美國債務(wù)上限的拉鋸戰(zhàn)

龔小夏

聯(lián)邦政府的債務(wù)上限還有兩天時間，7月31日晚間8點40分，美國總統(tǒng)奧巴馬來到電視鏡頭前向公眾作了一個簡短的聲明。他宣布說，白宮已經(jīng)與國會兩院的兩黨領(lǐng)袖就提高債務(wù)上限問題達成一攬子協(xié)議，議案將立即交付國會進行表決。奧巴馬指出他對這個協(xié)議并不滿意，但在目前的情況下卻是兩黨之間為了避免債務(wù)違約而能夠做到的妥協(xié)。幾分鐘后，總統(tǒng)臉上帶著遺憾的表情，沒有回答媒體的問題便離開了新聞發(fā)布會。

也就在這前后，眾議院的共和黨籍議長博納給本黨的議員送出了一個PPT幻燈片文件，簡要地敘述了這個協(xié)議的內(nèi)容。其中包括在增加債務(wù)上限的同時削減預(yù)算、國會兩黨成立委員會來決定削減項目并為此而制定出截止期限、未來在議會中引入平衡預(yù)算憲法修正案的討論，等等。

8月1日下午，眾議院以269對161票通過了該項議案。投下反對票的是民主黨的左翼與共和黨的右翼。第二天，參議院以74對26票的大比數(shù)通過了相應(yīng)的議案。奧巴馬總統(tǒng)立即出來向全國宣布了這一消息。持續(xù)了數(shù)月的債務(wù)上限危機暫時得以解決，美國人松了一口氣。

債務(wù)上限危機的背景

美國《憲法》的第一條第八款規(guī)定，國會有權(quán)以國家的信用作為抵押借貸。也就是說，借貸的大權(quán)在國會手里，行政部門不得在沒有國會批準的情況下擅自借債。每逢財政預(yù)算入不敷出——這是最近多年來的常態(tài)——政府就需要借貸。而國會要給貸款額規(guī)定一個上限，提高上限需要國會參眾兩院批準。

在過去50年中，國債的上限被提高了74次。其中里根時代18次，克林頓時代8次，小布什時代7次，奧巴馬上臺后3次。到今年5月，當(dāng)聯(lián)邦政府再次面臨必須提高債務(wù)上限的關(guān)頭時，美國政府開支的40%左右要依賴債務(wù)來解決。

根據(jù)幾個月前的數(shù)字，美國的國債總額已經(jīng)超過了14.34萬億美元的天文數(shù)字。在這里面，所謂“公共債務(wù)”，也就是國內(nèi)外的債權(quán)人持有的數(shù)額是9.74萬億，另外的4.6萬億則來自美國政府負責(zé)管理的社保和信托基金。在公共債務(wù)中，外國政府與個人持有大約47%，包括中國的12%。

在這種情況下，美國人面臨著兩種困難的選擇。如果讓巨額的債務(wù)無限制地增長，最終會有壓垮這個國家的一天；可要是不提高債務(wù)上限，美國政府又面臨著債務(wù)違約。到期的舊債與利息要靠新債來還，被借用的社保和其它各種福利金也要靠借債才能發(fā)出。一旦出現(xiàn)債務(wù)違約，美國政府的信用便會降低，并因此而帶來利率飆升、匯率下跌、金融動蕩等各種嚴重后果。

然而，債臺高筑是多年來積重難返的現(xiàn)象，過去無論國會和白宮掌握在哪個政黨手里，提高債務(wù)上限都沒有形成危機。政府應(yīng)付財政赤字，無非只有三種辦法：開源（增稅）、節(jié)流（削減）、借新償舊。對于政客來說，無論是增稅還是削減開支，都會影響到在選民中的支持率。增加稅收會引起中產(chǎn)階級和工商界的反對，削減開支特別是福利會招來中下層階級的憤怒。因此借新債是一個最簡便、短期內(nèi)看不到多少負面效應(yīng)的辦法。年復(fù)一年，債務(wù)就這樣積累了下來。

這次債務(wù)危機的形成，有兩個方面的主要因素。在共和黨方面，2009年以來的茶黨運動令黨內(nèi)的力量對比發(fā)生了重要的變化，一大批原本名不見經(jīng)傳的茶黨人成了左右政局的中堅。在民主黨方面，2012年的大選日漸逼近，選舉政治日益成為白宮決策的重要考慮。這就使得兩黨在債務(wù)問題上持續(xù)僵持不下，只是到最后一刻才不得不各自退一步。

茶黨：“稅交得夠多了”

共和黨人雖然在意識形態(tài)上推崇小政府、低稅收，但是在布什政府執(zhí)政的8年期間，其花錢大手大腳的程度一點不亞于主張大政府、高福利的民主黨人。伊拉克、阿富汗兩場戰(zhàn)爭，再加上給老人醫(yī)療增加福利，布什給美國財政留下了一個大窟窿。

自2008年的金融風(fēng)暴之后，布什政府7000億美元的救市計劃、奧巴馬政府上臺后近萬億美元的經(jīng)濟刺激方案、以及隨后的大幅度增加赤字與開支，政府大手筆花錢讓許多普通人感到心驚肉跳。他們本能地意識到，政府無限制的擴大，不但會導(dǎo)致國家破產(chǎn)，而且會越來越多地剝奪人民的自由。在這種情緒的推動下，一個自發(fā)性的“茶黨”出現(xiàn)了。這個民粹主義色彩濃厚的群眾性運動以“稅交得夠多了”的口號為召喚，吸引了數(shù)千萬的美國人。2010年的國會中期選舉里面，在茶黨的支持下，2008年潰不成軍的共和黨翻盤奪下了眾議院，一批在限制政府開支上持極其強硬態(tài)度的候選人被選進了國會。

這批被稱作“茶黨人”的議員成了國會里面一群特立獨行的人。通常來說，議會黨團的領(lǐng)袖“管住”本黨成員的辦法主要有三種：控制委員會成員的分配、為選區(qū)進行特別撥款、幫助議員在下屆選舉募捐?？墒牵椟h人對傳統(tǒng)的權(quán)力游戲并不感興趣，既不在乎到最有權(quán)的委員會任職，也反對特別撥款的做法。他們抱著必定要削減政府、平衡預(yù)算的決心，不但與白宮和民主黨作對，也與傳統(tǒng)的共和黨領(lǐng)袖抬杠。在債務(wù)上限問題上，他們堅決反對增稅，要求增加上限必須伴以大規(guī)模削減支出，并且要將平衡預(yù)算作為一項憲法修正案來進入議會立法程序。

在眾議院242個共和黨人中，有60名茶黨黨團的成員。沒有他們的支持，共和黨就失去了多數(shù)。因此議長博納與共和黨的其他議會領(lǐng)袖們不能不先在黨內(nèi)進行協(xié)調(diào)。7月19日，博納拿出了一個名為“削減、限制、平衡法案”的議案，以234對190在下院通過。只有5個民主黨人投了贊成票，卻有9個共和黨人投下了反對票。這是個茶黨人能夠基本上接受的法案，提議在國會通過《平衡預(yù)算憲法修正案》之后再將債務(wù)上限提高2.4萬億美元。這是一個非常不現(xiàn)實的提案，因為憲法修正案的草案需要眾議院2/3的多數(shù)票。因此，法案一到參議院，就被民主黨的多數(shù)否決了。總統(tǒng)也表示說，即便參院通過這個法案，他也會動用否決權(quán)。

民主黨：“要增加歲入”

過去上調(diào)債務(wù)上限，國會總是比較謹慎地一點點來進行，因此隔上幾個月或者一年就會有一次新的立法。按照這一傳統(tǒng)，共和黨議長博納提出這次先上調(diào)1萬億，到明年再由國會兩黨組成的委員會來決定如何再調(diào)高1.6萬億。同時，國會還要推動大規(guī)模的政府減支計劃。

但是這個提案遭到民主黨人的堅決反對。民主黨的計劃包括一次性地將債務(wù)上限調(diào)高2.7萬億，使得在2012年大選之前債務(wù)的問題不用再次提上日程；對富裕的個人與企業(yè)增加稅收，用以平衡赤字；削減開支與提高債務(wù)上限和增稅不能掛鉤。也就是說，民主黨希望多借債、多收稅，拒絕減支。最重要的，是他們堅決反對削減任何社會安全、老人和窮人醫(yī)療保健等社會福利計劃上的開支。

白宮在應(yīng)付債務(wù)問題上采取了很有趣的策略。5月份，在國會中經(jīng)驗豐富的副總統(tǒng)拜登被派去與參眾兩院的議會領(lǐng)袖們進行協(xié)商。根據(jù)白宮的要求，眾院的民主黨人提出了議案，要在不進行任何減支的前提下將債務(wù)上限一次性地調(diào)高2.4萬億美元。這個法案被97對318票的壓倒多數(shù)擊敗了，也就是說，不少民主黨人投下了反對票。

在拜登與國會磋商的時候，奧巴馬總統(tǒng)開始以他最擅長的競選方式——到群眾大會上去講話——對共和黨發(fā)起了輿論進攻。在6月份的一次講演中，他說：“我認為讓那些擁有私人飛機的人和那些百萬富翁多交稅是一種激進的做法?！彼栒倜癖娭С纸o富人增稅的計劃，將“增加歲入（一年財政收入的總和）”作為解決債務(wù)和平衡預(yù)算的最好辦法。

不過，民主黨內(nèi)部就這點卻似乎不能達成共識。就在奧巴馬表示一定要增稅的同時，參院多數(shù)黨領(lǐng)袖里德卻提出，上調(diào)債務(wù)限制并不一定要加稅。畢竟，在9.2%失業(yè)率的陰影籠罩下，對企業(yè)加稅很可能會導(dǎo)致經(jīng)濟進一步下滑。

拉鋸戰(zhàn)

在面臨債務(wù)封頂之前的一個多月里，國會中共和民主兩黨在上調(diào)債務(wù)的立法上進行了一系列拉鋸戰(zhàn)。

6月23日，債務(wù)危機中出現(xiàn)了一次戲劇性的事件。因為就是否增稅的問題談不攏，眾議院多數(shù)黨領(lǐng)袖坎特與參議院少數(shù)黨黨鞭凱爾從拜登的談判桌上甩手揚長而去，使得談判陷入停頓。后來的幾個星期中，國會的兩黨和白宮都拿不出一個能夠作為談判基礎(chǔ)的方案來。

截止的日子漸漸逼近，國會不能無所作為。為了整合黨內(nèi)的力量，博納拿出了“削減、限制、平衡法案”，盡管明知道這個法案在參院根本無法通過。有了這樣一個法案，共和黨內(nèi)的人在未來修改的法案中站隊也有了基礎(chǔ)。

眾院6月19日通過上述法案，參院在22日表決不讓其進入程序之后，奧巴馬總統(tǒng)和博納議長各自走到電視鏡頭前對人民發(fā)表講話，將無法達成協(xié)議的責(zé)任怪罪給對方。媒體注意到，過去總統(tǒng)進行全國電視講話，通常都是在協(xié)議產(chǎn)生之后，在那個時刻總統(tǒng)會看起來像是高于黨派政治的領(lǐng)袖。而這次講話卻讓公眾感覺到總統(tǒng)無法解決問題之后在推脫責(zé)任。

博納議長在講過話之后，回到眾院去拿出了一個比較溫和的議案，其中的主要內(nèi)容是債務(wù)限制上調(diào)仍然分兩步走，今年立即上調(diào)9000億，同時削減9170億的預(yù)算。等到明年如果國會能夠通過平衡預(yù)算修正案之后，再去上調(diào)1.6萬億。議案一出臺，不僅民主黨一致反對，茶黨黨團的多數(shù)成員也堅決反對。直到臨近投票的7月29日中午，博納議長仍然無法獲得多數(shù)票，只好宣布暫緩表決。

為了不使努力功虧一簣，共和黨的領(lǐng)袖們逐個去游說茶黨成員，請他們以大局為重支持議案。這一議案如果通不過，博納議長將失去與白宮談判的基礎(chǔ)。在傍晚臨近表決之前，國會的記者們還看到共和黨議會黨團負責(zé)組織投票的凱文·麥卡錫逐個地到茶黨成員的座位上去游說。最后，博納的法案在29日以218對210的微弱多數(shù)通過。有22位茶黨成員依舊投下了反對票。

這個好不容易才通過的法案到了參院，當(dāng)晚就被拒絕了。第二天，眾院拒絕了參院多數(shù)黨領(lǐng)袖里德提出的立即將債務(wù)上限提高2.4萬億的法案。不過，這兩個法案給了雙方以談判的基礎(chǔ)。

兩天之后，奧巴馬總統(tǒng)宣布兩黨達成了協(xié)議。

最終的妥協(xié)

德國首相俾斯麥有句名言：“立法和做香腸一樣，那個過程最好不要看。”經(jīng)過兩個月的對峙后，兩黨達成的債務(wù)上限協(xié)議就是這種做香腸式的妥協(xié)混合物。

這個協(xié)議批準將政府的借貸上限提高2.4萬億美元，能持續(xù)至2013年，避免了在2012年選舉之前再次出現(xiàn)同樣的危機。

在增加債務(wù)的同時也必須削減支出，而削減的規(guī)模要超過增加的債務(wù)上限。在第一步增加9000億美元之后，美國政府要準備在10年內(nèi)削減9170億美元的開支。之后，兩黨各派出6位議員組成特別委員會，在今年感恩節(jié)（11月下旬）之前拿出方案，進一步削減至少1.5萬億美元，以抵消新的債務(wù)。屆時如果拿不出方案，政府各個部門將會被平均削減開支。

國會將在今年10月至年底之間討論平衡預(yù)算憲法修正案。如果該議案獲得通過（多數(shù)分析家認為可能性很?。蛘咛貏e委員會能找到更多削減預(yù)算的辦法，國會在有新的需求的前提下將考慮另外增加1.5萬億美元的債務(wù)上限。

至8月2日下午，參眾兩院都分別通過了這項議案，債務(wù)危機這才告一段落。

對于妥協(xié)的結(jié)果，民主黨中的左派與共和黨中的右派都表示極度不滿意。左派不滿議案非但沒有給富人增稅，反而計劃要削減社會福利。下院少數(shù)黨領(lǐng)袖佩洛西和好幾位議員將議案稱之為“撒旦的三明治”。而右派則不滿削減的數(shù)額太少，政府還得以繼續(xù)大筆借債。眾院預(yù)算委員會的主席萊恩表示，這只是削減赤字的第一步，但是這一步卻改變了華盛頓流水般花錢的作風(fēng)。

民主避免動亂

美國這場國債風(fēng)波，引來了世界上各種各樣的批評。一個堂堂大國，政府竟然在借債這樣的問題上不可開交地鬧了這么長時間，直到最后一分鐘才勉強解決了問題，讓許多外人看起來簡直是笑話。

然而，這場債務(wù)危機卻反映了美式民主制度的一個非常重要的側(cè)面。作為三權(quán)分立制度的重要原則，國會代表選民掌握著批準稅收和財政預(yù)算的權(quán)力。國債既然是財政的重要組成部分，國會當(dāng)然不能放權(quán)而任由行政部門做決定。而最近幾年政府開支的急劇增加，導(dǎo)致選民對國家財政的前途日漸擔(dān)憂。抑制政府支出的民眾情緒推動2010年的國會選舉中共和黨大翻盤，造成了今日共和黨的眾議院與民主黨的白宮和參議院對峙的局面。

從歷史上看，在許多次重要的大革命——1640年的英國革命，1776年的美國革命，以及1789年的法國革命——中，人民抗拒政府無度的稅收與開支是大規(guī)模社會與政治動蕩的導(dǎo)火索。而在美國最近的事件中，人民的反抗是通過和平與民主的方式來實現(xiàn)的。民主制度有時雖然看上去缺乏效率，但卻是避免大動亂的最有效的手段。