成都新土改

王春

政府：還權(quán)于民

“至今，涉及農(nóng)村土地確權(quán)頒證的農(nóng)戶有212萬戶。”2011年5月，成都市統(tǒng)籌委一名處長告訴本刊記者，“到2010年10月，成都的第一輪農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革階段性結(jié)束?！?/p>

讓時(shí)光倒流至2007年的6月7日，成都獲批成為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，此時(shí)成都自2003年開始的城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程已經(jīng)推進(jìn)了近5年。

這個(gè)時(shí)候的成都從什么環(huán)節(jié)下手突破，才能在成都找到破解“三農(nóng)”問題的具有“普適”性的做法，從而完成國家委托的內(nèi)容，在有全局意義的深層次領(lǐng)域先走一步呢？

在長時(shí)間的調(diào)研后，成都市委連續(xù)13天召開4次各級(jí)干部大會(huì)。激烈的討論后得出結(jié)論：“三農(nóng)”問題是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的牛鼻子。而5年來的實(shí)踐讓成都的決策者們得到了啟發(fā)：農(nóng)民中蘊(yùn)藏著很大的智慧，把權(quán)利交給農(nóng)民比政府主導(dǎo)更好，而農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革是一道邁不過去的坎。

“成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的首要任務(wù)是解決‘三農(nóng)問題，而解決‘三農(nóng)問題的突破口是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革?！彼拇ㄊ∥Ｎ?、成都市委書記李春城說。

“農(nóng)村的主體是農(nóng)民，但農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)卻不是農(nóng)民，農(nóng)民就無法產(chǎn)生積極性。把土地財(cái)產(chǎn)權(quán)還給農(nóng)民，會(huì)產(chǎn)生出內(nèi)生的激勵(lì)。與其簡單地給農(nóng)民輸血，不如讓他們自己造血?！背啥际猩鐣?huì)科學(xué)研究院副院長、成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革專家組成員陳家澤對(duì)本刊記者說，“農(nóng)村最重要的要素是稀缺的土地，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，需要解決農(nóng)村投入的問題。錢從哪里來呢？資本不下鄉(xiāng)怎么行呢？這需要市場化配置資源，必須先建立市場體制。而建立市場體制，就需要?jiǎng)趧?dòng)要素流動(dòng)起來。那么農(nóng)村的勞動(dòng)要素——?jiǎng)趧?dòng)力（農(nóng)民）和資源（主要是土地）不流動(dòng)就不行。要流動(dòng)就必須明確土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的歸屬?！?/p>

于是乎，成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革在2008年新年伊始便拉開大幕。2008年1月1日，成都市委、市政府下發(fā)該年的1號(hào)文件《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)進(jìn)一步完善農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度的意見（試行）》，提出推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，首要的改革內(nèi)容是為農(nóng)村集體土地所有權(quán)、集體建設(shè)用地（宅基地）使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)和房屋所有權(quán)確權(quán)、登記和頒證；設(shè)立耕地保護(hù)基金，建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。

成都成立了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗(yàn)區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，組長由市委書記李春城親自擔(dān)任，多名市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)成為小組成員。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)日常機(jī)構(gòu)，由20個(gè)部門組成聯(lián)席會(huì)議的“豪華”陣容構(gòu)架。

成都迅速在全市范圍內(nèi)推開農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革確權(quán)頒證工作。

按照預(yù)定計(jì)劃，第一輪確權(quán)頒證應(yīng)該到2009年底完成。但李春城覺得確權(quán)頒證事關(guān)重大，就派人到各地暗訪，結(jié)果發(fā)現(xiàn)有的地方在確權(quán)頒證有弄虛作假行為，有的地方農(nóng)民意見比較大。

2010年正月初七，春節(jié)上班后的第一天，成都召開了4000多人的干部大會(huì)?！八写逯紖⒓恿??！?成都市統(tǒng)籌委一名官員告訴記者。

會(huì)后，成都開始了為期半年的確權(quán)頒證“回頭看”整改工作。整改內(nèi)容就是：要保證確權(quán)頒證“五個(gè)一致”（土地、臺(tái)賬、證書、合同、耕?；鹨恢拢┖汀俺绦蛞?guī)范”。

“決策者認(rèn)為要確保確權(quán)頒證經(jīng)得起歷史檢驗(yàn)，經(jīng)得起市場檢驗(yàn)，做到‘確實(shí)權(quán)，頒鐵證，為保證農(nóng)民的權(quán)益和實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)?！?成都市統(tǒng)籌委的這名官員說，“‘回頭看整改要經(jīng)過宣傳、開會(huì)、實(shí)測、方案議決、結(jié)果公示、頒證的6大程序，還要查耕地保護(hù)基金到位沒有，群眾的滿意率必須至少達(dá)到85%，一點(diǎn)都不含糊。”

決策者動(dòng)了真格要把農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)還給農(nóng)民。

“當(dāng)時(shí)下面的區(qū)（市、縣）領(lǐng)導(dǎo)們都很緊張，因?yàn)槿绻徊槌鲎骷?，要受處罰的。”這名官員告訴記者。

2010年下半年，成都市采取暗訪、城調(diào)隊(duì)抽樣調(diào)查等方式抽查，并對(duì)確權(quán)頒證進(jìn)行了綜合驗(yàn)收，最后成都市的決策者們滿意了。2010年11月25日，成都市認(rèn)定全市19個(gè)區(qū)（市、縣）和高新區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革確權(quán)頒證檢查驗(yàn)收結(jié)果為合格。截至2010年6月底，成都市共向村組集體頒發(fā)集體土地所有權(quán)證3.3萬本，向農(nóng)戶頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證178.3萬本，林權(quán)證64.9萬本，集體土地使用證165.7萬本，房屋所有權(quán)證157.1萬本。

農(nóng)民：我的土地我做主

都江堰市鶴鳴村的村支書劉文祥至今還記得2008年3月3日那天召開全村產(chǎn)權(quán)制度改革動(dòng)員大會(huì)的情景。

那天，成都市市長助理周鴻德、都江堰市委書記劉俊林來到鶴鳴村。 “產(chǎn)權(quán)制度改革、確權(quán)頒證是啥意思，改些啥子？”會(huì)前，村民私下悄悄議論著。

劉俊林說，確權(quán)頒證就是弄清楚每戶農(nóng)民有多少土地、房屋、林地，并把代表權(quán)屬的“本本”發(fā)給農(nóng)戶。有了“本本”，就可以用房屋產(chǎn)權(quán)進(jìn)行擔(dān)保貸款，去搞農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，搞規(guī)模經(jīng)營。他還舉例說，雙流的羊肝菌出口，一畝地一年產(chǎn)值1.5萬美元，沒有規(guī)模經(jīng)營是難以實(shí)現(xiàn)的。不愿意搞農(nóng)業(yè)的，也可以把土地流轉(zhuǎn)出去收取租金，確權(quán)后更有保障。

到會(huì)的村民擠在村委會(huì)的院壩里，邊聽邊討論，后來掌聲四起。

“第一個(gè)開始確權(quán)頒證的是鶴鳴村，因?yàn)楣ぷ鹘M最先到這里蹲點(diǎn)指導(dǎo)。這里最先開動(dòng)員大會(huì)，比其它試點(diǎn)的地方大概早了10來天。”成都市統(tǒng)籌委的一名官員告訴記者。

2008年3月30日，鶴鳴村村民余躍領(lǐng)到了編號(hào)為“510111”的第一張《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》，還領(lǐng)到了《集體土地使用證》、《房屋所有權(quán)證》。而這張《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》目前已經(jīng)被國家博物館收藏。

才過了兩個(gè)月，鶴鳴村的村民就嘗到了甜頭。6月，通達(dá)農(nóng)業(yè)生態(tài)有限公司通過土地流轉(zhuǎn)獲得了鶴鳴村約1100畝地的經(jīng)營權(quán)，用于種植蔬菜、花卉。流轉(zhuǎn)土地的村民每年每畝獲得與850斤大米等值的租金，折合人民幣約1200元。

余躍說，確權(quán)頒證的好處是，農(nóng)民可以放心大膽地把地流轉(zhuǎn)出去，而農(nóng)業(yè)項(xiàng)目投資方能放心大膽地租地，土地面積完全以產(chǎn)權(quán)證為準(zhǔn)，不必?fù)?dān)心由于權(quán)屬不清造成的糾紛。

“確權(quán)頒證以前，土地是集體承包給個(gè)人的，個(gè)人不能決定流轉(zhuǎn)，想租給別人都不行，如果承包人離開3年，集體一般就會(huì)收回去的?！背啥紲亟瓍^(qū)涉農(nóng)社區(qū)春江路社區(qū)黨支部書記徐光勇告訴記者，“確權(quán)頒證后，個(gè)人就可以決定土地的流轉(zhuǎn)，而且可以長期流轉(zhuǎn)，人在不在當(dāng)?shù)囟紵o所謂，這相當(dāng)于農(nóng)民有了一塊屬于自己的財(cái)產(chǎn)，這份財(cái)產(chǎn)還可以繼承。土地流轉(zhuǎn)的租金加上政府給農(nóng)民的耕地保護(hù)基金，農(nóng)民自己再打工掙點(diǎn)錢，日子應(yīng)該是很好過的?！?/p>

確權(quán)頒證的好處還不僅僅在于此。

“農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革以前，也頒過證，比如由村民小組頒發(fā)給農(nóng)民的，頒證主體和頒證程序不盡合法。而這次農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革，由縣級(jí)人民政府委托縣級(jí)職能部門頒發(fā)，頒證主體和程序都合法，受到法律保護(hù)?！贝笠乜h統(tǒng)籌辦副主任李成蓉對(duì)記者說。

由于農(nóng)民的土地進(jìn)行了確權(quán)頒證，從江蘇江陰來雙流落戶已經(jīng)3年的雙流城民村鎮(zhèn)銀行把授信額度的評(píng)定直接交給了羊坪村村委會(huì)，不需要抵押擔(dān)保，“優(yōu)”為10萬，“良”為8萬，“一般”為5萬。

“土地財(cái)產(chǎn)權(quán)得到了保障，農(nóng)民就愿意搬到集中居住區(qū)去住。我們這個(gè)鎮(zhèn)建立了7個(gè)農(nóng)民集中居住區(qū)，大概住了1700戶、7000名農(nóng)民。他們原來居住的宅基地經(jīng)過土地整理，恢復(fù)為耕地2000多畝?！?大邑縣王泗鎮(zhèn)黨委副書記胡濤說。

而在王泗鎮(zhèn)租用農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地搞花卉種植的老板張利兵則告訴記者，“我的基地旁邊就是農(nóng)民集中居住區(qū)——五家小區(qū)，我在這附近招人很方便，不用解決他們的住宿，成本低多了?！?/p>

困惑：在改革中尋找答案

“土地確權(quán)頒證，大家都很贊成?！?成都市溫江區(qū)春江路社區(qū)黨支部書記徐春勇說。 不過在高興之余，他也有困惑，如果農(nóng)戶家里增加了人怎么辦？現(xiàn)在土地都已經(jīng)確權(quán)到戶了，以后怎么調(diào)整呢？

不過，他這個(gè)困惑，處于成都二圈層的雙流縣興隆鎮(zhèn)瓦窯村已經(jīng)率先解決了，那就是讓“農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)長久不變”。有了這個(gè)“長久不變”后，已經(jīng)確權(quán)到戶的土地就不會(huì)再輕易調(diào)整。而前來搞觀光農(nóng)業(yè)開發(fā)的老板吃了顆定心丸，和當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶簽定了40年的土地租用合同。

“在確權(quán)頒證前，因?yàn)槿丝谠鰷p的原因，每年的9月30日都要開始調(diào)整土地，而確權(quán)頒證后，以戶為單位，土地‘生不添，死不減，每家的土地都固定了，村與村，組與組，戶與戶，分得清清楚楚，而且可以繼承。大家的積極性就來了，以前不怎么愛護(hù)土地的，現(xiàn)在愛惜得很，保護(hù)得好，政府每年還要發(fā)‘耕保金，因?yàn)槭亲约旱呢?cái)產(chǎn)了。”瓦窯村4組53歲的牟洪忠對(duì)記者說：“搞了‘長久不變后，租我們土地的老板心也穩(wěn)定了，不用擔(dān)心10多年后原來規(guī)定的30年承包期到了又要調(diào)整。”

在瓦窯村，除了分到戶的土地外，還有道路、溝渠、堰塘、林地之類的集體土地也按組劃分，并且量化到人，1人1股，每人領(lǐng)到了股權(quán)證。

瓦窯村的黨支部書記唐朝陽告訴記者，“我家有4畝地，確權(quán)后全部流轉(zhuǎn)，就這一項(xiàng)去年就收入7000來元?！?/p>

位于成都三圈層的大邑縣在其下轄的霧山鄉(xiāng)也進(jìn)行了“農(nóng)村產(chǎn)權(quán)長久不變”的確權(quán)試點(diǎn)。大邑縣統(tǒng)籌辦的工作人員介紹說：“土地確權(quán)頒證后，農(nóng)民的權(quán)益得到了保障，農(nóng)民可以放心地帶著自己的權(quán)證進(jìn)城務(wù)工或者到農(nóng)民集中點(diǎn)居住?！?/p>

記者在采訪中，不斷聽到農(nóng)民提到“耕地保護(hù)基金”，這又是怎么回事呢？

原來這是成都在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中“先行先試”的新招：成都市設(shè)立了耕地保護(hù)基金，市縣兩級(jí)財(cái)政每年將投入26億元，為有效保護(hù)耕地的農(nóng)戶每年分別按基本農(nóng)田400元/畝、一般耕地300元/畝的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放耕保金，用于補(bǔ)貼農(nóng)民購買養(yǎng)老保險(xiǎn)。“這是為了確保耕地總量不減少、糧食生產(chǎn)能力不下降?！背啥际薪y(tǒng)籌委的官員告訴記者。

雙流縣彭鎮(zhèn)羊坪村7組的67歲老人李學(xué)華告訴記者，2010年土地確權(quán)后他拿到了3個(gè)證——《集體土地（宅基地）使用證》、《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)證》、《房屋所有權(quán)證》，兩個(gè)卡——耕地保護(hù)卡、社?？?。耕地保護(hù)卡上政府每年要打入400元的耕地保護(hù)基金?，F(xiàn)在他每月都從社?？ㄉ先○B(yǎng)老金。

而對(duì)于沒有滿60歲的農(nóng)民，耕地保護(hù)基金中的90%必須打入農(nóng)民個(gè)人的社保賬戶上，到60歲后就可以支取養(yǎng)老金。

目前成都市級(jí)耕?；鹑炕I集到位，254個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)放11.4億元，109萬農(nóng)戶受益，涉及耕地384萬畝，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)2.7萬宗共21.2億元。

“這樣做，用政府的公共資源配置來減少農(nóng)村市場化改革可能產(chǎn)生的諸多不確定性，是農(nóng)村生產(chǎn)要素（從土地到勞動(dòng)力，從動(dòng)產(chǎn)到不動(dòng)產(chǎn)，從人力資源到貨幣資本等）得以從最大化的配置效率出發(fā)產(chǎn)生流動(dòng)性的前提?！标惣覞烧J(rèn)為，“把‘產(chǎn)改和‘耕保金捆綁起來，是市場化的農(nóng)村微觀基礎(chǔ)改造與高度集權(quán)計(jì)劃管理的基本農(nóng)田保護(hù)兼容結(jié)合的創(chuàng)新嘗試。”

“土地確權(quán)是物權(quán)（家庭承包經(jīng)營權(quán)），確權(quán)頒證使農(nóng)民的物權(quán)權(quán)益得到保障。”陳家澤對(duì)記者特別強(qiáng)調(diào)道，“而農(nóng)村土地的所有權(quán)是屬于集體的，并非土地私有化?！?/p>