從普九看政府CFO話語權(quán)

馮一凡

上世紀(jì)九十年代以來，中國開始全面普及九年制義務(wù)教育。不能否認(rèn)“普九”工作對(duì)改善教學(xué)環(huán)境、提高國民素質(zhì)發(fā)揮了舉足輕重的作用。但在“普九”校舍改建工程中產(chǎn)生和累積了較大數(shù)額的債務(wù)，社會(huì)質(zhì)疑聲四起。

2008年汶川地震再度將校舍安全問題推向風(fēng)口浪尖。2009年4月1日，國務(wù)院總理溫家寶主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，決定正式啟動(dòng)全國中小學(xué)校舍安全工程。然而在此輪校舍安全工程中，中央和地方是否能夠提供足夠的財(cái)力支撐?“普九”債務(wù)尚未完全化解，校舍安全工程是否又會(huì)筑起新的債務(wù)“高墻”?面對(duì)政務(wù)與財(cái)務(wù)不匹配，政府CFO是否有話要說?

“普九”債務(wù)何以疊起

分稅制改革后，增值稅的75％、關(guān)稅、消費(fèi)稅、各種所得稅的60％劃歸中央收入，其余部分留給地方，對(duì)地方政府來說無疑如“釜底抽薪”。1996年新一輪的縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革，實(shí)行一級(jí)政府一級(jí)財(cái)政管理，又給基層政府造成了新的壓力?？h鄉(xiāng)財(cái)力大幅度削減直接導(dǎo)致基層教育經(jīng)費(fèi)投入不足。

隨著“普九”工作的開展，中央制訂了從校舍到圖書在內(nèi)的“普九”驗(yàn)收達(dá)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)劃，并逐級(jí)驗(yàn)收。由于我國長期以來遵循著“農(nóng)村教育農(nóng)民辦”、“地方負(fù)責(zé)，分級(jí)管理”的原則，各級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育投入甚久當(dāng)縣、鄉(xiāng)政府普遍把“普九列入王作目標(biāo)或任期目標(biāo)、作為考核各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)政績的重要內(nèi)容時(shí)，政務(wù)與財(cái)務(wù)之間的矛盾開始呈顯性。事實(shí)上，縣、鄉(xiāng)財(cái)政并沒有足夠的資金來承擔(dān)校舍建設(shè)任務(wù)，但無論是受政務(wù)所迫，還是受“普九”達(dá)標(biāo)壓力所趨，地方財(cái)政在財(cái)力不允許的情況下，大規(guī)模舉債?！巴钢А苯ㄔO(shè)。

當(dāng)時(shí)農(nóng)村校舍多為“就地取材”，很多是直接借用了廢棄的廠房、倉庫、甚至是年久失修的寺廟，多數(shù)校舍屬于危房，因此在“普九”過程中，資金消耗最大的一項(xiàng)工程就是農(nóng)村危舊校舍重建與改造工作。中央由財(cái)政部與教育部牽頭，成立了全國農(nóng)村中小學(xué)危房改造工程辦公室，專門負(fù)責(zé)農(nóng)村校舍改造。據(jù)相關(guān)人士透露，中央財(cái)政根據(jù)各省貧富程度，按照發(fā)達(dá)地區(qū)中央財(cái)政：地方配套1：2，中等地區(qū)1：1，貧困地區(qū)全額由中央承擔(dān)，分為三個(gè)比例分配配套資金。

由于分稅制改革時(shí)間尚短，財(cái)力并未大量集中在中央，而且當(dāng)時(shí)用于教育上的財(cái)政支出僅僅約占到GDP的2.7％～2.9％，最多一年達(dá)到3.1％，從理論上看，按照不同比例由中央和地方共同承擔(dān)校舍改造所需經(jīng)費(fèi)的安排基本符合中國當(dāng)時(shí)的實(shí)際情況。但正是這樣一套相對(duì)“合理”的配套政策，在實(shí)踐過程中，卻一步步演變成“普九”債務(wù)的一道“硬傷”。

為了確保地方配套資金能夠及時(shí)到位，中央為農(nóng)村危舊校舍改造設(shè)立了銀行專戶，由中央財(cái)政撥款40億，存入專戶；并同時(shí)出臺(tái)相應(yīng)政策，要求省級(jí)設(shè)立地方專戶，將籌措的地方配套資金打入地方專戶，并將單據(jù)上報(bào)財(cái)政部。待中央核實(shí)過后，方可將中央財(cái)政資金撥付到地方。

但始料不及的是，不少地方財(cái)政本無力支撐龐大的校舍改造和建設(shè)，根本無法拿出全額配套資金，同時(shí)迫于政務(wù)所需，省級(jí)財(cái)政亦不能“拒收”中央的撥款，于是多數(shù)地方通過挪用、借款等方式，將配套資金暫時(shí)性存入地方專戶，待中央資金到位后，地方的配套資金立即被歸位和償還。自此，“普九”的債務(wù)開始愈演愈烈。

有關(guān)人士透露，多數(shù)省份為了確保省本級(jí)財(cái)力，只將中央用于危舊校舍改造的財(cái)政資金下?lián)?，稍好的情況是省級(jí)適當(dāng)、但非全額地提供一定配套資金，而農(nóng)村校舍改造的重?fù)?dān)就落到縣、鄉(xiāng)級(jí)。政務(wù)與財(cái)務(wù)的不匹配再次被推向頂峰。根據(jù)上級(jí)下達(dá)的指標(biāo)，縣、鄉(xiāng)需要完成一定數(shù)量的校舍重建和改造，同時(shí)對(duì)教室的面積(依據(jù)單個(gè)學(xué)生不得少于2平方米的原則)、設(shè)施、建筑材料、采光等等進(jìn)行了明確規(guī)定。然而縣、鄉(xiāng)所配比的財(cái)政資金卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，在財(cái)力不允許的情況下，被迫動(dòng)土，引發(fā)了一系列克扣教師工資、拖欠施工款、偷工減料等現(xiàn)象的發(fā)生，“并最終導(dǎo)致了危房越改越多，債務(wù)越滾越大”。

教育經(jīng)費(fèi)不足凸顯

分稅制改革后，地方政府主要依靠農(nóng)業(yè)稅來維持發(fā)放大規(guī)模民辦教師的工資。隨著農(nóng)業(yè)稅全面取消和農(nóng)村稅費(fèi)改革的深入，地方教育經(jīng)費(fèi)來源渠道產(chǎn)生了變化，農(nóng)村教育附加和教育集資政策被取消。由于包括農(nóng)村教育附加在內(nèi)的鄉(xiāng)統(tǒng)籌和農(nóng)村教育集資等向農(nóng)民征收的費(fèi)用即行取消，導(dǎo)致農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)籌資渠道變窄，來源減少，更讓“普九”帶來的債務(wù)難以清償。

盡管中央出臺(tái)了新的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，但相關(guān)政策并不十分完善、這筆資金僅能維持原有民辦教師的工資發(fā)放，但隨著工資水平逐年上漲，缺口也日益擴(kuò)大。業(yè)內(nèi)人士分析稱，此類現(xiàn)象實(shí)屬“一次性支出解決長期剛性需求”。學(xué)?；旧现荒芫S持日常運(yùn)轉(zhuǎn)，償還農(nóng)村義務(wù)教育“普九”時(shí)期的債務(wù)更加困難。

同時(shí)在當(dāng)時(shí)的危舊校舍改造工程中，中央按照貧富差別所劃分的三檔配套比例形同虛設(shè)，在發(fā)達(dá)省份，省級(jí)財(cái)政在能保證自身正常運(yùn)轉(zhuǎn)的前提下，仍能夠提供部分配套資金，而中等省份則直接由縣、鄉(xiāng)承擔(dān)全部負(fù)擔(dān)，西部落后地區(qū)盡管全部由中央承擔(dān)危舊校舍改造經(jīng)費(fèi)，但長期以來的財(cái)力匱乏，導(dǎo)致教師工資拖欠嚴(yán)重，為了防止教師資源流失，中央用于校舍改造的資金多用來填補(bǔ)教師工資缺口。

財(cái)政部《關(guān)于2010年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2011年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》顯示，2010年中央財(cái)政支出中教育經(jīng)費(fèi)約占5.3％，2011年將略有提高，約占5.5％。國務(wù)院總理溫家寶在第十一屆全國人民代表大會(huì)政府工作報(bào)告中提出，2012年財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重將達(dá)到4％。這預(yù)示著財(cái)政支出中教育經(jīng)費(fèi)將略有提高，但教育界業(yè)內(nèi)人士指出，由于中國人口基數(shù)龐大，上調(diào)浮動(dòng)并不明顯，無異于杯水車薪。新增預(yù)算最多能夠填補(bǔ)義務(wù)教育成本(學(xué)雜費(fèi)和書本費(fèi)用等)，對(duì)于改善校舍、提高教師待遇，作用甚微。

政府CFO的否決權(quán)?

政府政務(wù)與財(cái)務(wù)不匹配無疑是造成“普九”債務(wù)的深層原因，有關(guān)人士告訴記者，當(dāng)然，這也是中國政體格局所致。

受政務(wù)所迫，為實(shí)現(xiàn)“普九”驗(yàn)收合格，地方政府不惜舉債，通過銀行貸款、向施工企業(yè)借債和通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、教職工來籌措資金，“拆東墻補(bǔ)西墻”，導(dǎo)致債出多門，債權(quán)債務(wù)數(shù)字相互纏繞，大量負(fù)債長期得不到及時(shí)清理。

此外，“普九”中大規(guī)模興建、改造農(nóng)村校舍，盡管初衷是好的，但在實(shí)施過程中缺乏必要的宏觀調(diào)控，未根據(jù)實(shí)際需要而調(diào)整布局，存在盲目建設(shè)，脫離實(shí)際，不顧財(cái)力基礎(chǔ)薄弱的現(xiàn)實(shí)，很多地區(qū)的校舍建設(shè)甚至超過了實(shí)際需求。由于盲目建設(shè)，相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)村“普九”時(shí)期的村級(jí)學(xué)校在之后的數(shù)年內(nèi)就被撤并，致使地方出現(xiàn)大量資產(chǎn)閑置。也間接地形成了“普九的瘡痍。

在國際上，大到國家政策出臺(tái)，小到地方改革事宜，皆需經(jīng)歷一段長期的辯論、修改和完善的過程，其中政府CFO(財(cái)政廳局長)們需仔細(xì)推敲草案，制定出縝密的報(bào)告，在財(cái)力不允許的情況下，有權(quán)提出異議，而當(dāng)政策出臺(tái)后，則堅(jiān)決按照規(guī)定執(zhí)行。在企業(yè)中，對(duì)于首席執(zhí)行官的決定，公司CFO亦保留有一票否決權(quán)，保證了CFO權(quán)力和義務(wù)的對(duì)等和完整。

然而縱觀中國歷次政策與改革方案的出臺(tái)，政府CEO們是否從財(cái)務(wù)分析的角度考慮過政務(wù)行為呢?而政府CFO們是否又具備對(duì)無財(cái)務(wù)支撐能力的政務(wù)行為的話語權(quán)呢?

好事就這樣因缺錢而難辦，一位不愿具名的業(yè)內(nèi)人士感慨道：迫于政務(wù)壓力，財(cái)務(wù)難以匹配的政務(wù)工程又豈止“普九”一樁?