為成都的土地改革一辯

陸銘

聽聞成都地票交易被叫停，我唯有一聲嘆息。

在我看來，當(dāng)前的中國，沒有什么比土地和戶籍制度的改革更重要。對于中國這樣一個(gè)典型的發(fā)展中國家來說，城市化的欠賬太多。中國的實(shí)際人口城市化水平比當(dāng)前發(fā)展水平下應(yīng)該有的水平至少低了10個(gè)百分點(diǎn)，而且，中國的城市化進(jìn)程沒有充分發(fā)揮其縮小城鄉(xiāng)收入差距的作用。這些現(xiàn)象在本質(zhì)上都與中國的戶籍和土地制度限制了農(nóng)民進(jìn)城工作和生活有關(guān)。一方面，沒有城鎮(zhèn)戶籍，農(nóng)民進(jìn)城即使能夠就業(yè)，也難定居。另一方面，只要土地（或其使用權(quán)）不能成為可交易的資產(chǎn)，那么，土地對于農(nóng)民進(jìn)城就反而成了障礙。于是，當(dāng)前正在進(jìn)行的城市化就更是一場土地面積意義上的城市化，城市擴(kuò)張是借助于低補(bǔ)償?shù)恼鞯刂贫葘?shí)現(xiàn)的，而這一進(jìn)程對人口的城市化貢獻(xiàn)不夠。

當(dāng)前在成都試行的地票交易的重要意義在于，這一改革實(shí)驗(yàn)將土地的使用權(quán)和所有權(quán)相分離，在現(xiàn)有土地所有權(quán)不變的情況下，使得土地使用權(quán)成為可以跨空間再配置的資產(chǎn)。設(shè)想有個(gè)在城市打工的農(nóng)民，他家住在離城市很遠(yuǎn)的農(nóng)村，即使將他家的宅基地所有權(quán)界定給他，這個(gè)所有權(quán)也不值錢。但是，如果將他的宅基地所對應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)作為土地使用權(quán)界定給農(nóng)民，這個(gè)指標(biāo)的價(jià)值卻可以與原宅基地的區(qū)位脫離，因?yàn)樗膬r(jià)值體現(xiàn)在它可以被用來將城市近郊的農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，實(shí)現(xiàn)土地的增值收益。地票交易可以使宅基地對應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)成為有價(jià)值的資產(chǎn)，有利于提高農(nóng)民的資產(chǎn)收入，與中央擴(kuò)大居民財(cái)產(chǎn)性收入的精神一致。地票交易還使放棄宅基地使用權(quán)的農(nóng)民能夠有條件獲得城鎮(zhèn)戶籍，利用地票交易實(shí)現(xiàn)的城鎮(zhèn)近郊土地增值收益還能夠?yàn)檫M(jìn)城農(nóng)民獲取公共服務(wù)和社會(huì)保障而籌集新的資金。

對有積極意義的地票交易斷然中止的論據(jù)是不充分的。首先，以對農(nóng)民補(bǔ)償過低為由來中止地票交易不可取。當(dāng)前應(yīng)該保證的是，任何政府強(qiáng)制性地低補(bǔ)償?shù)卣饔棉r(nóng)民土地的做法應(yīng)立即停止。應(yīng)讓農(nóng)民能夠通過集體的力量來與獲得地票的機(jī)構(gòu)進(jìn)行地票價(jià)格的談判，政府構(gòu)建的地票交易平臺(tái)應(yīng)該主要起到中立的市場中介作用。

以土地仍是農(nóng)民的社會(huì)保障為由來中止地票交易也是不可取的。一個(gè)走向現(xiàn)代化的國家應(yīng)該逐步擺脫土地仍是社會(huì)保障的現(xiàn)狀，而不是阻礙這一進(jìn)程。正確的方向是，必須讓放棄土地的農(nóng)民獲得城鎮(zhèn)戶籍，以及城鎮(zhèn)戶籍所對應(yīng)的公共服務(wù)和社會(huì)保障，而社會(huì)保障應(yīng)該包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)和住房保障等。地票交易恰恰有助于實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的資產(chǎn)屬性，有助于讓農(nóng)民獲得城鎮(zhèn)的社會(huì)保障，擺脫土地是社會(huì)保障的現(xiàn)狀。我在農(nóng)村調(diào)研時(shí)，就有農(nóng)民尖銳地問道，為什么要讓土地這種如此稀缺的資源來承擔(dān)社會(huì)保障的功能？當(dāng)我問農(nóng)民，如果有人擔(dān)心你們會(huì)將土地（使用權(quán)）賤賣，最后連保障都丟掉，你們怎么想？有農(nóng)民回答說，那城里人為什么能夠?qū)⑺麄兊姆孔淤u掉或者抵押，他們不也一樣面臨風(fēng)險(xiǎn)嗎？本質(zhì)上還是因?yàn)槌抢锶擞猩鐣?huì)保障，而在農(nóng)村，卻連最寶貴的土地（或其使用權(quán)）都不是可以交易的資產(chǎn)嘛！

在肯定地票交易的意義的同時(shí)，我必須指出，不僅成都正在試驗(yàn)的改革應(yīng)該繼續(xù)，未來地票交易的范圍還應(yīng)該跨?。ㄊ小^(qū)）地推進(jìn)。地票交易主要解決的是本市范圍內(nèi)的農(nóng)民進(jìn)城問題，而當(dāng)前，全國范圍內(nèi)的難題卻是農(nóng)民異地就業(yè)甚至定居之后，如何真正進(jìn)城的問題。在東部的很多城市，非本地戶籍的常住人口數(shù)量甚至已經(jīng)超過了本地戶籍常住人口，這才是當(dāng)前城市化進(jìn)程的真正難題！成都經(jīng)驗(yàn)的誕生恰恰說明，農(nóng)民在本市進(jìn)城并不難，難的恰恰是至今沒有實(shí)質(zhì)性推進(jìn)的農(nóng)民異地進(jìn)城問題！跨?。ㄊ小^(qū)）的地票交易恰恰能夠解決農(nóng)民異地進(jìn)城的難題，據(jù)我所知，已經(jīng)有農(nóng)民提出了這個(gè)事關(guān)他們切身利益的要求。如果找不到一個(gè)比跨省（市、區(qū)）的地票交易更好的方案，那么，就不妨先大膽試驗(yàn)起來。如果再不突破，農(nóng)民異地進(jìn)城打工后，留也留不下，回也回不去，矛盾正在愈演愈烈！

我們已經(jīng)進(jìn)入新千年的第二個(gè)十年。在這個(gè)十年，在經(jīng)濟(jì)總量上，中國正在縮小與美國的差距。在人均水平上，中國正在努力跨越“中等收入陷阱”。這兩件大事，如果離開城市化，都絕不可能完成。當(dāng)然，我們需要的城市不再是過去那種簡單的面積擴(kuò)張，而是要讓進(jìn)城的農(nóng)民有就業(yè)，有保障，有足夠的補(bǔ)償，有體面的生活。中國的改革從來沒有一帆風(fēng)順過，評價(jià)一場改革，不能看其過程中存在的操作手段上的問題，更不應(yīng)該再有意識(shí)形態(tài)的障礙。當(dāng)前要做的，是要通過操作手段的改進(jìn)，獲得改革的突破，實(shí)現(xiàn)雙贏。 (作者為復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授)▲