探討我國煙草業(yè)稅收政策管制*

□ 呂芙蓉 楊 潔

(1、中國人民銀行杭州中心支行 浙江 杭州 310000;2、中南財經(jīng)政法大學(xué) 湖北 武漢 430073)

一 問題的提出

2008年發(fā)表的《煙草稅和其在中國的潛在影響》報告中，建議中國政府可以考慮大幅度地提高從量消費(fèi)稅，從目前的0．06元/包，提高到1．00元/包，把總的稅率提高到零售價的60%以上，這樣吸煙者人數(shù)將減少1370萬，挽救340萬人的生命，政府稅收將增加649億元。按照作者的觀點(diǎn):

(一)中國有3．5億吸煙者，占中國15歲以上人口的36%。每年有100萬人死于與煙草相關(guān)疾病，若不采取有效的控?zé)煷胧?，這個數(shù)字還會在2020年上升至200萬。

(二)煙草每年給中國社會造成巨大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，其經(jīng)濟(jì)成本高達(dá)1860億元人民幣，占中國GDP的1．9%。其中，吸煙的直接醫(yī)療成本為140億元人民幣，占中國年度國家衛(wèi)生總費(fèi)用的3．1%。胡德偉教授指出，中國的卷煙總稅率僅約為零售價格的40%，這一稅率遠(yuǎn)低于國際上卷煙稅率的中數(shù)范圍(即65%-70%)。如果將煙草稅率從目前水平提高到零售價格的51%，即每包卷煙增加1元人民幣從量消費(fèi)稅，那么，因吸煙人數(shù)減少導(dǎo)致疾病的減少，醫(yī)療費(fèi)用上將節(jié)省近27億元人民幣。

(三)據(jù)統(tǒng)計，中國貧困家庭的總支出中，有8%—11%的支出用在了卷煙上。提高煙草稅對減低貧困人群的吸煙率尤為有效。同時，由于對價格的敏感度高，提高煙草價格能非常有效地防止青少年吸煙。

那么，是否正如報告中所說，“通過增加煙草稅來提高煙價是一項雙贏的控?zé)熣?，既保護(hù)了公民的健康，挽救生命，又增加政府收入?！雹倌?

二 我國煙草業(yè)的稅收政策現(xiàn)狀分析

2003年11月10日，中國政府簽署了《煙草控制框架公約》，并于2005年批準(zhǔn)《公約》，成為第77個簽署該公約的國家?！稛煵菘?zé)熆蚣芄s》的簽署及其生效，使中國具有法定義務(wù)減少香煙的生產(chǎn)及銷售，最終減少香煙對社會公眾的危害程度。為了控制香煙的生產(chǎn)及銷售，我國及世界各國大多采用了“寓禁于征”的稅收制度。

(一)我國煙草業(yè)相關(guān)稅收政策的沿革

1994年1月1日起，國家把對卷煙征收的產(chǎn)品稅改為增值稅和消費(fèi)稅，煙類產(chǎn)品的消費(fèi)稅采用從價計征辦法。1994年確定的消費(fèi)稅稅目為甲級卷煙、乙級卷煙、雪茄煙和煙絲，稅率分別為45%、40%、40%和30%，其中甲級卷煙暫減按40%征稅。②1998年7月1日起，卷煙消費(fèi)稅稅率調(diào)整為甲級卷煙含進(jìn)口卷煙50%，乙級卷煙40%，丙級卷煙和雪茄煙25%，進(jìn)口卷煙50%。2001年發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整煙類產(chǎn)品消費(fèi)稅政策的通知》規(guī)定，卷煙消費(fèi)稅實(shí)行從量計征和從價計征的復(fù)合征收辦法，先按150元/箱從量征收，然后再根據(jù)核定價格或調(diào)撥價格按45%(不含增值稅調(diào)撥價大于或等于50元/條)或30%(不含增值稅調(diào)撥價小于50元/條)的稅率從價計征。即從2001年6月1日起，甲級卷煙、乙級卷煙、雪茄煙和煙絲的稅率調(diào)整為45%、30%、25%和30%。2009年發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整煙產(chǎn)品消費(fèi)稅政策的通知》(財稅［2009］84號)則將甲類卷煙、乙類卷煙、雪茄煙的從價稅稅率分別調(diào)整為56%、36%、36%，基準(zhǔn)調(diào)撥價格由50元/條調(diào)整為70元/條，另外在卷煙批發(fā)環(huán)節(jié)加征一道稅率為5%的從價稅。

其他政策方面有:(1)對煙草企業(yè)征收增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅和城市維護(hù)建設(shè)稅等其它稅種。(2)1994年起按低于一般企業(yè)一半的稅率(1．5%)征收教育費(fèi)附加;2005年10月1日起，煙草業(yè)不再享受減半征收的優(yōu)惠政策，國家依法對卷煙生產(chǎn)企業(yè)全額計征教育費(fèi)附加③。(3)從1996年起，對煙草商業(yè)企業(yè)按照應(yīng)納稅所得額計算的稅后利潤的15%征收“煙草專營利潤收入”。④(4)2001年以前，消費(fèi)稅計稅價格的核定依據(jù)為卷煙工業(yè)企業(yè)的出廠價，2001年后，消費(fèi)稅計稅價格的核定依據(jù)改為調(diào)撥價。⑤(5)2008發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整出口卷煙稅收管理辦法的通知》(國稅發(fā)［2008］5號)規(guī)定，卷煙生產(chǎn)企業(yè)將卷煙銷售給購進(jìn)卷煙出口的出口企業(yè)、有出口經(jīng)營權(quán)的卷煙生產(chǎn)企業(yè)按出口計劃直接出口自產(chǎn)卷煙、卷煙生產(chǎn)企業(yè)委托卷煙出口企業(yè)按出口計劃出口自產(chǎn)卷煙時，都免征增值稅、消費(fèi)稅。

因此，現(xiàn)行煙草行業(yè)涉及的相關(guān)稅種包括煙葉稅、增值稅、消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、城市維護(hù)建設(shè)稅等。其中，煙葉稅和消費(fèi)稅是對煙草業(yè)影響最大和最直接的兩個稅種。煙葉稅按收購額的20%征收，由收購單位代扣代繳，屬于地方稅。自2009年5月1日起，卷煙消費(fèi)稅在生產(chǎn)和批發(fā)兩個環(huán)節(jié)征收，屬于中央稅。

(二)我國煙草業(yè)納稅現(xiàn)狀分析

根據(jù)《中國稅務(wù)年鑒(2009)》的相關(guān)數(shù)據(jù)整理得到，2008年全國煙草業(yè)的稅收收入為3348．57億元。其中，煙草制品業(yè)稅收收入為2527．47億元，占制造業(yè)稅收收入的比重為11．75%，為制造業(yè)最大的稅源;煙草制品批發(fā)業(yè)稅收收入為753．86億元，占批發(fā)和零售業(yè)稅收收入的比重為9．74%，為批發(fā)和零售業(yè)最大的稅源。而就煙草行業(yè)中各個稅種而言，國內(nèi)消費(fèi)稅為1619．35億元，占48．36%，是煙草業(yè)第一大稅種。2008年煙草業(yè)涉及的主要稅種納稅情況如表1所示:

表1 2008年煙草業(yè)涉及各稅種收入情況單位:億元，%

從全國層面看，2008年，煙草業(yè)的稅收收入占全國稅收收入的5．79%。其中，云南省煙草業(yè)的稅收收入為608．66億元，占其全部稅收收入的49．22%;湖南省煙草業(yè)的稅收收入為292．54億元，占其全部稅收收入的27．16%;貴州省煙草業(yè)的稅收收入為137．54億元，占該省其稅收收入的23．66%;河南、四川兩省的煙草業(yè)稅收收入也都占該省全部稅收收入的10%以上(見表2)。

表2 2008年全國及部分省份煙草業(yè)稅收收入情況單位:億元，%

三 探討我國煙草業(yè)稅收管制的可行性

提高稅收這一建議的出發(fā)點(diǎn)在于對低收入人群尤其是青少年起到有效的抑制作用，但事實(shí)證明，這一做法可能會產(chǎn)生事與愿違的效果，我們需要從多方面考慮。

(一)從我國煙草行業(yè)納稅現(xiàn)狀分析可知，我國煙草行業(yè)涉及的稅費(fèi)達(dá)10種以上。簡略的計算一包煙的價格內(nèi)所包含的稅款有:卷煙生產(chǎn)環(huán)節(jié)按150元/箱從量計征消費(fèi)稅，然后根據(jù)核定調(diào)撥價格按56%(不含稅調(diào)撥價≥70元/條)或36%(不含稅調(diào)撥價〈70元/條)從價計征;卷煙批發(fā)環(huán)節(jié)按5%的稅率從價計征消費(fèi)稅;按增值額的17%征收增值稅;按收購額的20%征收煙葉稅;7%的城市維護(hù)建設(shè)稅;3%的教育費(fèi)附加;按25%的稅率征收企業(yè)所得稅等。將所有這些稅項累計之后，煙草業(yè)稅負(fù)高達(dá)60%以上。由此可見，煙草業(yè)已經(jīng)是高稅負(fù)的行業(yè)了。再提高稅收，無利反害。

(二)現(xiàn)存的煙葉稅間接加重了煙農(nóng)負(fù)擔(dān)。因?yàn)闊熑~收購價為含稅價，煙草收購企業(yè)往往通過壓低煙葉收購價而將煙葉稅的最終稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁給煙農(nóng)，從而加重了煙農(nóng)的稅負(fù)。根據(jù)《中國稅務(wù)年鑒(2009)》的統(tǒng)計資料，2008年，全國有25個省份征收煙葉稅，其中煙草大省四川、云南的煙葉稅收入分別為 42．95億元、25．65億元，所占比重分別為3．11%、2．07%，其余各省煙葉稅占其稅收收入的比重都在1%以下(見表2)。因此，煙葉稅作為現(xiàn)存的唯一農(nóng)業(yè)稅種，并不是一個真正意義上的全國性稅種，其發(fā)揮的稅收調(diào)控作用并不大。

(三)我國煙草行業(yè)有其特殊性，我國特有的煙草專營專賣制度使煙草業(yè)成為一個更為特殊的行業(yè)。煙草專賣局或煙草公司處于行政壟斷地位，即使在高稅負(fù)的壓力下，也能形成以犧牲消費(fèi)者利益為代價的壟斷暴利。提高煙草稅收所增加的負(fù)擔(dān)只會轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者身上，導(dǎo)致更大的不公平。

(四)借鑒其它國家的經(jīng)驗(yàn)。以法國為例:法國曾以類似的理由提高煙草稅，2003年1月份，提稅10%;2003年11月份提稅20%;2004年1月提稅10%。而提稅的結(jié)果是，吸煙人數(shù)并沒有明顯下降，相反，非法煙草市場的成交量卻同期上升，在2003年提稅前，估計在法國25%的卷煙銷售是來自非法渠道(從煙價低廉的鄰國買進(jìn)或者通過走私進(jìn)入市場)，在2004年這個數(shù)字增長到了30%，同時，邊境地區(qū)非法卷煙的市場份額已經(jīng)從35%增長到了54%。另外，提稅還造成相當(dāng)數(shù)量煙草零售業(yè)者失業(yè)。因此，在2004年法國政府已經(jīng)決定至少在3年內(nèi)不再提高煙草稅收。

可見，從我國的現(xiàn)狀看，提高煙草稅并不是個可行的方案。政府所要做的是平衡煙農(nóng)、煙草企業(yè)、消費(fèi)者等各方面的利益。

四 政府對煙草業(yè)的稅收管制的啟示和建議

中國是世界最大的煙草生產(chǎn)國和消費(fèi)國，也是最大的煙草受害國，因煙致病和致死的人數(shù)一直居世界首位，但煙草產(chǎn)業(yè)同時也是中央政府最大的稅源產(chǎn)業(yè)。因此，如何規(guī)制煙草產(chǎn)業(yè)是一個需要認(rèn)真研究的問題。

(一)逐步取消煙葉稅。從表2中分析可知，煙葉稅作為現(xiàn)存的唯一農(nóng)業(yè)稅種，并不是一個真正意義上的全國性稅種，其發(fā)揮的稅收調(diào)控作用并不大，而且煙葉稅的稅負(fù)實(shí)際上大都轉(zhuǎn)嫁到了煙農(nóng)身上，起不到控?zé)煹淖饔谩Ｈ∠麩熑~稅對于地方政府來說，也不會構(gòu)成很大的壓力，帶來的財政收入的減少可以先通過中央財政的補(bǔ)貼來彌補(bǔ)。如此，既有利于減輕煙農(nóng)的實(shí)際稅收負(fù)擔(dān)，也維護(hù)了地方既得財力。

(二)運(yùn)用稅收政策控?zé)煴仨氉龅胶侠磉m度，防止陷入抑制合法生產(chǎn)經(jīng)營而助長造假和走私行為的“稅收困境”。法國希望通過提高煙草稅來達(dá)到降低吸煙率的目的，但提高煙稅后，不但吸煙率沒有大幅降低，反而引發(fā)了越來越嚴(yán)重的煙草走私活動，因?yàn)橄銦熥鳛椴糠秩说摹胺潜匦璧谋匦杵贰?，高稅高價卷煙會促使消費(fèi)者轉(zhuǎn)而吸用價格偏低的卷煙，或誘導(dǎo)非法渠道卷煙的進(jìn)入等。煙草征稅的目的除了增加稅收收入外，已越來越被看作是一種控?zé)熓侄?，提高煙草稅收并不等于長期實(shí)行重稅政策。

(三)我國是少數(shù)保留煙草專賣制度的國家之一，《煙草專賣法》的立法宗旨是保證煙草這一與國民身體健康及國家財政收入高度相關(guān)聯(lián)的產(chǎn)業(yè)的國家絕對控制地位。而煙草行業(yè)內(nèi)部一些人卻把它當(dāng)成一部管理別人而非律己的法律。一定程度上，煙草行業(yè)帶來的高財政收入是不正常的，是其專賣制度帶來的，是以犧牲社會經(jīng)濟(jì)效率為代價獲取的。因此，可以借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，逐步廢除煙草專營專賣制度，在煙草行業(yè)引入公平競爭機(jī)制，不但有利于建立煙草行業(yè)收入分配公平與否的標(biāo)準(zhǔn)，也有利于讓“看不見的手”真正發(fā)揮作用，從而使我國煙草行業(yè)在競爭中得到發(fā)展。

(四)煙草做為一種特殊的商品，對煙草行業(yè)的管制還應(yīng)考慮信息不對稱的問題?？梢詮牡赖潞徒逃龑用娓旧辖鉀Q控?zé)焼栴}。政府可以通過對煙草危害的健康教育，加強(qiáng)大家的健康意識。另一方面，《煙草控制框架公約》通過以后，一些國家明確將稅收的一部分用于健康促進(jìn)(段寧東，2008)。因此，可以從煙草業(yè)稅收收入中提取專項資金作為控?zé)煂Ｓ弥С?，加大控?zé)熦斄χС至Χ龋赃_(dá)到更好的效果。

注釋

①胡德偉．煙草稅和其在中國的潛在影響．

②《中華人民共和國消費(fèi)稅暫行條例》，財稅(1994)38號．

③《國務(wù)院關(guān)于修改〈征收教育費(fèi)附加的暫行規(guī)定〉的決定》．

④財政部《關(guān)于征收煙草商業(yè)專營利潤有關(guān)問題的補(bǔ)充通知》1996．11．12．

⑤羅美娟．對我國煙草稅的效應(yīng)分析．稅務(wù)研究，2003年第11期．

［1］WHO．煙草控制框架公約［R］．日內(nèi)瓦:世界衛(wèi)生組織，2003．

［2］國家煙草專賣局煙草經(jīng)濟(jì)研究所．經(jīng)濟(jì)研究報告［R］．北京:國家煙草專賣局，2002．

［3］羅美娟．對我國煙草稅的效應(yīng)分析［J］．稅務(wù)研究，2003，(11)．

［4］陳彬等．煙草稅在控?zé)熤械淖饔茫跩］．中國杜會醫(yī)學(xué)雜志，2007．(2)．

［5］左相國．中國煙草企業(yè)稅賦模的界定［J］．統(tǒng)計與決策，2003，(12)．

［6］馬衍偉等．印度煙草業(yè)重稅政策的負(fù)面形晌與啟示［J］．涉外稅務(wù)，2004，(12)．

［7］石堅．煙草稅改面臨體制性障礙［N］．中國財經(jīng)報，2008-5-20．

［8］衛(wèi)生部履行《煙草控制框架公約》領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室．2007年中國控制吸煙報告［R］．

［9］段寧東．《煙草控制框架公約》履約動態(tài)及其對煙草發(fā)展的影響［J］．中國煙草學(xué)報，2008，(2)．