以新《水土保持法》頒布施行為契機全面推進流域水土保持監(jiān)督管理工作

淮河水利委員會黨組副書記、副主任 肖 幼

2010年12月25日，第十一屆全國人大常委會第十八次會議審議通過的《中華人民共和國水土保持法》將于3月1日正式施行。新《水土保持法》明確了流域機構(gòu)監(jiān)督管理的法律地位，強化了各級水行政主管部門的水土保持監(jiān)督管理職責(zé)?；春恿饔虻靥幬覈鴸|、西結(jié)合部，隨著經(jīng)濟建設(shè)的加快，礦產(chǎn)開采、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等生產(chǎn)建設(shè)項目日益增多，人為水土流失現(xiàn)象及其潛在的威脅越來越大，迫切需要我們認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗，分析形勢，強化手段，全面推進流域水土保持監(jiān)督管理工作。

一、總結(jié)經(jīng)驗，鞏固流域水土保持監(jiān)督管理成果

1991年《中華人民共和國水土保持法》頒布實施以來，尤其是“十一五”期間，淮河水利委員會和流域各級水利水保部門緊緊圍繞“三權(quán)一案”和“三同時”制度，以重點建設(shè)工程和大型開發(fā)建設(shè)項目水土保持方案落實情況的專項檢查為突破口，不斷健全法律法規(guī)體系，強化監(jiān)督管理隊伍建設(shè)，提升監(jiān)督管理能力，大力推進監(jiān)督管理工作。

五年來，淮委依據(jù)《關(guān)于加強大型開發(fā)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督檢查工作的通知》（辦水?！?004〕97號）的精神和水利部的要求，持續(xù)開展流域內(nèi)大型生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督檢查，先后對54個部批方案的大型生產(chǎn)建設(shè)項目進行了水土保持監(jiān)督檢查，并不斷總結(jié)經(jīng)驗，規(guī)范監(jiān)督檢查行為，提高監(jiān)督檢查效果，促進監(jiān)督檢查工作不斷深入。同時，代部組織完成了近50個大型生產(chǎn)建設(shè)項目的水土保持設(shè)施驗收工作；舉辦了“淮河流域水土保持監(jiān)督執(zhí)法”和《開發(fā)建設(shè)項目水土保持設(shè)施驗收技術(shù)規(guī)程》培訓(xùn)班。

河南、安徽、江蘇和山東省水利廳以抓好監(jiān)督執(zhí)法專項行動為契機，邀請省人大以及組織環(huán)保、發(fā)改、國土、新聞等其他相關(guān)部門，聯(lián)合開展監(jiān)督檢查，及時解決發(fā)現(xiàn)的問題。“十一五”期間，山東、安徽、河南三省共排查各類生產(chǎn)建設(shè)項目4656項，其中，山東省排查2552項，安徽省排查589項，河南省排查1515項。通過排查，河南省初步查明有1001個項目需補報水土保持方案或辦理水保手續(xù)，安徽省查明有60個項目沒有編制水土保持方案，山東省查明未編報水土保持方案的生產(chǎn)建設(shè)項目有355個。

二、分析形勢，把握水土保持監(jiān)督管理工作存在的問題

“十一五”期間，淮河流域生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持“三同時”制度取得了重大突破，但水土保持監(jiān)督管理工作還存在不少問題。一是部分建設(shè)單位，尤其是民營企業(yè)對水土保持法律、法規(guī)了解不夠，工程建設(shè)過程中對水土保持工作重視不夠，或者是通過地方保護和行政干預(yù)，逃避水土保持法律責(zé)任。二是水土保持方案報告制度落實有待加強。從調(diào)查統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，流域內(nèi)國家發(fā)改委批（核）準(zhǔn)的大型生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案編報率達(dá)到了88%，但省發(fā)改委審批的大中型生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案編報率卻只達(dá)52%，尤其是城鎮(zhèn)建設(shè)、井采礦、露天礦和管線類項目水土保持方案編報率分別僅有18%、29%、36%和44%。三是監(jiān)督管理能力相對薄弱。流域內(nèi)很多地方?jīng)]有專門水土保持機構(gòu)，缺乏專職技術(shù)人員；不少地方水土保持監(jiān)督管理部門未通過水土保持監(jiān)督執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，執(zhí)法裝備水平、執(zhí)法人員素質(zhì)等需要不斷充實和提高。四是水土保持監(jiān)測還無法為監(jiān)督管理提供數(shù)據(jù)支撐，水土保持信息化管理水平相對落后。五是水土保持設(shè)施驗收工作形勢嚴(yán)峻，任務(wù)艱巨。據(jù)不完全調(diào)查和統(tǒng)計分析，“十一五”期間淮河流域生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施驗收率整體不到40%。

因此，全面落實水土保持“三同時”制度，有效控制人為因素產(chǎn)生的水土流失，還需要進一步創(chuàng)新思路、強化措施。

三、深入學(xué)習(xí)，全面領(lǐng)會《水土保持法》賦予的監(jiān)督管理職責(zé)

新《水土保持法》立足社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境可持續(xù)維護，對原法進行了修訂，新增了部分禁止性、限制性和強制性條款，提升了水土保持的戰(zhàn)略地位，強化了政府和部門責(zé)任、預(yù)防保護制度和法律責(zé)任，提出了規(guī)劃的具體要求，明確了流域機構(gòu)的法定職責(zé)等，為流域水土保持監(jiān)督管理提供了堅強后盾。

一是新《水土保持法》對水土保持規(guī)劃具體要求和流域機構(gòu)法定職責(zé)的明確，要求我們適時轉(zhuǎn)變觀念，把工作重點從傳統(tǒng)的“治理”轉(zhuǎn)向綜合管理。切實履行法律賦予的監(jiān)督管理職責(zé)，把落實水土保持監(jiān)督監(jiān)測管理，加強預(yù)防保護，強化人為水土流失的防控，作為今后工作的重點。尤其是流域機構(gòu)法定職責(zé)的明確，必將對全面推進流域水土保持監(jiān)督管理產(chǎn)生巨大推進作用。

二是新《水土保持法》要求將水土保持工作納入本級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，并安排專項資金開展水土流失防治，并且在國家重點預(yù)防區(qū)和治理區(qū)內(nèi)實行地方各級人民政府水土保持目標(biāo)責(zé)任制和考核獎懲制度，進一步強化了政府和部門的水土保持責(zé)任，必將對加快流域各地水土流失綜合治理進程和生態(tài)環(huán)境保護力度產(chǎn)生積極的推動作用。同時也要求淮委必須根據(jù)新形勢，將工作重點從對生態(tài)建設(shè)的項目管理轉(zhuǎn)向加強流域內(nèi)水土保持相關(guān)規(guī)劃的編制和實施管理，并不斷增強服務(wù)意識，大力提升流域管理機構(gòu)水土保持社會化服務(wù)能力，為加快推動地方水土保持生態(tài)建設(shè)步伐提供技術(shù)支撐。

四、理清思路，全面推進流域水土保持監(jiān)督管理

“十二五”是中央實施中部崛起戰(zhàn)略和建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重要時期，更是淮河流域經(jīng)濟發(fā)展的重要機遇期，這個階段以高速公路為主體的交通設(shè)施和小城鎮(zhèn)建設(shè)為主體的基礎(chǔ)設(shè)施等的建設(shè)規(guī)模仍呈擴大趨勢，火電開發(fā)項目建設(shè)規(guī)模在現(xiàn)有基礎(chǔ)上會適度擴大，資源開發(fā)類項目建設(shè)將呈穩(wěn)中有升的發(fā)展態(tài)勢。因此，落實新《水土保持法》，全面推進淮河流域水土保持監(jiān)督管理工作，必將成為今后一個時期的首要任務(wù)。

（一）扎實做好水土保持配套法規(guī)體系和制度建設(shè)

淮委及流域內(nèi)各級水利水保部門要高度重視新頒布的《中華人民共和國水土保持法》的宣貫，修訂完善配套法規(guī)體系。進一步制定和完善地方性配套法規(guī)制度和規(guī)范性文件，制定鄉(xiāng)規(guī)民約，促進監(jiān)督執(zhí)法工作制度化、規(guī)范化?；次瘜⒃诜e極配合水利部以水土保持方案審批、驗收規(guī)章為重點，省級水行政主管部門以實施辦法為重點等配套法規(guī)制度修訂的同時，啟動流域國家水土保持重點防治區(qū)監(jiān)管的有關(guān)制度研究與建設(shè)，開展水土保持生態(tài)補償機制研究和試點，為流域水土保持監(jiān)督管理提供政策依據(jù)。

（二）進一步加強流域內(nèi)監(jiān)督執(zhí)法隊伍建設(shè)

流域各級水利水保部門要以全國水土保持預(yù)防監(jiān)督規(guī)劃綱要為指導(dǎo)，建立長效機制，進一步鞏固專項行動成果，緊緊抓住全國水土保持監(jiān)督管理能力建設(shè)活動這一契機，進一步抓好水土保持監(jiān)督管理機構(gòu)建設(shè)和隊伍建設(shè)，提高執(zhí)法水平。近期應(yīng)加強省級及重點地市水土保持監(jiān)督執(zhí)法人員和生產(chǎn)建設(shè)項目業(yè)主單位及行業(yè)主管部門相關(guān)人員的培訓(xùn)，提高相關(guān)人員的法制意識和水土保持執(zhí)法隊伍的整體素質(zhì)及執(zhí)法能力；二是進一步健全和完善各項執(zhí)法制度，保證執(zhí)法人員忠于職守、秉公執(zhí)法，切實做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，維護法律的權(quán)威。

（三）加大監(jiān)督管理力度，不斷擴大監(jiān)督管理成果

淮委和各級水行政主管部門應(yīng)切實履行法定職責(zé)，進一步加大監(jiān)督檢查力度，規(guī)范監(jiān)督檢查行為，提升監(jiān)督檢查效果。同時，繼續(xù)大力推動水土保持方案編報管理和水土保持設(shè)施驗收工作，完善流域大中型生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持管理數(shù)據(jù)庫，強化水土保持監(jiān)督信息化管理，以全面推動流域內(nèi)生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持“三同時”制度的落實，不斷擴大監(jiān)督管理成果。

（四）加強水土保持監(jiān)測在監(jiān)督管理中的技術(shù)支撐能力建設(shè)

水土保持監(jiān)測成果是水土保持管理和科學(xué)研究最重要的基礎(chǔ)資料來源，是水土保持預(yù)防、監(jiān)督、治理等宏觀決策的基礎(chǔ)，是確保國家在水土流失重點預(yù)防區(qū)和重點治理區(qū)實行地方各級人民政府水土保持目標(biāo)責(zé)任考核的依據(jù)。

流域各級水利水保部門應(yīng)進一步理清流域水土保持監(jiān)測工作思路，強化水土保持監(jiān)測的基礎(chǔ)性地位，以宏觀監(jiān)測為主導(dǎo)，堅持不同空間尺度監(jiān)測數(shù)據(jù)相結(jié)合，加強水土保持動態(tài)評估工作，切實開展技術(shù)研究和應(yīng)用，全面提升流域水土保持技術(shù)服務(wù)能力，為流域水土保持監(jiān)督管理及水土保持事業(yè)發(fā)展提供堅強保障■