稅務(wù)利維坦

吳木鑾

1994年分稅制改革前，中國的征稅成本占稅收收入大約是3.12％，而1996年比重是4.73％；之后有估計(jì)認(rèn)為，征稅成本現(xiàn)在大約是5％至8％。其中東部地區(qū)成本最低，而中西部較高。而美國的征稅成本大約為0.58％，新加坡為0.95％，澳大利亞為1.07％，日本為1.13％，英國為1.76％。

乍看以下數(shù)據(jù)，人們會相當(dāng)興奮。2009年我國國內(nèi)生產(chǎn)總值是1978年的94倍，而2009年稅收收入是1978年的115倍?？梢缘贸龅慕Y(jié)論是，政府越來越富了，人們得到的公共服務(wù)會越來越好的。人們事實(shí)上并沒有感受到公共服務(wù)的明顯改善，公共財政在教育和醫(yī)療方面投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，相對數(shù)甚至落后于一些非洲國家。

這些稅收都到哪里去了?一方面，大量的稅收和土地出讓金用于政府的各種工程(甚至是形象工程)。另一方面，稅收在征收過程中已被稅吏消耗一大部分，因此，稅收增長的結(jié)果就是一個日益增長的稅務(wù)利維坦(英文Leviathan，西方傳說中的怪獸，比喻需要約束的權(quán)力怪獸)。稅務(wù)利維坦可以讓財政資金在進(jìn)入國庫前大大縮水。

稅收成本節(jié)節(jié)高

2008年8月，國家審計(jì)署署長劉家義在第十一屆全國人大常委會第四次會議上作了一次審計(jì)工作報告。此報告的第七部分提及征稅成本審計(jì)調(diào)查情況。審計(jì)署確認(rèn)了稅務(wù)部門征收成本率在2002年后出現(xiàn)下降的態(tài)勢，不過，征稅管理仍存在較大問題。

第一，人頭經(jīng)費(fèi)偏高。2006年，18個省(市)稅務(wù)部門人員平均支出為5.83萬元(當(dāng)年全國機(jī)關(guān)工作人員平均收入為2.3萬元)，而抽查到的236個稅務(wù)局人員人均支出高達(dá)9.06萬元。第二，辦公用房面積大幅超標(biāo)。審計(jì)署報告提到，抽查到的部分稅務(wù)局，超標(biāo)面積占58％，也就是一半以上的稅務(wù)局建超標(biāo)辦公樓。第三，小汽車購置有大量的違規(guī)行為。審計(jì)署抽查已實(shí)施或參照實(shí)施車輛編制管理的162個稅務(wù)局中，有90個稅務(wù)局超編制購置小汽車。第四，各種招待費(fèi)、會議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)和出國費(fèi)用嚴(yán)重超標(biāo)。抽查到236個稅務(wù)局2006年此類支出高達(dá)10.55億元，每個局平均支出400余萬元。

按照稅務(wù)機(jī)關(guān)的數(shù)據(jù)，1994年分稅制改革前，征稅成本占稅收收入大約是3.12％，而1996年比重是4.73％；之后有估計(jì)認(rèn)為，征稅成本現(xiàn)在大約是5％至8％。其中東部地區(qū)成本最低，而中西部較高。而美國的征稅成本大約為0.58％，新加坡為0.95％，澳大利亞為1.07％，日本為1.13％，英國為1.76％。

從更細(xì)致的數(shù)據(jù)來看，我國的征稅成本可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于5％至8％。比如基于對兩個地級市的分析，廣東商學(xué)院于海峰教授調(diào)研認(rèn)為，一地級市的國家稅務(wù)局的稅收成本是8.87％，如果加上基建成本，稅收經(jīng)費(fèi)占稅收收入的比重是13.14％。而另一個地級市地方稅務(wù)局征收經(jīng)費(fèi)達(dá)19.29％。一些研究人員在更低的層級(區(qū)縣級)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，稅收成本占到稅收收入的26％，一些地區(qū)征稅成本更達(dá)到50％。這恰恰證明了利維坦的可怕。

《福布斯》的調(diào)查認(rèn)為，中國稅負(fù)痛苦指數(shù)是全球第二位。我國知名的財稅專家李煒光教授認(rèn)為可以參照世界銀行對不同國家宏觀稅負(fù)的統(tǒng)計(jì)來衡量中國的情況。比如人均GDP低于785美元低收入國家宏觀稅負(fù)的平均值一般為13.07％；人均GDP為786至3125美元中下等收入國家，宏觀稅負(fù)平均值為18.59％。而中國2005年的宏觀稅負(fù)達(dá)到19.39％(社會繳費(fèi)有計(jì)入)。要注意的是。中國是剛剛邁入中下收入國家行列，因此，這樣的稅收負(fù)擔(dān)偏重。

分稅改革與高成本

早在17世紀(jì)，英國學(xué)者威廉·配第就提出稅收的三條原則。分別為公平、簡便、節(jié)省。節(jié)省就是指稅吏不能養(yǎng)太多，征稅成本不能太高。而后來的亞當(dāng)·斯密也提出節(jié)約原則。他認(rèn)為，稅吏和征稅機(jī)關(guān)太多太雜，人民的處境就會很差。為了保證人民辛勤勞作的積極性，稅收應(yīng)該盡量節(jié)儉。在經(jīng)過數(shù)百年的發(fā)展中，當(dāng)今歐美重要的財政學(xué)教科書上，降低征稅成本被認(rèn)為是理所當(dāng)然，更多的篇幅轉(zhuǎn)而放到了公共服務(wù)和政府間關(guān)系等方面。這種變化一方面說明了在發(fā)達(dá)國家中，稅務(wù)利維坦幾乎不存在。一屆政府如果讓稅吏增長過快，肯定會受到選民的報復(fù)。另一方面對個別稅項(xiàng)的討論(如個人所得稅)往往是選舉政治中的熱點(diǎn)。

而征稅成本這種淺層次的議題卻在發(fā)展中國家成為重大問題。發(fā)展中國家的國家建設(shè)有一個共同規(guī)律，在沒有很好的公共行政制度之前，政府往往會擴(kuò)張自我。這種自我擴(kuò)張并不是體現(xiàn)在民生工程上，往往體現(xiàn)在增人增事上，部分的增人增事就涉及腐敗問題。具體到稅收事項(xiàng)上，增加稅吏的嚴(yán)重后果就是形成一個利益團(tuán)體。此團(tuán)體在自我擴(kuò)張的同時形成一個自我保護(hù)機(jī)制。筆者在關(guān)于地方財政的調(diào)研中，發(fā)現(xiàn)稅收部門可以跟當(dāng)?shù)氐男姓L官討價還價。許多地區(qū)還專門為稅收部門制定了返還和激勵的辦法。即使在人事編制這一管得越來越嚴(yán)的領(lǐng)域，稅收部門也能突破規(guī)定享受超部門待遇。

更具體地說來，征稅成本有客觀、無法避免的因素，也有可改進(jìn)的主觀、制度性因素。一般來說，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高的地區(qū)，征稅的平均成本較低。這主要是規(guī)模效應(yīng)使然。這也不難理解中國東部征稅成本更低一些。此外，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，稅收成本也上升。稅源比較集中，征管成本也會降低。以廣東省為例，稅源相對集中的珠三角地區(qū)，全省1／3的稅收干部收集了近八成的全省稅收。

僅僅是客觀因素起作用，那么我國當(dāng)前的征稅成本應(yīng)該比10年前大幅下降，實(shí)際的情況卻恰恰相反。因此這就涉及主觀和制度設(shè)計(jì)的問題。

我國建國以來財政史上最重要的一筆就是1994年分稅改革，改革的直接成果就是中央和地方分設(shè)稅務(wù)機(jī)構(gòu)。按地稅局人員的說法，地稅機(jī)關(guān)人員被“掃地出門”。因此從省地稅局再到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的稅務(wù)所，都是在“一窮二白”的基礎(chǔ)上興建起來的。在國稅和地稅分設(shè)的數(shù)個年頭間，稅務(wù)基建費(fèi)用大增。更重要的是，之后稅務(wù)機(jī)關(guān)似乎形成了對基建的某種偏好。從辦公樓，再到培訓(xùn)中心，再到計(jì)算機(jī)中心，再到宿舍樓，有的僅擁有百余人的稅務(wù)局坐擁二三十層的豪華辦公樓。因此中央審計(jì)報告指出，抽查的稅務(wù)機(jī)關(guān)過半超標(biāo)建房。有的地方地稅和國稅之間還形成了攀比問題，地稅蓋起了豪華大樓，國稅也在原有的辦公樓基礎(chǔ)上加建或重新裝修。

中國稅務(wù)學(xué)會主辦的《稅務(wù)研究》有篇文章就尖銳批評，征稅成本用于基建(住房和辦公樓等)和招待、會議的費(fèi)用比例過高，而用于提高征稅效率的高科技手段卻投入過少。除此之外，根據(jù)筆者的調(diào)研，在工資待遇方面，基層稅務(wù)機(jī)關(guān)也獲得較其他公務(wù)員更高的待遇。在2007年中央政府要求公務(wù)員“同城同待遇”的背景下，不同部門公務(wù)員的收入差距有所縮小。為了保證稅收收入不下降，許多基層

單位都給稅務(wù)部門進(jìn)行靈活安排。雖然稅務(wù)部門的年終獎不再像以前那么豐厚，不過，稅務(wù)機(jī)關(guān)的待遇仍然要好于一般公務(wù)人員。因此不難理解那么多^爭相報考稅務(wù)機(jī)關(guān)。

稅務(wù)機(jī)關(guān)設(shè)置也不合理。我國一直重視條條塊塊的管理模式。幾乎所有的機(jī)關(guān)都是按照行政區(qū)劃進(jìn)行設(shè)置，因此有幾級政府就有幾級的稅務(wù)機(jī)關(guān)。國際經(jīng)驗(yàn)顯示，根據(jù)不同的經(jīng)濟(jì)規(guī)模和稅源，稅務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置本應(yīng)該可以更加靈活。許多發(fā)達(dá)國家的稅務(wù)機(jī)關(guān)的設(shè)置是按業(yè)務(wù)需要來處理的，比如法國設(shè)置了10個征收中心。而中國的情況卻是千篇一律，一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的稅務(wù)機(jī)構(gòu)成了養(yǎng)人的地方，因此有些地區(qū)征稅成本會高達(dá)兩成多以上。

稅收體制過于復(fù)雜

除了宏觀層面的問題，稅收制度本身也有不合理之處。許多稅種的開征、論證都不足。在開始實(shí)施之后，稅務(wù)機(jī)關(guān)要發(fā)布大量的實(shí)施細(xì)則和補(bǔ)充規(guī)定來加以修正。此舉不僅增加納稅人的成本，也給稅務(wù)人員的工作帶來挑戰(zhàn)。事實(shí)上，即使是相當(dāng)成熟的增值稅和企業(yè)所得稅等計(jì)算方式也相當(dāng)繁雜。

稅務(wù)服務(wù)代理應(yīng)運(yùn)而生并不斷擴(kuò)張。國家稅務(wù)總局曾出臺稅務(wù)機(jī)關(guān)和其下屬的稅務(wù)代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行脫鉤管理的規(guī)定。規(guī)定的措詞相當(dāng)嚴(yán)厲：“除特殊規(guī)定外，稅務(wù)代理機(jī)構(gòu)不得進(jìn)入辦稅服務(wù)廳辦公，凡在辦稅服務(wù)廳辦公或者辦理稅務(wù)代理事項(xiàng)的稅務(wù)師事務(wù)所，必須限期搬出或撤離。不得將稅務(wù)機(jī)關(guān)掛牌辦公的場所出租給稅務(wù)師事務(wù)所，對稅務(wù)機(jī)關(guān)辦公場所以外的閑置房產(chǎn)，可按當(dāng)?shù)匚飪r部門核定的租金出租給稅務(wù)師事務(wù)所。”

但稅務(wù)服務(wù)代理費(fèi)有其存在的合理理由。社會分工越細(xì)密，稅務(wù)是可以由專人來代為處理。與此同時，稅務(wù)服務(wù)代理也間接提高了整個社會的納稅成本。有報道稱，一個人口只有30余萬的縣城，T商稅收不足5000萬元，而稅務(wù)代理的服務(wù)費(fèi)高達(dá)百萬元。有不少稅務(wù)代理本身就是稅務(wù)機(jī)關(guān)工作人員的親屬和朋友，因此稅務(wù)代理暗地助推稅務(wù)利維坦。另外，有的稅務(wù)代理還常常以各種名義給稅務(wù)機(jī)關(guān)提供經(jīng)濟(jì)支持，改善稅務(wù)機(jī)關(guān)工作人員的待遇。

信息化是解決之道嗎?

許多人認(rèn)為，只要稅務(wù)信息化程度提高，征稅成本自然就會下降。中國的現(xiàn)實(shí)情況卻更復(fù)雜一些。

在稅務(wù)系統(tǒng)信息化中，金稅工程貢獻(xiàn)巨大?，F(xiàn)實(shí)中，金稅工程可起到一石多鳥的作用。一方面金稅工程可以降低企業(yè)和個人逃稅問題；另一方面干部的腐敗行為可以得到遏制。時任國家稅務(wù)總局局長謝旭人曾表示，信息化對稅收連年上漲很有作用。

現(xiàn)在金稅工程主要在三個方面起作用：一是增值稅管理信息系統(tǒng)，增值稅是中央稅收的重要來源，因此增值稅管理在1994年分稅制后日益凸顯。增值稅防偽稅控開票子系統(tǒng)現(xiàn)在已基本覆蓋全國。二是綜合征管信息系統(tǒng)，這套系統(tǒng)主要用于日常稅收征管事務(wù)的處理，可以實(shí)現(xiàn)征管數(shù)據(jù)往省級集中。三是出口退稅管理信息系統(tǒng)，這套系統(tǒng)可以接連稅務(wù)機(jī)關(guān)、海關(guān)、外匯管理、外貿(mào)管理等機(jī)關(guān)，因此可以減少騙取出口退稅的問題。

從一些發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)來看，稅收電子化之前征稅成本很高，在征稅信息化之后，征稅成本大幅下降。很滑稽的是，中國的電子化卻沒有帶來預(yù)期的效果。一方面，稅務(wù)機(jī)關(guān)仍然有較多的工作人員，只要解決用人問題是重要的部門利益，電子化的作用就會受到抑制。另一方面，電子化需要與稅務(wù)人員專業(yè)化相配套。在許多基層稅務(wù)機(jī)關(guān)。人力資源短缺不可忽視。即使有信息化系統(tǒng)，稅務(wù)人員仍然依靠傳統(tǒng)的執(zhí)法方式處理稅收和違規(guī)事項(xiàng)。因此，設(shè)備投入是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

解決之道

雖然有些證據(jù)表明，近年來，各地稅務(wù)機(jī)關(guān)在提高征稅效率方面有所突破。但分稅制帶來的稅收人員和機(jī)構(gòu)規(guī)模的擴(kuò)張仍給我國的財政管理帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。因此要解決征稅成本過高的根本之道就在于重新檢視當(dāng)前的中央和地方財政關(guān)系。事實(shí)上，如果稅收信息化足夠發(fā)達(dá)，收稅機(jī)關(guān)是掛國字頭還是地字頭區(qū)別并不太大，而一套稅收人馬無疑會大大降低征稅成本。

稅收制度繁雜也給一些發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)帶來負(fù)面效應(yīng)，而我們這樣一個發(fā)展中國家，稅收制度繁雜帶來的負(fù)面效應(yīng)將更大。在適當(dāng)?shù)臅r候一些稅種完全可以取消。比如北京自行車車船使用稅，征收成本達(dá)到此項(xiàng)稅收收入的三成多，因此北京市最終取消這項(xiàng)稅收。成本過高的征稅并不是“取之于民、用之于民”，而是助長稅務(wù)利維坦。此問題需要政府高度重視。