晚清海關(guān)何以不腐

洪振快

在中國歷史上，有不腐敗的官員，卻沒有不腐敗的衙門。如果說有官方機(jī)構(gòu)不腐敗的話，那大概只有一個—— 晚清的中國海關(guān)。

管理史上的奇跡

在晚清，中國海關(guān)因廉潔而著稱，甚至被認(rèn)為是“世界行政管理史上的奇跡之一”。這個“奇跡”，是英國人赫德締造的。赫德任海關(guān)總稅務(wù)司。所謂“總稅務(wù)司”，意即“總司海關(guān)稅務(wù)之事”，也就是全權(quán)負(fù)責(zé)管理海關(guān)事務(wù)。從1861年到1908年，赫德掌握中國海關(guān)實際管理權(quán)達(dá)半個世紀(jì)之久。

晚清的中國海關(guān)也稱“洋關(guān)”、“新關(guān)”，與之相對的則是“常關(guān)”、“舊關(guān)”。“洋關(guān)”管理國際貿(mào)易，由赫德等洋人主持；“常關(guān)”管理國內(nèi)貿(mào)易，仍由清政府官員主管。這是典型的“一國兩制”。兩種體制產(chǎn)生兩種績效：“洋關(guān)”高效廉潔，“常關(guān)”貪腐蔓延。

“洋關(guān)”的工作人員是全世界招聘的，其中的洋人稱為“洋員”，中國人則稱“華員”。在海關(guān)之內(nèi)，無論是“洋員”還是“華員”，都能廉潔自守。與之相應(yīng)的是，同是中國人，在“洋關(guān)”工作能廉潔自守，而在“常關(guān)”工作則幾乎個個腐敗。

同在中國的土地上，“洋關(guān)”廉潔而“常關(guān)”腐敗，中國人在“洋關(guān)”工作能廉潔而在“常關(guān)”工作則貪污腐敗，這個事實說明了一個道理：腐敗在中國是可以治理的，腐敗也不是因為中國人的素質(zhì)差所致。腐敗，很多時候是制度使然。這樣，赫德打造廉潔“洋關(guān)”的經(jīng)驗，就非常值得總結(jié)了。

在制度建設(shè)方面，赫德主要是借鑒英國經(jīng)驗。當(dāng)時的英國，高效廉潔的文官制度已經(jīng)建立，而海關(guān)管理方面，英國更有完善的經(jīng)驗可資借鑒。

倫敦大學(xué)的畢業(yè)生也被淘汰

制定制度并不是難事，關(guān)鍵的是執(zhí)行問題。以選人、用人（即海關(guān)工作人員的選拔和考核）來說，不外遵循幾個原則——如因事設(shè)崗、以事?lián)袢?，選人嚴(yán)格、公開公正，嚴(yán)格管理、獎懲分明，如此等等。以人員選拔來說，赫德在選擇海關(guān)雇員時全球招考，公開選拔。當(dāng)時在國內(nèi)的招考點，即有上海、九龍、廣州、大連、青島等處，此后倫敦也設(shè)置考點。招考是公開的，但要做到公正，關(guān)鍵的問題是赫德本人及海關(guān)高層管理人員不能任用私人。

赫德在廣州有位牧師朋友，他希望赫德能夠為其兒子喬治?俾士安排一個職位。赫德雖然礙于朋友的面子不好推辭，但他要求喬治?俾士到倫敦的辦事處報名參加考試。赫德也的確把喬治?俾士的名字列在了寄給海關(guān)官員金登干的推薦報考名單之中，但同時他也附上了自己的態(tài)度：“誰不符合我們的條件，就不錄用?！苯Y(jié)果，這位倫敦大學(xué)的畢業(yè)生，因條件不符而被淘汰。

赫德本人堅持原則不任用私人固然有利于海關(guān)用人的公正，但要使這種公正真正得到貫徹，還必須有杜絕干擾的能力，這必須享有不受任何掣肘的獨立用人權(quán)才能實現(xiàn)，而赫德恰好爭取到了這個權(quán)力。1864年8月總理衙門頒布的《通商各口募用外國人幫辦稅務(wù)章程》規(guī)定：“各關(guān)所有外國人幫辦稅務(wù)事宜，均由總稅務(wù)司募請調(diào)派，其薪水如何增減，其調(diào)往各口以及應(yīng)行撤退，均由總稅務(wù)司作主……各口稅務(wù)司系總稅務(wù)司所派委之員。各口稅務(wù)司、總辦、扦子手、頭目四項，若有不妥，由總稅務(wù)司一人作主撤退。”赫德在用人上是有完全的獨立自主權(quán)的，這是他能夠打造廉潔海關(guān)的重要基礎(chǔ)。

有了這樣的基礎(chǔ)，再借鑒英國海關(guān)內(nèi)部防范貪污腐敗的管理制度，比如監(jiān)督制度、會計制度、審計制度、巡視制度等等，再加上合理的薪酬福利制度和嚴(yán)明的獎懲制度，就使得海關(guān)職員不僅不能貪，也不需要貪，廉潔就有了保證。

一把手的國際壓力

但是，使海關(guān)廉潔的關(guān)鍵，不是海關(guān)內(nèi)部的制度建設(shè)和有效監(jiān)督，而是對海關(guān)一把手赫德本人如何監(jiān)督的問題。一把手的腐敗才是反腐制度設(shè)計的核心。赫德本人的腐敗不能完全寄望于赫德的道德品質(zhì)，必須有監(jiān)督使赫德本人也不能貪。

赫德是中國政府的國際雇員（時稱“洋客卿”），其地位非常微妙，他必須面對三個方面的壓力：一是來自中國政府的壓力。中國政府是有選擇自己雇員的權(quán)力的，如果赫德的工作不能讓中國政府滿意，那么他的職位馬上會丟掉。二是來自許多覬覦這一職位的其他國家競爭對手的壓力。因為許多國家都想通過控制這個職位來操控中國，鞏固在華利益。特別是德國人，對這個職位一直虎視眈眈，所以赫德必須面對外在壓力，不能因廉潔問題給人可乘之機(jī)。三是來自英國政府的壓力。赫德在中國的行為不是簡單的個人行為，而在一定程度上代表英國政府的利益，所以他不能因自己的失誤而損害英國政府的利益，更不能使自己丑聞纏身，給英國政府丟臉。

因此，赫德作為中國政府的國際雇員，必須面對來自各方面的壓力和監(jiān)督。他不像大清帝國的其他官員，壓力和監(jiān)督只是來自自己的上級。

赫德控制下的晚清中國海關(guān)的廉潔在中國2000余年帝制的歷史上可以說是“廣陵絕響”，但是它的存在到底也說明了貪腐在中國也不是不能治理的。治理貪腐，技術(shù)性的制度設(shè)計并非不重要，但它不是關(guān)鍵所在。晚清中國海關(guān)防止職員腐敗的制度設(shè)計就被證明是科學(xué)和有效的，而到了100多年之后的今天，世界上有更多更好的經(jīng)驗可資借鑒，因此制定科學(xué)的反腐制度并不困難，但要讓這些制度真正落到實處、發(fā)揮效用卻很困難。反腐敗，非知之難，而行之難。