公路收費立法必須回歸公益

張墨寧

在五部委清理公路不合理收費專項行動的同時，對《收費公路管理條例》的修訂呼聲也很高。早在去年年底，交通部在全國交通運輸工作會上就提出要加快推進《收費公路管理條例》的修訂研究工作。今年6月，交通部長李盛霖再一次強調修改條例的緊迫性，統(tǒng)籌發(fā)展以高速公路為主的收費公路體系和以普通公路為主的體現(xiàn)政府普遍服務的非收費公路體系。《收費公路管理條例》自2004年開始施行，原本是為收費公路設限，卻日益成為“攔路虎”的存在依據(jù)。條例為何已經(jīng)落后于現(xiàn)實，新條例如何向暴利和亂收費說不，是否要堅持公路事業(yè)的公益性，本刊專訪北京大學法學院副院長王錫鋅教授。

公用事業(yè)和收費公路折中

《南風窗》：2004年出臺的《收費公路管理條例》原本是為了規(guī)范公路收費的行為，之后的7年里，公路亂收費愈演愈烈，是否已經(jīng)到了非修訂不可的地步？

王錫鋅：無論從現(xiàn)實還是理念層面，《收費公路管理條例》都已經(jīng)不合時宜了。過去幾年，中國的高速公路和收費公路里程的增加非常迅速，道路的增加使路網(wǎng)逐漸擴大，也就是說，該條例所要調節(jié)的對象發(fā)生了劇烈的變化，建路與收錢的矛盾也越來越大。在公路發(fā)展過程中，必然要涉及它的屬性，到底姓公還是姓私，是公益性還是經(jīng)營性，這是首先要明確的問題。

從理念上來說，過去政府沒有錢，收費是個歷史的選擇，交通部一直強調貸款修路或者籌集社會資金發(fā)展公路，籌集社會資金，讓別人來投資，投資者當然要靠收費來收回成本。但是，經(jīng)濟發(fā)展到了今天，這個邏輯就行不通了。財政收入越來越多，再引進社會資金、通過收費來回收成本的方式也就不行了。《公路法》明確規(guī)定，國家要發(fā)展公路事業(yè)，而不是公路產業(yè)，那就應該由國家來負擔，發(fā)展免費公路為主，收費公路為輔。

《南風窗》：《收費公路管理條例》當時是在什么樣的背景下出臺的？一方面是對《公路法》的補充，另一方面是不是也體現(xiàn)了一定程度的妥協(xié)？

王錫鋅：它確實存在妥協(xié)的成分，因為《公路法》強調公路是一種公用事業(yè)，但是鑒于早期政府財力的硬約束，不得不通過BOT(私人資本參與基礎設施建設，向社會提供公共服務的一種特殊的投資方式)或者貸款，來解決資金短缺問題。一方面強調公益性，一方面基于現(xiàn)實又要收費。那怎么進行協(xié)調和平衡呢，《公路法》允許了收費公路的存在，但不能允許它對利潤的無限貪婪，所以要對收費公路進行約束，防止它成為印鈔機。2004年的《收費公路管理條例》就是以此為目的，所以它在收費站的設置、收費期限和標準，包括收費站的間距等都做了規(guī)定。當公路的公共事業(yè)屬性和收費盈利的現(xiàn)實發(fā)生矛盾時，該條例算是公益性和經(jīng)營性的折中與妥協(xié)。

溯及既往不應該一刀切

《南風窗》：國家要發(fā)展公路事業(yè)，這是不是意味著所有公路都應該是免費的，或者說以免費為主？

王錫鋅：應該說絕大部分公路都得免費，這也是《公路法》中規(guī)定的?！肮彩聵I(yè)”有點像是《公路法》“請客”，請客就一定會涉及誰埋單的問題，一般來說，不能搞我請客你埋單。但是在政府財力不足的情況下，只能是先貸款，或者讓大家來出錢，但是這個錢是要還的，怎么還呢，那就只能是收費。而真正有多少是政府自己埋單的呢？這個數(shù)字現(xiàn)在不得而知。要想使公路成為免費的，建路的時候就應該政府掏錢，如果政府不掏錢，只會產生兩種情況，要么是沒有路，要么就是別人掏錢，如果別人掏錢，憑什么不允許他收費？

《南風窗》：《收費公路管理條例》規(guī)定了收費期限和收費標準，但是還會有很多超期收費的情況發(fā)生，是因為條例本身就與現(xiàn)實脫節(jié)嗎？

王錫鋅：現(xiàn)在有許多公路核定收費期的時候是在2004年之前，那時候還沒有《收費公路管理條例》，所以它的期限就沒有明確和合理的規(guī)定。以首都機場高速為例，1993年建成，1996年完成收費權轉讓，當時核定的收費期是30年，如果按照這個核定期算的話，2026年它才到期。但是按照2004年的條例，1996年核定的收費期是不合法的。條例規(guī)定，政府還貸公路的收費期限，最長不得超過15年，轉讓政府還貸公路權益中的收費權，可以申請延長收費期限，但延長的期限不得超過5年。也就是說，首都機場高速從還貸公路轉成了經(jīng)營性公路，屬性發(fā)生了變化，最多只能收20年，也就是2016年到期。所以，這一次五部委收費公路專項清理要對2004年以前建成的公路進行規(guī)范，使收費期限在今年年底前全部符合條例的規(guī)定。

《南風窗》：如果2004年以前建成的公路都要符合條例規(guī)定，必然會導致合同的變更，這種情況會不會產生很大的糾紛？

王錫鋅：這涉及法律是不是要溯及既往的問題。我認為這次整頓和規(guī)范不能夠一刀切，不能全部溯及既往，應該區(qū)別對待。比如首都機場高速，它的成本早就收回了，而且還獲得了巨額利潤，所以要回溯既往沒有任何問題，這既合法也合理，《收費公路管理條例》規(guī)定的最高期限絕對不是必然的收費期限。而且條例里面也寫了，經(jīng)營性公路的收費期限，應按照收回投資并有合理回報的原則確定。那么我們就可以按照它的回報情況重新設定期限，原來定30年的，減到了20年，這是合法的。但是對有些偏遠地區(qū)發(fā)展的公路，因為投資公共基礎設施的需要，應該考慮適當放寬。

回歸公益

《南風窗》：對于《收費公路管理條例》的修訂，交通部有意要延長到期的高速公路的收費期限，按“低費率、長年限”和“以路養(yǎng)路”的原則繼續(xù)收費。您怎么看？

王錫鋅：去年交通部就表達了這個觀點，要降低收費標準、拉長收費年限，攤薄費用，總量不變。我覺得這個是需要再斟酌的。第一，延長的理由并不充分，這會讓人產生一種感覺，那就是投資公路的利益和利潤無論如何要保證，投資應該是零風險，如果一定時間不能收回來，那就延長期限，這個理由是不能成立的。第二，公路本身的維護是需要收費的，站點的設立、收費人員的配備、因設置收費站而導致的塞車，都會產生一定的成本。當收費標準降低、期限拉長的時候，可能會出現(xiàn)一些收費站連基本的運營成本都不能收回的情況，獲得的凈利潤可能很少，甚至是負數(shù)。那么按照投資者的收益必須保證的邏輯，很有可能出現(xiàn)收費無限期進行下去的狀況，所以我覺得，把橡皮筋拉長的做法是危險的。這種設想意在平衡多方利益，把目前的物流成本通過時間的延伸，放到未來，如果處理不好，會出現(xiàn)新的問題。第三，收費期限拉長會帶來社會心理上的折磨，公眾都巴望著不要再收費了，卻又提出延長收費的期限，這是典型的以時間換空間的做法，這樣的提法需要充分的理由和明確的法律依據(jù)，否則會引起巨大的社會爭議。

《南風窗》：如果是這樣的話，相較于2004年的條例，會不會是一個倒退？

王錫鋅：期限不是收費公路唯一的決定因素，但的確非常關鍵，到底什么是合理的期限，首先得有一個標準。對于資本來說，它的標準就是利潤最大化。確定這個合理標準是能夠做到的，但這個合理標準只是一個上限，而不是必須要達到的期限。同時，標準的支持需要有動態(tài)信息機制，社會必須知道收費的信息，新的條例必須要體現(xiàn)，如果不寫進去，條例修訂就沒有意義，要形成對收費公路的監(jiān)管和壓力，而且這個在技術上是最容易做到的。

《南風窗》：修訂的條例應該具備什么樣的理念，公益性會不會得到更多的強調？

王錫鋅：條例的修訂對于宏觀的公路事業(yè)理念的堅持會有一定作用，但不會起到?jīng)Q定性的作用，因為它只是《公路法》下面的一個關于收費公路的管理規(guī)定。未來，公路如何回歸公益屬性，需要更高層面的決斷。公路要回歸到事業(yè)而非產業(yè)，首先需要對收費的公路進行整治，這個任務條例的修訂是可以做到的，具體來說，就是期限要嚴格約束，除了規(guī)定最高期限，還要建立一個期限動態(tài)評價機制，如果一條公路上的車流量比較大，收回成本的速度比較快，就可以減少收費的期限，對一些有戰(zhàn)略意義的公路，則可以延長。第二，收費要有標準，必須克服目前定價機制信息不足的情況。第三就是 要信息公開。

從政府的角度來講，除了對經(jīng)營性公路和還貸公路進行約束之外，還要多發(fā)展公益屬性的公路，現(xiàn)在政府投資的基本上都是市政道路，完全投資的公路很少。這應該是條例修訂的重要方向。