收費(fèi)公路,整頓之難

田 磊

6月20日起，又一輪聲勢(shì)浩大的清理整頓收費(fèi)公路運(yùn)動(dòng)拉開序幕。從1984年，中國有了收費(fèi)公路之日起，類似的整頓運(yùn)動(dòng)每隔幾年就會(huì)來一次，每次整頓，各級(jí)交通部門都是主要組織者，而整頓的對(duì)象則多是交通系統(tǒng)下屬的各個(gè)路橋公司、交通執(zhí)法部門，或者就是與交通系統(tǒng)有著千絲萬縷聯(lián)系的五花八門的投資公司，于是，雖歷經(jīng)多次整頓，收費(fèi)公路卻越來越多，收費(fèi)行為越來越亂，這一次，能例外嗎？

政策與對(duì)策

此次整頓，由國務(wù)院下屬的交通運(yùn)輸部、國家發(fā)改委、財(cái)政部、監(jiān)察部和糾風(fēng)辦聯(lián)合組織。根據(jù)五部委下發(fā)的《開展收費(fèi)公路專項(xiàng)清理工作的通知》，8種類型的公路收費(fèi)行為被列為清理對(duì)象，主要是各種未經(jīng)省級(jí)政府批準(zhǔn)、超過批準(zhǔn)期限以及違反《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》的收費(fèi)行為，其中主體是各種二級(jí)公路。

所謂二級(jí)公路，是指設(shè)計(jì)速度在每小時(shí)60~80公里，雙向行駛且無中央分隔帶的雙車道公路，這種公路不僅是中國公路的主體，也是收費(fèi)公路的主要組成部分，大約占全部收費(fèi)公路的70%左右。依據(jù)收費(fèi)方式不同，二級(jí)公路又被分為兩種，一種是政府還貸型，主要是由政府貸款或者集資修建的公路，一種則是經(jīng)營性公路，主要是各種民間投資修建的或者是依法受讓政府還貸公路收費(fèi)權(quán)的。

事實(shí)上，早在2004年11月開始施行的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》中，就已經(jīng)明確要求逐步取消二級(jí)公路收費(fèi)，當(dāng)時(shí)由于國情考慮，僅是要求東部地區(qū)不準(zhǔn)在二級(jí)公路上繼續(xù)收費(fèi)，而為中西部地區(qū)開了綠燈。但盡管如此，這一點(diǎn)也未得到有效執(zhí)行，不論中西部還是東部地區(qū)，二級(jí)公路的收費(fèi)絲毫也沒有減少。

一直到2009年，國務(wù)院頒布實(shí)施《成品油價(jià)稅費(fèi)改革方案》，開始征收燃油稅，同時(shí)要求取消政府還貸二級(jí)公路的收費(fèi)。5年前已經(jīng)確立的取消二級(jí)公路收費(fèi)的法規(guī)終于開始落實(shí)，但在交通部最終公布的實(shí)施細(xì)則中卻強(qiáng)調(diào)，取消政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)的原則是“逐步有序”，正是這一原則，大大遲緩了取消的進(jìn)度。

根據(jù)交通部的報(bào)告，一直到2010年底，全國有17個(gè)省市全部取消了政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)，撤銷了1700多個(gè)收費(fèi)站，中央政府為此補(bǔ)貼了200多億，用于還貸和人員安置，這項(xiàng)工作也成為近年來交通部最大的政績，在各種報(bào)告和各個(gè)新聞發(fā)布會(huì)中被反復(fù)提及。

但是，在將近兩年的操作中，各地方政府很快摸索出了兩種對(duì)策，一是將二級(jí)公路經(jīng)過翻修或者重修，轉(zhuǎn)為一級(jí)或者高速公路，繼續(xù)收費(fèi)，這種情形當(dāng)年被媒體廣泛報(bào)道的就有黑龍江等省份，為此，交通部曾做過一次調(diào)查，但最終結(jié)論是沒有發(fā)現(xiàn)此類現(xiàn)象。

這個(gè)結(jié)論遭到無數(shù)質(zhì)疑，在網(wǎng)上，網(wǎng)友們就發(fā)動(dòng)了一場(chǎng)記錄運(yùn)動(dòng)，號(hào)召大家將各自知道的還在收費(fèi)的二級(jí)公路以及二級(jí)變一級(jí)，繼續(xù)收費(fèi)的公路記錄下來，這場(chǎng)活動(dòng)贏來了數(shù)萬人的響應(yīng)，但最終在缺乏媒體持續(xù)關(guān)注的情況下，此事也就不了了之。一直到今天，再次開展整頓收費(fèi)公路運(yùn)動(dòng)，在媒體的調(diào)查中，政府還貸的二級(jí)公路還在收費(fèi)的仍然不在少數(shù)。

地方政府的另外一種對(duì)策則是將政府還貸的公路通過經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓變成了經(jīng)營性公路，并且重新審定收費(fèi)年限和價(jià)格。早在2006年，面對(duì)各地還貸公路經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的亂象，交通部就有過相關(guān)文件暫停轉(zhuǎn)讓政府還貸公路經(jīng)營權(quán)，但與《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》一樣，這一點(diǎn)也從未得到過徹底執(zhí)行，地方政府早就找到股權(quán)轉(zhuǎn)讓等等政策擦邊球的方式規(guī)避了相關(guān)法規(guī)。

經(jīng)過2009年以來的整頓，政府還貸公路雖然依舊有頂風(fēng)收費(fèi)的，但其中的大部分要么已經(jīng)被取消，要么早已通過各種方式變成了經(jīng)營性公路在繼續(xù)收費(fèi)。對(duì)這些已經(jīng)轉(zhuǎn)讓的公路，即使是國務(wù)院，事實(shí)上也是沒有什么實(shí)質(zhì)的整頓辦法的。在經(jīng)營期限和公路收費(fèi)價(jià)格方面，政府受制于之前簽訂的經(jīng)營合同規(guī)定，縮短經(jīng)營權(quán)限和取消收費(fèi)的可行性也是微乎其微的，那樣各地方政府不僅會(huì)有大量債務(wù)危機(jī)，更會(huì)陷入法律糾紛。

但在現(xiàn)實(shí)的車輛通行中，這些經(jīng)營性公路，尤其是在東部地區(qū)，通常都是通行量極大的主干公路。2007年的一項(xiàng)相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，經(jīng)營性收費(fèi)公路規(guī)模不到收費(fèi)公路總規(guī)模的30%，但其收費(fèi)額卻接近50%。最近4年的發(fā)展，隨著還貸公路減少，經(jīng)營性公路增多，雖然相關(guān)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)一直沒有再公布，但可以想見，二者比例一定已經(jīng)有了大幅調(diào)整。

從某種意義上講，經(jīng)營性收費(fèi)公路才是推高公路通行負(fù)擔(dān)的罪魁禍?zhǔn)?，也是矛盾的核心所在，但在此次的整頓中，這些公路統(tǒng)統(tǒng)沒有被列入立即停止之列。交通部主導(dǎo)的整頓方案，巧妙地規(guī)避了主要矛盾，而這場(chǎng)看起來轟轟烈烈的整頓運(yùn)動(dòng)，從這個(gè)層面講，不過是2009年取消還貸公路收費(fèi)的一種延續(xù)，將那些7年前本就該完成的工作督促各地完成，并沒有從根本上解決中國公路通行負(fù)擔(dān)沉重頑疾的意愿。

公路利益鏈

從1984年，中國有了收費(fèi)公路以來，類似的整頓從來都沒有中斷過，尤其是1999年以來，運(yùn)動(dòng)式的大規(guī)模整頓行動(dòng)幾乎成為了中國公路執(zhí)法的常態(tài)，各種法律法規(guī)、紅頭文件多如牛毛：1999年交通部發(fā)布《關(guān)于清理整頓公路收費(fèi)站實(shí)施方案》；2004年國務(wù)院發(fā)布《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》；2006年，交通部又下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范收費(fèi)公路管理工作的通知》；2009年頒布取消《政府還貸公路細(xì)則》；一直到今天的五部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展收費(fèi)公路專項(xiàng)清理工作的通知》。其間，由國務(wù)院糾風(fēng)辦主導(dǎo)的整頓“公路三亂”更是自1980年代開始就幾乎年年進(jìn)行，到最后，甚至演變成了各級(jí)政府糾風(fēng)辦的一項(xiàng)常設(shè)工作。

在過去的10多年里，每次整頓，在實(shí)施方案上總是謹(jǐn)小慎微，強(qiáng)調(diào)“逐步有序”；在執(zhí)行中總是大打折扣，擦邊球花樣不斷翻新；在最后的總結(jié)里，總是成績斐然，皆大歡喜。與這些密集而無效的整頓工作并行的則是公路負(fù)擔(dān)的日益沉重，以致于到今天，原本是為了提高資源配置效率而修建的公路卻成了高效配置資源的阻力。

為什么會(huì)這樣？從根本上而言，吃公路飯的人和機(jī)構(gòu)經(jīng)過這20多年的演變，早已形成了一條長長的利益鏈，而每次整頓，多是迫于民怨被動(dòng)而為的應(yīng)景行為，從來也沒有從根本上瓦解這條利益鏈的意愿。

從作為公路管理最高機(jī)構(gòu)的交通運(yùn)輸部、各大國有銀行、省市縣各級(jí)地方政府、形形色色與地方政府關(guān)系密切的投資人，一直到最末端的收費(fèi)員和公路執(zhí)法隊(duì)伍，都是這條公路利益鏈上的食利方，而歷次改革整頓，這其中任何一方的利益都沒有受到過根本觸動(dòng)。

2009年的取消政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)算得上是最具突破性的一次改革，但盡管如此，政府不僅從公共財(cái)政收入中拿出一大筆錢替那些公路管理公司還了銀行貸款，還將大量的收費(fèi)人員也都重新養(yǎng)了起來。

2009年1月，在取消收費(fèi)之前，交通部就明確表示，取消收費(fèi)站點(diǎn)后，將有24萬交通系統(tǒng)的職工離開原來崗位，但是，所有員工都將重新獲得新的工作崗位，人員安置的前提是轉(zhuǎn)崗不下崗，等待安置期間級(jí)別不變，待遇不變。

在其他領(lǐng)域的改革中，人員安置幾乎都是最為困難的一環(huán)，像交通系統(tǒng)這樣，收費(fèi)、執(zhí)法隊(duì)伍膨脹，“以路養(yǎng)人”情形已眾所周知的情況下，依然能夠輕而易舉化解此難題，對(duì)很多領(lǐng)域的改革者而言，幾乎是不可想象的事情。

而那些吃公路飯的各種投資人，其利益無論是合理的還是不合理的，同樣也從未受到過真正意義上的清理。公路投資由于其天然的壟斷性質(zhì)，天生就是一個(gè)政治生意，1990年代是中國的公路建設(shè)飛速發(fā)展階段，第一批投資者多是那些有錢又有關(guān)系的人，20年下來，他們中的大多數(shù)早已賺夠了錢后抽身而退，如今，通過股權(quán)變更、經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓等等手段，到底誰在收費(fèi)，已經(jīng)成了一個(gè)說不清道不明的問題，不僅媒體和公眾不知道，就連中央政府也不清楚，因此，這輪整頓，首先要進(jìn)行的就是調(diào)查摸底，五部委聯(lián)合下發(fā)的文件要求各地將各自轄區(qū)內(nèi)收費(fèi)公路的里程規(guī)模、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、期限以及收費(fèi)主體都上報(bào)。但事實(shí)上，依據(jù)2004年開始施行的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》，這些信息原本是每年都要在國務(wù)院報(bào)備的，如今卻成了一筆糊涂賬。

進(jìn)入21世紀(jì)以來，公路投資的暴利已經(jīng)讓越來越多的投資主體進(jìn)入，現(xiàn)在投資方其實(shí)已經(jīng)是各種國有資本為主，這與房地產(chǎn)業(yè)相當(dāng)類似，第一桶金多是那些民營資本攫取，隨著壟斷性而產(chǎn)生暴利，越來越多國有背景的財(cái)團(tuán)開始進(jìn)入該行業(yè)，這讓公路利益鏈更加變得堅(jiān)不可摧。

如今，各種大型路橋公司多由各地省級(jí)政府掌控，而且很多都是上市公司，在中國的股市上，從來都是績優(yōu)股，從高速公路上市公司披露的毛利率來看，動(dòng)輒超過50%，重慶路橋今年一季度的毛利率甚至達(dá)到了92.34%。這與艱難求生的物流企業(yè)形成了鮮明的對(duì)比。

而市縣一級(jí)政府主導(dǎo)修建的公路，則多被地方政府轉(zhuǎn)讓給了各種規(guī)模較小的投資者，在這種轉(zhuǎn)讓行為中，還貸公路轉(zhuǎn)換為經(jīng)營性公路的“變性”策略、轉(zhuǎn)讓期限遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出法律規(guī)定年限和合理回報(bào)周期、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)核定過高等等問題幾乎已經(jīng)成了普遍現(xiàn)象。

根本之途

國家審計(jì)署曾經(jīng)在2006年對(duì)106個(gè)公路經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目進(jìn)行抽查，結(jié)果64%的項(xiàng)目都是違規(guī)審批。如今，隨著一輪又一輪的整頓，二級(jí)公路的投資收益越來越低，但與此同時(shí)，高速公路開始飛速發(fā)展，當(dāng)年二級(jí)公路修建和管理中的種種弊端，幾乎是毫無保留地延續(xù)了下來。

這種無序的轉(zhuǎn)讓，形成了一個(gè)個(gè)地方性利益集團(tuán)，舊的食利者尚未清除，新的更強(qiáng)大的利益同盟又已經(jīng)結(jié)成。與房地產(chǎn)業(yè)不同的是，公路收費(fèi)并不直接關(guān)系到每個(gè)公民的切身生活，因此，從來沒有像房地產(chǎn)業(yè)那般被公眾和媒體充分關(guān)注和曝光，連最起碼的輿論監(jiān)督也沒有。

在法律層面，現(xiàn)行的一整套公路法律法規(guī)更是飽受詬病，一方面，公路收費(fèi)門檻低到不能再低，連自然人都可為公路建設(shè)出資，公路可入股市及債市，可收費(fèi)經(jīng)營，經(jīng)營權(quán)還可溢價(jià)轉(zhuǎn)讓；另一方面，對(duì)公路投資和管理進(jìn)行監(jiān)管的制度近乎空白。

中國的公路收費(fèi)制度，誕生于極度缺乏資金的背景下，因此，一切制度的設(shè)計(jì)都是由籌措建設(shè)資金的出發(fā)點(diǎn)入手，因此，在整體制度設(shè)計(jì)上為投資方大開方便之門，去除一切束縛，現(xiàn)今法律對(duì)公路收費(fèi)近乎匪夷所思的寬容也就不足為奇。

毫無疑問，這種思路造就了公路建設(shè)的大躍進(jìn)，但經(jīng)過20多年的發(fā)展，收費(fèi)公路發(fā)展的核心問題已經(jīng)不再是“有沒有路”的問題，而是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行是否高效的問題。修路在很大程度上已經(jīng)不是為了需要，而是為了贏利，陷入了一種為修路而修路的怪圈。

根據(jù)資本投入的特點(diǎn)，現(xiàn)有的收費(fèi)公路都是公路網(wǎng)絡(luò)中經(jīng)濟(jì)效益比較好的重要通道，因此，收費(fèi)公路不僅量大，而且大都占據(jù)主要通道，從而影響面和影響力更加深廣，不僅從經(jīng)濟(jì)成本上加大了國家資源配置的阻力，更是將公路網(wǎng)分割成小段，極大地降低了公路使用效率。

因此，需要改革的絕不僅僅是二級(jí)公路的收費(fèi)問題，而是從根本上修正中國公路發(fā)展的理念。對(duì)于現(xiàn)行的收費(fèi)模式和理念，作為公路發(fā)展管理最高機(jī)構(gòu)的交通部，事實(shí)上是最強(qiáng)力的捍衛(wèi)者，即使是在如此高級(jí)別的整頓清理行動(dòng)中，交通部門在不同的場(chǎng)合，一也直都在強(qiáng)調(diào)，收費(fèi)公路的合理性，一旦動(dòng)真格地改革收費(fèi)公路的種種弊端，不僅損害了本系統(tǒng)利益，更重要的是將會(huì)極大打擊公路投資的熱情，那種局面毫無疑問是交通部門最害怕看到的。

但是，就國家整體利益而言，當(dāng)修路本身由工具變成了目的，為修路而修路，為賺錢而修路，當(dāng)公共資源成了公共負(fù)擔(dān)，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展由促進(jìn)轉(zhuǎn)為阻礙，公路發(fā)展理念的革新，就不再只是交通系統(tǒng)自身的問題。

從政治層面講， 諸如公路這類公共資源是國家作為利益整體最根本的經(jīng)濟(jì)標(biāo)志，當(dāng)公共資源被地方官權(quán)切成碎片時(shí)，國家的利益也受到損害。

因此，文字游戲式的清理整頓方案，對(duì)于中國公路弊病的去除毫無意義，中國公路的革新需要從發(fā)展理念的革新開始，從以融資為最大目的，以維護(hù)投資者的利益為核心逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐試业母纠鏋楹诵模跃S護(hù)公路使用者的利益為核心。只有選擇有利于生產(chǎn)率增長的發(fā)展理念和制度設(shè)計(jì)，才會(huì)有真正的繁榮。