)、居住剝離，在城市邊緣主要交通沿線和城市出口建設一批按照產(chǎn)業(yè)生態(tài)原則配置的工業(yè)項目，形成分布于哈爾濱市區(qū)邊緣的一些生態(tài)工業(yè)園區(qū)。③居住區(qū)。嚴格控制在城市中心發(fā)展住宅，降低中心地區(qū)的人口密度，改造中心城區(qū)外圍和有限開發(fā)偏遠地區(qū)，形成規(guī)模較大、集中連片、設備齊全的生態(tài)居住小區(qū)。④生態(tài)功能區(qū)。以松花江沿岸綠帶、馬家溝綠帶和何家溝綠帶為主構(gòu)成綠色空間系統(tǒng)，加強城市綠化和美化，建設田園城市。⑤教育科學文化區(qū)。在原來的文化教育區(qū)以及新區(qū)盡快建設形成高等教育和科研示范區(qū)，帶動高科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

4 結(jié)論

本文根據(jù)國家人口發(fā)展功能區(qū)規(guī)劃的要求，通過實地調(diào)研和模糊綜合評價方法，得出結(jié)論:哈爾濱市轄區(qū)、呼蘭、阿城、雙城均屬于人口集聚區(qū)，其他區(qū)縣屬于人口穩(wěn)定區(qū)，個別山區(qū)、半山區(qū)縣(市)從保護生態(tài)系統(tǒng)出發(fā)，應保持人口總量穩(wěn)定，鼓勵人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。根據(jù)上述研究結(jié)果，提出如下政策建議:

(1)確立人口發(fā)展功能區(qū)規(guī)劃在主體功能區(qū)規(guī)劃中的基礎(chǔ)地位。落實科學發(fā)展觀，要求發(fā)揮人口發(fā)展在經(jīng)濟社會發(fā)展中的主導和能動作用，盡快編制人口發(fā)展功能區(qū)規(guī)劃，將其作為主體功能區(qū)規(guī)劃的基礎(chǔ)依據(jù)。把引導人口有序遷移與合理分布作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、緩解資源環(huán)境壓力的重大戰(zhàn)略，把人口分布與生產(chǎn)力布局有機結(jié)合起來，努力實現(xiàn)人口發(fā)展與經(jīng)濟振興、社會進步的有機統(tǒng)一。

(2)制定適當?shù)娜丝谶w移政策，鼓勵人口疏散區(qū)、限制區(qū)的人口向人口聚集區(qū)遷移，鼓勵農(nóng)村人口向中心城鎮(zhèn)遷移，中心鎮(zhèn)向縣城轉(zhuǎn)移，縣城向大中城市轉(zhuǎn)移，建立梯度轉(zhuǎn)移通道。對于遷移到城鎮(zhèn)的農(nóng)民工給予“城市居民待遇”，切實解決他們在就業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、住房保障等方面的問題。

(3)根據(jù)主體功能區(qū)建設需要，明確人口功能分區(qū)，采取相應的人口管理政策，制定鼓勵優(yōu)化開發(fā)和重點開發(fā)區(qū)域吸納外來人口，引導限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域人口自愿平穩(wěn)有序轉(zhuǎn)移的辦法。

(4)合理規(guī)劃城市布局，確定城市長遠走向，一方面為城市人口增長預留用地，另一方面避免隨著城市擴張，出現(xiàn)工業(yè)企業(yè)二次搬遷的現(xiàn)象。哈爾濱城市總體規(guī)劃中提出哈爾濱的空間發(fā)展策略是“北躍西擴、南延東優(yōu)、中興外聯(lián)”，應綜合考慮城市發(fā)展戰(zhàn)略推動產(chǎn)業(yè)合理化布局，推動人口功能區(qū)的合理規(guī)劃。

(5)采用適當?shù)呢敹悺⑼恋卣?，引導人口的合理流動，鼓勵企業(yè)合理布局。一是把人口流向作為確定財政轉(zhuǎn)移支付方向的重要依據(jù)，完善對各地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付制度，逐步做到基本公共服務的均等化。二是適當增加對集聚區(qū)和穩(wěn)定區(qū)公共事業(yè)的投入。三是改革和完善資源價格形成機制。四是積極穩(wěn)妥推行跨區(qū)域的耕地占補平衡制度。

(6)發(fā)揮人口計劃生育管理服務體系的重要作用。在穩(wěn)定低生育水平的前提下，考慮不同地區(qū)人口發(fā)展的不平衡性，遵循整體穩(wěn)定、適時微調(diào)、因地制宜、分類指導的原則，不斷完善生育政策。進一步完善計劃生育利益導向機制。在人口限制區(qū)，施行統(tǒng)一的人口政策，構(gòu)建政府社會管理和公共服務體系。

(編輯:于 杰)

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