改革權(quán)力結(jié)構(gòu),防止“三權(quán)交易”

李永忠

權(quán)錢交易、權(quán)色交易、權(quán)權(quán)交易等“三權(quán)交易”作為隱秘性越來越深、腐蝕性越來越大、滲透性越來越強、危害性越來越烈、風險性越來越高的現(xiàn)代典型腐敗現(xiàn)象，引起了黨和政府以及反腐敗職能部門的高度關注。

對于利用政策制訂調(diào)整的決策權(quán)、行政審批管理的執(zhí)行權(quán)、執(zhí)法執(zhí)紀的監(jiān)督權(quán)、干部選拔任用的人事權(quán)等搞官商勾結(jié)、權(quán)錢交易、瀆職侵權(quán)的腐敗案件，從中央到地方加大了懲治力度。近10年來查處的省部級高官就達100多人，其中處以死刑的有胡長清、成克杰、王懷忠、呂德彬、鄭筱萸、段義和等6人。截至2009年，全國共查處商業(yè)賄賂案件6.92萬多件，涉案金額165.9億元。中國公眾對反腐敗的滿意度、公眾認為消極腐敗現(xiàn)象得到一定遏制的程度和國際社會的認同度都有明顯上升。

“三權(quán)交易”為主要特征的腐敗現(xiàn)象從主觀上講是世界觀、權(quán)力觀、地位觀的扭曲。歸根到底，反腐敗斗爭的過程，就是腐敗形式不斷多樣化和反腐敗方略不斷制度化的博弈過程。

深化以“獨立性”為趨向的體制創(chuàng)新

早在2000年前，秦漢王朝就進行了監(jiān)察機構(gòu)獨立于執(zhí)行機構(gòu)、監(jiān)察區(qū)域大于行政區(qū)域的配置實踐；近百年前，列寧就提出要從制度上保障專門監(jiān)督機關的“最大限度的獨立性”，并將這一原則細化落實為“兩個平行”(黨內(nèi)監(jiān)督機構(gòu)與執(zhí)行機構(gòu)相平行、黨的領導班子成員之間表決權(quán)和監(jiān)督權(quán)相平行)的制衡體制。近些年來，為了打好反腐敗這場“沒有硝煙的戰(zhàn)爭”，中央不斷總結(jié)和借鑒各方經(jīng)驗，加大反腐敗專門機構(gòu)的體制改革和創(chuàng)新，發(fā)揮專門機構(gòu)的“監(jiān)督制衡力”。

面對“三權(quán)交易”的滋生蔓延，特別是防范和治理“權(quán)權(quán)交易”中各種權(quán)力對監(jiān)督權(quán)的侵占、掠奪、替代或異化、虛化、弱化，中央注重從改革黨內(nèi)派駐制度和巡視制度入手，深化紀檢監(jiān)察體制和司法體制改革，強化審計機關職能，積極探索監(jiān)督權(quán)的獨立配置問題，力求變同體監(jiān)督為異體監(jiān)督。推行派駐機構(gòu)統(tǒng)一管理，指導基層和地方探索派駐機構(gòu)分片、分線、分層組建；創(chuàng)新黨內(nèi)巡視制度，強化巡視機構(gòu)和力量，延伸巡視對象和領域；完善紀委書記、法院院長、檢察院檢察長、公安局長等反腐敗機構(gòu)主職官員異地任職制度；出臺一系列關于加強地方和基層各專門監(jiān)督機構(gòu)建設的政策措施，從經(jīng)費、裝備、人員上給予保障和支持，逐步解決“再鋒利的刀刃也砍不了刀把”的監(jiān)督與被監(jiān)督一體化的問題。

當前我國監(jiān)督力量分散，監(jiān)督成本居高，監(jiān)督效能偏低的問題較為嚴重，不能有效適應“兩個仍然”的反腐敗形勢和防治“三權(quán)交易”腐敗的新要求。因而，在中央的統(tǒng)一部署的支持下，各地開展了一些有導向意義的探索。2010年以來，廣東佛山市學習借鑒香港廉政公署權(quán)責統(tǒng)一、有效打擊和遏制腐敗的成功經(jīng)驗，開展了反腐敗體制改革的調(diào)研論證工作，邀請全國知名反腐專家集聚佛山研討謀劃改革路徑，分析改革的可行性和必要性。佛山市紀委30名干部在《南方日報》發(fā)文呼吁將市檢察院反貪局和反瀆職侵權(quán)局從檢察機關分離出來，與監(jiān)察、審計職能重組合并，組建市監(jiān)察審計和反貪局，與市紀委合署辦公；成立一個由檢察院管理的對辦案機構(gòu)及其人員進行監(jiān)督的專門機構(gòu)，人員由檢察官、人大代表、政協(xié)委員、民主黨派人士、記者及社會各方人士組成。同時，考慮將市紀委機關和派駐機構(gòu)進行精簡重組優(yōu)配，加大上級紀委對下級紀委的管理力度，強化監(jiān)督職能，有效整合區(qū)域內(nèi)的反腐敗資源和監(jiān)督職能，試圖打造“內(nèi)地第一廉署”。

構(gòu)建防止利益沖突的監(jiān)管機制

賄隨權(quán)集。社會轉(zhuǎn)型時期，制度的漏洞成為“三權(quán)交易”滋生的土壤和條件。特別是隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立健全，公務活動中公共利益與黨員干部個人及家庭的私人利益之間的沖突越來越明顯，并引發(fā)了一些“三權(quán)交易”的典型腐敗案件。近年來，中央先后制訂《中國共產(chǎn)黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》、《國有企業(yè)領導人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》、《關于黨政領導干部辭職從事經(jīng)營活動有關問題的意見》、《關于嚴格禁止利用職務上的便利謀取不正當利益的若干規(guī)定》等相關法規(guī)，規(guī)范調(diào)整公共利益與領導干部個人利益、公務活動與經(jīng)營活動、政治活動與市場活動的關系，逐步構(gòu)建防止利益沖突的制度監(jiān)管機制。

近日，中央紀委頒布《〈中國共產(chǎn)黨黨員領導干部廉潔從政若干準則〉實施辦法》，明確了對于領導干部違反52個“不準”行為的具體處理依據(jù)。對于領導干部“違規(guī)經(jīng)商辦企業(yè)”、“配偶子女違規(guī)經(jīng)商辦企業(yè)”等行為，除規(guī)定應當給予黨紀處分外，還明確了相應的組織處理措施；對于領導干部“違反規(guī)定多占住房”、“兼職取酬”等行為中涉及的物質(zhì)利益，根據(jù)有關規(guī)定明確了追繳措施。

針對日益嚴重的商業(yè)賄賂和跨國（境）商業(yè)賄賂等新型“權(quán)錢交易”問題，先后制訂《采購法》、《反壟斷法》、《招標投標法》等一系列制度法規(guī)，重點治理工程建設、土地使用、資源審批等六大領域以及銀行信貸、證券期貨等方面的商業(yè)賄賂行為，依法打擊跨國（境）商業(yè)賄賂行為。同時，健全領導干部報告事項制度，將領導干部的住房、投資、配偶子女從業(yè)等情況列入報告內(nèi)容，完善領導干部出國（境）管理制度，防止“出逃門”事件發(fā)生；并推進金融實名制度、公民信用保障號碼制度立法工作，為實行財產(chǎn)申報制度奠定基礎。

針對易發(fā)多發(fā)的“權(quán)色交易”問題，2007年5月中央紀委首次將近親屬、情婦（夫）等“特定關系人”納入懲治法規(guī)制度之中；同年7月，“兩高”將情婦（夫）這類在“權(quán)—錢—色”腐敗鏈條中扮演樞紐角色的“特定關系人”納入《刑法》懲治范圍；2009年10月，“兩高”又確定了“利用影響力受賄罪”等罪名，將受賄罪的主體擴大到國家工作人員的近親屬和已經(jīng)離職的國家工作人員以及非國家公職人員，加大對“三權(quán)交易”的懲治力度。

針對資本市場內(nèi)幕交易等信息賄賂問題，國務院辦公廳2010年11月轉(zhuǎn)發(fā)了中國證監(jiān)會等五部門《關于依法打擊和防控資本市場內(nèi)幕交易意見》，旨在加快建立內(nèi)幕信息的保密制度、知情人登記制度、信息披露和停復牌制度等，健全完善“操縱市場”和“內(nèi)幕交易”等行為的認定指引和舉證規(guī)則。

針對用人上的“權(quán)錢交易”和“權(quán)權(quán)交易”問題，組合式地構(gòu)建、集成式地發(fā)布干部選拔任用監(jiān)督制度。特別是近年來，黨中央把干部人事制度改革提升到“改革有風險，但不改革黨就會有危險”的高度來認識和推進，基本上形成了事前要報告、事后要評議、離任要檢查、違規(guī)失職要追究的干部選拔任用監(jiān)督管理制度體系。

提高黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的導向力

國際共產(chǎn)主義運動實踐特別是蘇東劇變教訓表明，制度最核心最具實質(zhì)的是權(quán)力結(jié)構(gòu)。新時期的制度反腐，必須是主體以新的權(quán)力結(jié)構(gòu)(而非舊的權(quán)力結(jié)構(gòu))為載體而開展的反腐敗斗爭。健全有效的制度必然是科學合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)。以“議行監(jiān)合一”為主要特征的“樹型權(quán)力結(jié)構(gòu)”，是權(quán)力變異和腐敗的“總病根”。徹底根治“三權(quán)交易”等腐敗現(xiàn)象，根本出路在制度改革，科學分解、合理配置黨內(nèi)的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)，推行“權(quán)力結(jié)構(gòu)的類型轉(zhuǎn)換”，不斷完善適合中國特色社會主義的權(quán)力結(jié)構(gòu)，尤其是我們黨內(nèi)的權(quán)力結(jié)構(gòu)。

因而，繼十七大首次明確部署“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)”建設問題，十七屆五中全會又特別強調(diào)“更加重視改革頂層設計和總體規(guī)劃”。這既是我們黨對30多年前鄧小平提出并試圖解決的“權(quán)力過分集中”的“總病根”問題認識的深化和提升，又表明權(quán)力結(jié)構(gòu)的類型轉(zhuǎn)換，即黨內(nèi)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)配置改革問題已被作為政治體制改革和反腐倡廉制度建設的“頂層”目標。

實踐中，近些年來，中央鼓勵各地結(jié)合實際，不斷加強權(quán)力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的實踐探索和試點運行總結(jié)，逐步勾勒出黨內(nèi)“頂層設計”的方向標和線路圖。

首先，通過擴大黨代會常任制試點，摸索黨內(nèi)決策權(quán)建設問題。黨代會常任制按毛澤東50年代的想法，是要形成一個黨內(nèi)的“國會”，黨內(nèi)有人大常委會那樣的常設機構(gòu)來進行黨內(nèi)決策。根據(jù)毛澤東的這一設想和八大的制度設計及其實踐經(jīng)驗，中央不斷擴大黨代會常任制試點?！笆蟆焙蟛键c12個，“十六大”后擴大到近20個，“十七大”后在全國范圍內(nèi)開展不同層級、不同區(qū)域的常任制試點，推進黨內(nèi)權(quán)力分解和黨內(nèi)決策權(quán)建設。

其次，通過擴大縣委權(quán)力公開透明運行試點，摸索黨內(nèi)執(zhí)行權(quán)分解問題。包括我國在內(nèi)的世界社會主義國家權(quán)力結(jié)構(gòu)，大都是按照140年前馬克思總結(jié)的巴黎公社革命政權(quán)模式，即“同時兼有立法和行政”的 “議行合一”模式建立的。實踐中，執(zhí)行權(quán)已取代或侵占了決策權(quán)、控制或異化了監(jiān)督權(quán)，致使目前相當多的地方和單位形成了空前的“一把手”體制，“權(quán)力過分集中”成為黨群疏離、三權(quán)交易、作風變異和群體性事件多發(fā)的“總病根”。因此，中央從縣權(quán)改革入手，科學分解執(zhí)行權(quán)，合理配置權(quán)力架構(gòu)。2009年3月，中央紀委、中組部分別選擇東部的江蘇睢寧、中部的河北成安、西部的四川武侯試點探索縣級黨委權(quán)力變革問題。一年半后，中央決定試點在全國范圍內(nèi)推開。2010年11月，中央紀委、中組部印發(fā)《關于開展縣委權(quán)力公開透明運行試點工作的意見》，著手在縣一級建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制，特別強調(diào)要編制職權(quán)目錄，尤其要加強對縣委書記職權(quán)的規(guī)范，暢通監(jiān)督渠道，形成制約監(jiān)督和反映問題處理機制。

第三，通過擴大監(jiān)督體制改革試點，摸索黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)配置問題。當前，黨內(nèi)監(jiān)督體制基本上是一種同體監(jiān)督，監(jiān)督權(quán)配置獨立性不強，依附和受制于黨內(nèi)執(zhí)行權(quán)，致使出現(xiàn)“看得見的管不著、管得著的看不見”的問題。因此，中央在加強巡視機構(gòu)和派駐機構(gòu)兩個異體監(jiān)督的支點建設的同時，支持地方進行監(jiān)督體制的改革和創(chuàng)新。如江蘇東?？h紀委有效整合紀檢監(jiān)察力量，把分散在全縣24個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和36個縣城機關，承擔同體監(jiān)督任務的紀檢監(jiān)察干部，統(tǒng)一集中到縣紀委，分成8個工作室實施異體監(jiān)督，其中6個對農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)，兩個對縣城機關。繼連云港市推廣后，江蘇省也在全省予以大力推廣。再如，2010年10月28日，十一屆全國人大常委會第十七次會議修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》從法律上明確規(guī)定“農(nóng)村應當建立村務監(jiān)督委員會或者其他形式的村務監(jiān)督機構(gòu)”。

第四，通過擴大基層選舉試點，摸索權(quán)力來源的合法性問題。因而，中央鼓勵地方開展一定形式的試點，貫徹落實“權(quán)為民所賦、權(quán)為民所用”的馬克思主義權(quán)力觀，探索權(quán)利制衡權(quán)力和權(quán)力回歸權(quán)利的規(guī)律性。2001年12月，四川遂寧市市中區(qū)步云鄉(xiāng)采用全鄉(xiāng)選民直接選舉產(chǎn)生唯一的鄉(xiāng)長候選人，然后交鄉(xiāng)人代會進行等額選舉的方式。同時，2002年以來，湖北、四川、江蘇、云南等地進行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的選舉試點，分別出現(xiàn)了湖北楊集的“兩推一選模式”、咸安的“兩票推選模式”以及四川成都市新都區(qū)的“公推直選模式”。十七屆四中全會以后，全國各地加大了基層民主直接選舉、差額選舉制度和競爭性選拔制度改革試點。

一部人類社會發(fā)展史，既是一部權(quán)力擴張與權(quán)力制約的歷史，也是一部腐敗與反腐敗的斗爭史，更是權(quán)力與權(quán)利的博弈史。防治“三權(quán)交易”，最大的公約數(shù)是權(quán)力和權(quán)利，最能發(fā)現(xiàn)問題的機制是監(jiān)督，最有效的控制力量是制衡，最終實現(xiàn)制衡的法寶是民主與法治。