解讀美國《網(wǎng)絡(luò)空間國際戰(zhàn)略》

唐嵐

5月16日，美國政府出臺首份《網(wǎng)絡(luò)空間國際戰(zhàn)略》，宣稱要建立一個“開放、互通、安全和可靠”的網(wǎng)絡(luò)空間，并為實現(xiàn)這一構(gòu)想勾勒出了政策路線圖，內(nèi)容涵蓋經(jīng)濟(jì)、國防、執(zhí)法和外交等多個領(lǐng)域，“基本概括了美國所追求的目標(biāo)”?！皯?zhàn)略”列出了七個政策重點，即通過制定國際標(biāo)準(zhǔn)、鼓勵創(chuàng)新和開放市場，加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)；確保網(wǎng)絡(luò)的安全、可靠和韌性；深化執(zhí)法合作并積極推出國際規(guī)則；強(qiáng)化“網(wǎng)軍”以應(yīng)對21世紀(jì)的安全挑戰(zhàn)；建立有效且多方參與的國際互聯(lián)網(wǎng)治理架構(gòu)；展開“網(wǎng)絡(luò)援外”以及保障互聯(lián)網(wǎng)自由。與以往多份網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略相比，該“戰(zhàn)略”有創(chuàng)新、有突破、有看點，被美國“網(wǎng)絡(luò)沙皇”霍華德·施密特稱為美國在21世紀(jì)的“歷史性戰(zhàn)略”。

看點一：實現(xiàn)整合

首先是整合國內(nèi)。自奧巴馬上任以來，他始終強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制的集中與全面協(xié)調(diào)，堅持“從最高層實施領(lǐng)導(dǎo)”，并在白宮設(shè)立了“網(wǎng)絡(luò)安全辦公室”和“網(wǎng)絡(luò)安全協(xié)調(diào)官”，全面統(tǒng)領(lǐng)國家的網(wǎng)絡(luò)安全事務(wù)，欲打破過去各自為政、職能重疊、條塊分割嚴(yán)重的狀況。隨后，網(wǎng)絡(luò)司令部、國務(wù)院“網(wǎng)絡(luò)事務(wù)協(xié)調(diào)官”相繼設(shè)立，加強(qiáng)統(tǒng)一部署的同時進(jìn)一步推動軍、政、情等部門的全面整合。新“戰(zhàn)略”推出當(dāng)天，國務(wù)卿希拉里、商務(wù)部長駱家輝、司法部長霍爾德、國土安全部部長納波利塔諾、白宮國土安全及反恐事務(wù)顧問布倫南、國防部副部長林恩以及“網(wǎng)絡(luò)沙皇”等政要共同出席了發(fā)布會并依次發(fā)表演講，如此“興師動眾”實屬罕見。奧巴馬總統(tǒng)稱《網(wǎng)絡(luò)空間國際戰(zhàn)略》為“美國第一次針對網(wǎng)絡(luò)空間制定全盤計劃”，一方面體現(xiàn)了美國政府部門間的“合力”正在形成，全盤統(tǒng)籌和有機(jī)協(xié)調(diào)將進(jìn)一步提升美國的網(wǎng)絡(luò)實力，其信息優(yōu)勢將更難撼動；另一方面，也說明美國以全方位的、立體的和多維的視角看待網(wǎng)絡(luò)和網(wǎng)絡(luò)安全，認(rèn)為這是直接關(guān)系美國未來的戰(zhàn)略資產(chǎn)和戰(zhàn)略問題。

其次是整合國際。奧巴馬在為“戰(zhàn)略”作序時寫道，這不是美國第一次就互聯(lián)網(wǎng)闡述政策，但卻是美國“第一次闡述它將如何與國際伙伴共同應(yīng)對全方位的網(wǎng)絡(luò)議題”。希拉里也提到，其他國家在調(diào)整各自的政策方針，但各國所進(jìn)行的有關(guān)網(wǎng)絡(luò)空間問題的國際討論卻往往僅限于分別處理單項問題，例如，外交官員與他們的國際同行就網(wǎng)絡(luò)犯罪問題舉行會晤，然后在另一個場合討論網(wǎng)絡(luò)自由，最后再在第三個場合就網(wǎng)絡(luò)安全問題交換意見?，F(xiàn)在“不能再繼續(xù)進(jìn)行零敲碎打、分散孤立的討論”了，國際社會要“以綜合協(xié)調(diào)的方式應(yīng)對這些問題”。但這種協(xié)調(diào)卻是以美國為主導(dǎo)的。

看點二：定立“規(guī)矩”

整個“戰(zhàn)略”中，“規(guī)則”、“規(guī)范”（rule of law、norms）兩詞頻頻出現(xiàn)。在美國看來，越來越多的國家“尋求利用網(wǎng)絡(luò)空間行使傳統(tǒng)的國家力量”，而同時對什么是網(wǎng)絡(luò)空間可接受的國家行為，國際社會又缺乏各國一致認(rèn)可的、清晰的規(guī)范。美國的職責(zé)就是要填補這個“鴻溝”，“通過制定規(guī)范來確保網(wǎng)絡(luò)空間的穩(wěn)定”。

在“戰(zhàn)略”中，美國反復(fù)強(qiáng)調(diào)，各國必須要對其境內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)犯罪行為負(fù)責(zé)，在網(wǎng)絡(luò)空間亦必須履行其在傳統(tǒng)領(lǐng)域應(yīng)有的國際義務(wù)和責(zé)任，國家的網(wǎng)絡(luò)行為要“和平和公正”，必須尊重其他國家的網(wǎng)絡(luò)和互聯(lián)網(wǎng)。希拉里稱，“戰(zhàn)略”明確了美國在網(wǎng)絡(luò)空間的目標(biāo)，即美國將與國際社會合作，促進(jìn)開放、互通、安全和可靠的信息與通訊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，支持國際貿(mào)易與商務(wù)，加強(qiáng)國際安全，促進(jìn)自由表達(dá)和創(chuàng)新；為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，我們“要建立和保持一種國際環(huán)境，讓負(fù)責(zé)任的行為準(zhǔn)則來指導(dǎo)國家行動，維持合作關(guān)系，并且支持網(wǎng)絡(luò)空間的法治”。

那么，網(wǎng)絡(luò)空間的行為規(guī)則是什么呢？美國認(rèn)為，不應(yīng)全盤否定和拋棄現(xiàn)有國際法和國際規(guī)則而另起爐灶，而是需要明確這些現(xiàn)有規(guī)則在網(wǎng)絡(luò)空間如何應(yīng)用，需要進(jìn)行哪些補充。美國在“戰(zhàn)略”中提出了10大根本原則，即維護(hù)基本自由，尊重知識產(chǎn)權(quán)，重視隱私，打擊犯罪，維護(hù)自衛(wèi)權(quán)，確保網(wǎng)絡(luò)全球互通，確保網(wǎng)絡(luò)穩(wěn)定，確保每人能與網(wǎng)絡(luò)連接，多方參與的互聯(lián)網(wǎng)治理以及對網(wǎng)絡(luò)安全予以應(yīng)有的重視。美國學(xué)者認(rèn)為，這是“邁向更廣泛國際協(xié)議的第一步”。

近年來，全球網(wǎng)絡(luò)安全形態(tài)不斷惡化，大規(guī)模網(wǎng)絡(luò)攻擊事件、惡性網(wǎng)絡(luò)犯罪時有發(fā)生，網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)亦箭在弦上，一觸即發(fā)。國際社會急需求同存異、摒除猜忌，在規(guī)范網(wǎng)絡(luò)空間行為，塑造有效的網(wǎng)絡(luò)空間國際治理模式，營造和平、健康和有序的網(wǎng)絡(luò)空間等重大課題上邁出關(guān)鍵步伐。聯(lián)合國及多個國際組織為此做了許多努力，也獲得了初步進(jìn)展。如2010年7月，中、俄、美等15國經(jīng)過在聯(lián)合國信息安全專家框架下的多輪談判，推出了一個維護(hù)國際網(wǎng)絡(luò)安全的框架協(xié)議。而在這方面，美國早就給予了足夠的重視，理論和政策框架已初步成型，而新“戰(zhàn)略”既向外界表明了美國主導(dǎo)這一國際進(jìn)程的決心，也描繪了美國發(fā)揮作用的具體藍(lán)圖。

看點三：突出互聯(lián)網(wǎng)自由

《網(wǎng)絡(luò)空間國際戰(zhàn)略》首次明確將互聯(lián)網(wǎng)自由納入維護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全政策體系之內(nèi)。美國一直重申，言論自由和信息的自由流動既是美國做出的核心承諾，又是整個“戰(zhàn)略”的基本出發(fā)點和目標(biāo)。

美國的邏輯是，全球信息的自由流動能有效地推動創(chuàng)新，能賦予政府、組織和個人更多的能力，直接關(guān)系到全球的繁榮、發(fā)展和安全，因此必須保證國家、組織和所有個人能夠在網(wǎng)上互聯(lián)互通，自由地發(fā)揮看法，自由地組織起來。“戰(zhàn)略”寫道，“一個互聯(lián)世界帶來的好處不能被國界束縛”，公民網(wǎng)絡(luò)言論自由并不是真正的網(wǎng)絡(luò)威脅，主張通過最可靠的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和治理結(jié)構(gòu)而不是簡單地加強(qiáng)國家威望或政治控制來解決，美國要以資助尖端科技的方式為那些受到限制的人提供工具。希拉里說，“戰(zhàn)略”“首次闡明了指導(dǎo)我們工作的所有原則——貫穿于我們外交政策的原則，如堅持基本自由——我們認(rèn)為互聯(lián)網(wǎng)是該自由的一部分”。英國路透社就此評論，美國在“互聯(lián)網(wǎng)打上了美國價值觀的烙印”。

2009年1月，希拉里發(fā)表了“互聯(lián)網(wǎng)自由”的演講，提出了“連接自由”的概念，稱美國要確保新技術(shù)的“從善使用”，使它們成為“21世紀(jì)外交方略的一部分”。受到西亞北非動蕩的鼓舞，今年2月，希拉里在第二次關(guān)于“互聯(lián)網(wǎng)自由的演講中展現(xiàn)出更充足的信心，肯定互聯(lián)網(wǎng)是“加速政治、社會和經(jīng)濟(jì)變革的巨大力量”，力挺互聯(lián)網(wǎng)自由為“普世權(quán)利”，并將其視為美國外交的重要目標(biāo)之一。

美國高調(diào)將互聯(lián)網(wǎng)自由與網(wǎng)絡(luò)安全“捆綁銷售”，充分體現(xiàn)了美國冷戰(zhàn)思維的延續(xù)，這種做法背離了當(dāng)前國際社會加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)管理的大潮流，不利于它與其他國家開展網(wǎng)絡(luò)安全合作。其實美國自身也正面臨著平衡“自由與安全”、“透明與保密”、“自由與包容”這三對關(guān)系的難題，“維基解密“事件就是一個最好的例證。

看點四：立足國際

2003年布什政府的《保護(hù)網(wǎng)絡(luò)空間安全的國家戰(zhàn)略》、2009年奧巴馬政府的《網(wǎng)絡(luò)政策評估報告》及各種相關(guān)文件和報告，它們的視角是“內(nèi)向”的，注重“強(qiáng)內(nèi)”，努力在美國內(nèi)形成利于網(wǎng)絡(luò)安全的機(jī)制、文化和理念，提升其防御、應(yīng)急響應(yīng)、執(zhí)法和情報等多方面能力。而新“戰(zhàn)略”的視角則是“外向”的，側(cè)重“攘外”，把國際合作作為貫徹所有領(lǐng)域的“主線”，換言之，美國認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)安全所有領(lǐng)域的問題都需要通過國際合作來解決?！皯?zhàn)略”列出的七個政策重點“構(gòu)成了新的外交政策的必要措施”，“是我們未來拓展外交的重點”，“基于這一戰(zhàn)略，我們對網(wǎng)絡(luò)空間的工作現(xiàn)在進(jìn)入了下一個階段”。這是希拉里3D外交理念的充分體現(xiàn)，在網(wǎng)絡(luò)空間美國亦要綜合外交、國防和發(fā)展這三個要素，最終以“巧實力”來解決網(wǎng)絡(luò)安全這一全球性問題。這是決定美國能否在未來網(wǎng)絡(luò)空間發(fā)揮作用的關(guān)鍵。

如何在網(wǎng)絡(luò)空間中施展美國的外交、國防和發(fā)展這三個要素？新“戰(zhàn)略”分別列出了目標(biāo)和實施舉措。在外交上，展開多層面的對話和討論，力爭與各國達(dá)成一致，塑造一個有利于網(wǎng)絡(luò)空間的和平與安全的國際環(huán)境。在國防上，對網(wǎng)絡(luò)攻擊要阻止和威懾并舉，強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)空間的“集體自衛(wèi)”、集體威懾能力和集體安全。在發(fā)展上，推出所謂的“能力建設(shè)”，通過提供技術(shù)、協(xié)助制定戰(zhàn)略、完善法律、組建網(wǎng)絡(luò)事故響應(yīng)部門和提供成功經(jīng)驗等，幫助一些不發(fā)達(dá)國家提升其保障能力。

英國《金融時報》稱，這份“戰(zhàn)略”文件“第一次把美國國際政策目標(biāo)與互聯(lián)網(wǎng)政策結(jié)合在一起，將此項努力與二戰(zhàn)后建立經(jīng)濟(jì)和軍事安全的全球框架相提并論”?！皯?zhàn)略”稱，美國要全面參與防范國際網(wǎng)絡(luò)犯罪政策的制定，將更多國家吸收進(jìn)2001年歐盟《網(wǎng)絡(luò)犯罪公約》。這是美國第一次把網(wǎng)絡(luò)空間的技術(shù)和司法援助推到如此重要的地位。

總之，美國《網(wǎng)絡(luò)空間國際戰(zhàn)略》向外界傳達(dá)了兩個明確信號，一是網(wǎng)絡(luò)空間國際規(guī)則的制定美國要說了算，二是美國有能力采取所有可能的手段、包括軍事打擊來應(yīng)對危及其國家利益的網(wǎng)絡(luò)攻擊。美國在網(wǎng)絡(luò)空間的強(qiáng)硬和霸氣源自其獨一無二的信息優(yōu)勢，但在只有合作才有出路的網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域，美國的理念和主張未必能為大多數(shù)國家所接受，即便是傳統(tǒng)盟友，彼此的分歧和不同也是客觀存在的。