發(fā)展地方政府融資平臺(tái)對(duì)加快遼寧省基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的必要性研究

魏 嵐

(沈陽航空航天大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 遼寧 沈陽 110000;吉林大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130012)

由美國(guó)次貸危機(jī)引發(fā)的國(guó)際金融危機(jī)波及全球，我國(guó)的進(jìn)出口貿(mào)易也受到較大影響，出口嚴(yán)重受阻，國(guó)內(nèi)產(chǎn)能過剩，我國(guó)政府試圖通過增加內(nèi)需來彌補(bǔ)外需的不足，從中央到地方的各級(jí)政府提出了一系列的措施，例如擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。在這樣的背景下，遼寧省地方政府僅僅依靠自身當(dāng)期的財(cái)政積累來拉動(dòng)內(nèi)需是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。只有依靠間接融資，通過地方政府融資平臺(tái)向銀行貸款來解決當(dāng)期巨大的投資需求，地方政府融資平臺(tái)成為解決問題的關(guān)鍵，其設(shè)立對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行有很大影響，尤其在保增長(zhǎng)、擴(kuò)內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)中發(fā)揮了積極的作用。

遼寧省地方政府投融資平臺(tái)的作用不僅可為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資，還有利于引導(dǎo)社會(huì)資本流向、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)社會(huì)投融資體系完善等方面發(fā)揮著重要作用。在滿足基礎(chǔ)設(shè)施融資需求方面，由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在投入規(guī)模大、資本周轉(zhuǎn)周期長(zhǎng)、外部經(jīng)濟(jì)特性和資本效益回收困難等問題，社會(huì)資本投資意愿不強(qiáng)。地方政府投融資平臺(tái)可發(fā)揮杠桿作用，引導(dǎo)社會(huì)資金介入，滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求。

一、遼寧省城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平現(xiàn)狀

遼寧省現(xiàn)有城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平在全國(guó)處于居中地位，與很多發(fā)展建設(shè)好的省相比還有很大差距，建設(shè)水平有待提高;遼寧省城市基礎(chǔ)設(shè)施投資比重呈持續(xù)下降趨勢(shì);遼寧省城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資結(jié)構(gòu)不盡合理，城市基礎(chǔ)設(shè)施各行業(yè)發(fā)展速度差異明顯;遼寧省未來城市基礎(chǔ)設(shè)施融資壓力巨大。

(一)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平低且基礎(chǔ)建設(shè)投資占比持續(xù)下降，投資力度有待加強(qiáng)

1.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平低

表1反映了遼寧省2005—2009年城市基礎(chǔ)設(shè)施水平，人均生活用水量持續(xù)下降，城市用水普及率在2008年稍有下降外均呈增長(zhǎng)狀態(tài)，城市燃?xì)馄占奥蕪?005年的78.11%一躍上升到2006年的92.34%，除在2007年有所下降外一直保持上升趨勢(shì)，其他指標(biāo)均保持穩(wěn)定增長(zhǎng)。

表1 2005—2009年遼寧省城市基礎(chǔ)設(shè)施水平

2009年遼寧省與全國(guó)各地區(qū)城市設(shè)施水平相比，在城市用水普及和城市用氣普及程度方面遼寧省均高于全國(guó)平均水平，但是與全國(guó)四個(gè)直轄市北京、天津、上海、重慶相比，低于北京、天津和上海，高于重慶，顯示出用水用氣普及程度的差距。在人均擁有公共交通、道路面積、公共綠地方面均低于全國(guó)平均水平;與東三省的吉林和黑龍江相比，在人均擁有道路面積水平方面低于吉林省，而在人均公共綠地面積水平方面低于黑龍江省。

遼寧省現(xiàn)有城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平在全國(guó)處于居中狀態(tài)，與很多發(fā)展建設(shè)好的省市相比還有一定差距，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平有待提高。

2.城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資占固定資產(chǎn)投資比重持續(xù)下降

2005—2009年遼寧省累計(jì)完成城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)8025.05億元，城市基礎(chǔ)設(shè)施投資總量穩(wěn)步上升，但增長(zhǎng)速度逐年減小，同比增長(zhǎng)速度最快的為2006年的35.5%，最低的為2009年16.9%。同時(shí)城市基礎(chǔ)設(shè)施投資占固定資產(chǎn)投資總量的比重由2005年的41.1%下降到2009年的22.7%，基礎(chǔ)設(shè)施投資比重呈下降趨勢(shì)。

表2 2005—2009年遼寧省城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資

圖1 2005—2009年遼寧省城市基礎(chǔ)設(shè)施投資所占比重

(二)對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施各行業(yè)投資規(guī)模差異明顯，地方政府融資平臺(tái)需要合理調(diào)整融資結(jié)構(gòu)

表3 2005—2009年遼寧省城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資

表3反映了遼寧省2005—2009年基礎(chǔ)設(shè)施各項(xiàng)指標(biāo)的建設(shè)投資總量，交通運(yùn)輸倉(cāng)儲(chǔ)和郵政業(yè)和水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)是投資的重點(diǎn)，兩項(xiàng)指標(biāo)的投資占投資總量的71.6%。信息傳輸、計(jì)算機(jī)服務(wù)和軟件業(yè)和交通運(yùn)輸倉(cāng)儲(chǔ)和郵政業(yè)年均增長(zhǎng)低于城市基礎(chǔ)設(shè)施投資總量的年均增速。其中對(duì)信息傳輸、計(jì)算機(jī)服務(wù)和軟件等高新產(chǎn)業(yè)的總投資僅為454.52億元，占投資比重為5.7%，年增長(zhǎng)速度也為最低8.9%，較電力、燃?xì)饧八纳a(chǎn)和供應(yīng)的年增長(zhǎng)速度30.2%少了21.3個(gè)百分點(diǎn)。遼寧省城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資結(jié)構(gòu)不盡合理，城市基礎(chǔ)設(shè)施各行業(yè)發(fā)展速度差異明顯，有待通過政府融資平臺(tái)合理整合，進(jìn)一步完善。

(三)城市基礎(chǔ)設(shè)施未來融資壓力巨大，亟須地方政府融資平臺(tái)提供保障

由于改善城市面貌可以滿足社會(huì)需求又可以體現(xiàn)政府業(yè)績(jī)，近幾年，各地城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資規(guī)模日益擴(kuò)大，大都提出了擴(kuò)大規(guī)模的城市投資計(jì)劃，政府承載的融資壓力巨大。

根據(jù)《遼寧省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》中進(jìn)一步增強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支撐能力的目標(biāo)要求，要進(jìn)一步加強(qiáng)交通、能源、水利等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和設(shè)施來緩解經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸制約，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展。然而，規(guī)劃的實(shí)施面臨的是建設(shè)資金的難題?！笆晃濉逼陂g，遼寧省僅交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資就達(dá)到1591億，另外從統(tǒng)計(jì)局了解到2010年前十個(gè)月全省基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完成投資2907.8億元，這樣大的投資是以往的傳統(tǒng)模式無法完成的。

根據(jù)《遼寧省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》，“十二五”期間，遼寧省僅交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)預(yù)計(jì)完成投資2038億元，其中主要包括港口建設(shè)投資906億元、高速公路建設(shè)投資764億元，港口和高速公路是“十二五”期間投資比重最大的兩項(xiàng)。今后5年，將以強(qiáng)力推進(jìn)大連東北亞國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)和沿海產(chǎn)業(yè)帶發(fā)展為重點(diǎn)，掀起新一輪港口發(fā)展高潮。到2015年，新增生產(chǎn)性泊位215個(gè)、陸島碼頭泊位62個(gè)，新增港口吞吐能力5.7億噸。同時(shí)，還將規(guī)劃高速公路2689公里;到2015年末，力爭(zhēng)使通車總里程達(dá)到5000公里。因此，遼寧省未來城市基礎(chǔ)設(shè)施融資壓力巨大。

二、遼寧省地方政府融資平臺(tái)建設(shè)中亟須解決的問題

(一)資金不足、自身負(fù)債率過高、融資風(fēng)險(xiǎn)較大

遼寧省地方政府融資平臺(tái)的資金來源過度單一是造成資金不足的重要原因。地方政府融資平臺(tái)的融資來源過度集中于銀行，而銀行作為承擔(dān)對(duì)企業(yè)貸款的主要渠道作用，在自身資產(chǎn)負(fù)債比例嚴(yán)重失調(diào)的情況下，不得不用高成本融通資金來滿足遼寧省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金需求。

遼寧省地方政府融資平臺(tái)自身負(fù)債率過高。一方面地方政府融資平臺(tái)中存在著資本金不足或資本金不實(shí)以及抽逃資本金的現(xiàn)象，還有一些地方政府甚至采取各種變通手段向平臺(tái)注入不實(shí)資產(chǎn)進(jìn)行濫竽充數(shù)。另一方面，目前遼寧省地方政府融資平臺(tái)的總體負(fù)債水平都相當(dāng)高，負(fù)債率水平普遍超過80%，甚至更高。遼寧省過度的負(fù)債壓力下則有可能出現(xiàn)償債困境和違約現(xiàn)象，一部分貸款最終有可能成為銀行的不良資產(chǎn)。由于地方政府融資平臺(tái)的貸款期限一般比較長(zhǎng)，政府的財(cái)政收入來源暫時(shí)沒有出現(xiàn)問題，這種風(fēng)險(xiǎn)不會(huì)很快暴露。

(二)法人治理結(jié)構(gòu)不健全

目前，遼寧政府融資平臺(tái)法人的治理結(jié)構(gòu)不健全，缺乏嚴(yán)格的管理規(guī)范，尤其是融資平臺(tái)的高管人員，大多是由政府官員擔(dān)任，缺乏必要的企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)及風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)防范常識(shí)，因此在投融資過程中容易發(fā)生重大的決策失誤。

(三)融資狀況不透明，缺乏外部性

目前，地方政府融資平臺(tái)的融資狀況很不透明，不僅商業(yè)銀行難以全面掌握，甚至有的地方政府自身也并不完全清楚其下屬的投融資平臺(tái)的總體負(fù)債和擔(dān)保情況。從全社會(huì)的角度來看，地方政府投融資行為具有很大的外部性，涉及債權(quán)人即金融部門與受益人即百姓的切身利益，需要全社會(huì)的監(jiān)督與約束，因此地方政府融資平臺(tái)融資狀況需要高度透明。但在現(xiàn)階段，來自外部的強(qiáng)力約束嚴(yán)重缺乏。比如缺乏銀行的軟約束，融資平臺(tái)將地方政府信用與企業(yè)信用混為一談，再加上政府本身財(cái)政信息不公開、不透明，商業(yè)銀行很難獲得真實(shí)準(zhǔn)確的背景資料，使得銀行無法對(duì)地方政府融資平臺(tái)進(jìn)行有效的約束管理，信息不對(duì)稱導(dǎo)致銀行評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)和貸后管理困難。在目前多家銀行競(jìng)爭(zhēng)、一個(gè)政府又有多個(gè)融資平臺(tái)的情況下，某一家銀行要想對(duì)某個(gè)項(xiàng)目資本金來源、資本金到位情況進(jìn)行有效監(jiān)控也是很難的。從理論上講，銀行可以控制自身對(duì)地方政府融資的總量，可以通過設(shè)定一個(gè)總授信額度來把控政府融資平臺(tái)的過度融資，但實(shí)際上很難操作。一家銀行不再發(fā)放新貸款，其他銀行繼續(xù)發(fā)放貸款，同樣會(huì)出現(xiàn)政府融資平臺(tái)過度融資的問題。過度融資的風(fēng)險(xiǎn)并不因哪家銀行控制了總量而降低。相反，如果其他銀行給予了更多的貸款，融資風(fēng)險(xiǎn)還會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大。這實(shí)際上相當(dāng)于貸款資金完全脫離借款人的監(jiān)督管理，一旦出現(xiàn)償還問題，銀行將難以追討還款。

(四)地方政府可用收入過度倚重于房地產(chǎn)相關(guān)收入，對(duì)土地升值依賴過大

地方政府可用收入分為地方本級(jí)收入、中央轉(zhuǎn)移支付和土地出讓收入三部分。地方本級(jí)收入包括地方稅收收入和非稅收入，約占地方政府可用收入的44%，其中房地產(chǎn)相關(guān)稅收占地方本級(jí)收入比例約20%，相當(dāng)于占地方政府可用收入的9%。另外，土地出讓收入約占地方政府可用收入的20%，其中國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入占比約79%，相當(dāng)于占地方政府可用收入的約6%。因此，總體上說，與房地產(chǎn)相關(guān)的國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入和地方本級(jí)收入中的房地產(chǎn)相關(guān)稅收合計(jì)占地方政府可用收入的約1/4。如果地價(jià)上漲，土地順利出讓且價(jià)格較高的情況下地方政府就可以獲得豐厚的土地出讓金，從而順利償還貸款;但如果土地價(jià)格下跌，土地出讓困難，這種情況下還款就會(huì)發(fā)生困難，政府就必須動(dòng)用其他方式來償還貸款。

三、對(duì)策建議

地方政府投融資平臺(tái)的興建為當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)起到了重要作用，它將政府從資金信貸中解脫出來，使政府從投融資行為的具體執(zhí)行者向裁判員逐漸過渡;使投融資渠道的多元化和投融資執(zhí)行的市場(chǎng)化具有了可能性。

(一)制定投融資制度

1.證券市場(chǎng)融資渠道創(chuàng)新。證券市場(chǎng)上資金量大，融資期限長(zhǎng)，是平臺(tái)公司理想的融資場(chǎng)所，值得創(chuàng)造條件去融資:首先，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域公司上市。通過推進(jìn)政府融資平臺(tái)下屬的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域國(guó)有企業(yè)股份制公司上市，可以利用資本市場(chǎng)盤活國(guó)有資產(chǎn)，引入增量資金。其方式可以選擇IPO或者借殼上市。其次，創(chuàng)立城市建設(shè)產(chǎn)業(yè)投資基金?？梢詾槌鞘薪ㄔO(shè)提供較為穩(wěn)定的資金來源，也為民間投資進(jìn)入市政項(xiàng)目提供了通道。

2.利用無形資產(chǎn)融資。城市建設(shè)過程中會(huì)形成諸多無形資產(chǎn)，值得善加利用，如商業(yè)街或者公共設(shè)施的冠名權(quán)、規(guī)劃?rùn)?quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、管理權(quán)、開發(fā)權(quán)、許可權(quán)、廣告權(quán)等，為城市建設(shè)融集資金。

3.在融資平臺(tái)運(yùn)作中引入民間資本。借鑒公私合營(yíng)模式(Private－Public Partners hip，PPP)，即在政府融資平臺(tái)運(yùn)作中引入民間資本，進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作。

(二)理順債務(wù)管理體制

為避免多頭舉債、分散使用、財(cái)政兜底的情況出現(xiàn)，應(yīng)統(tǒng)一管理平臺(tái)債務(wù)。針對(duì)目前平臺(tái)負(fù)債規(guī)模過大的情況，可在商業(yè)銀行的協(xié)助下對(duì)平臺(tái)的貸款進(jìn)行貸款證券化，通過使其進(jìn)入債券市場(chǎng)來解決巨大的存量問題。對(duì)未來平臺(tái)的籌資渠道，可采用發(fā)行債券、上市融資等方式。平臺(tái)在發(fā)行債券時(shí)應(yīng)首先考慮自身償債能力，國(guó)際上一般認(rèn)為，一個(gè)國(guó)家的外債余額不應(yīng)超過當(dāng)年出口收入的20%。據(jù)此當(dāng)?shù)卣膫鶆?wù)規(guī)模也應(yīng)限制在當(dāng)年稅收收入的20%以內(nèi)。此外平臺(tái)應(yīng)盡可能采取多種方式使社會(huì)資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施投資運(yùn)營(yíng)，如BT方式、股權(quán)基金等。建立健全地方債務(wù)的償還保障機(jī)制。地方政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌安排本地區(qū)綜合財(cái)力，制定完備的還本付息計(jì)劃，加強(qiáng)日常的監(jiān)測(cè)檢查，建立專門的償債基金，將全部的債務(wù)資金投資收益納入基金中。另外，考慮到部分公益性投資項(xiàng)目難以直接帶來經(jīng)濟(jì)回報(bào)，債務(wù)資金投資收益可能不足以償付本息，所以還應(yīng)當(dāng)在每年年初預(yù)算時(shí)從地方的經(jīng)常性收入中按一定比例安排地方債務(wù)還本付息的資金缺口。償債基金賬戶中的資金不得用于償債以外的其他任何用途。

(三)充分估計(jì)宏觀與微觀風(fēng)險(xiǎn)，建立風(fēng)險(xiǎn)防范制度

考慮銀行系統(tǒng)和地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，有必要從多個(gè)角度防范風(fēng)險(xiǎn):一方面銀行應(yīng)對(duì)項(xiàng)目資本金進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)控，并對(duì)償還能力進(jìn)行深入分析，重點(diǎn)跟蹤不同地方政府的負(fù)債狀況和償債能力，把握融資平臺(tái)的還款能力和貸款風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，政府應(yīng)進(jìn)行事前評(píng)估、事中監(jiān)管與事后績(jī)效評(píng)價(jià)，建立專門監(jiān)管部門或引入市場(chǎng)化監(jiān)控，設(shè)立一套專門化預(yù)警指標(biāo)，定期抽查項(xiàng)目資金運(yùn)行情況。

(四)做大做強(qiáng)投融資平臺(tái)

鞏固同各金融機(jī)構(gòu)的良好合作關(guān)系，保持承貸規(guī)模。通過發(fā)行中期票據(jù)、企業(yè)債等方式多渠道融資，滿足城建資金需求。積極推動(dòng)分、子公司經(jīng)營(yíng)管理升級(jí);拓展拆遷市場(chǎng)，創(chuàng)新廣告盈利新模式，提高收益水平，支撐平臺(tái)持續(xù)發(fā)展。在當(dāng)?shù)卣拇罅χС窒?，通過整合優(yōu)質(zhì)的資產(chǎn)性資源、政策性資源和金融性資源，努力打造一個(gè)融資渠道寬、融資方式多、資產(chǎn)結(jié)構(gòu)優(yōu)、收益水平好、信用評(píng)級(jí)高，具有較強(qiáng)自身造血機(jī)能、能夠市場(chǎng)化運(yùn)作的健康發(fā)展投融資平臺(tái)。

[1]王熙喜.發(fā)展地看待地方融資平臺(tái)[J].大經(jīng)貿(mào)，2010(7).

[2]魯耀純.關(guān)于城建投融資平臺(tái)建設(shè)的思考[J].經(jīng)濟(jì)師，2007(10).