遼寧集體林權(quán)改革績(jī)效的初步評(píng)價(jià)

張昕祎，魏 彪，張曉東

（1.遼寧省林業(yè)科學(xué)研究院，沈陽(yáng) 110032；2.牡丹江林業(yè)科學(xué)研究所，黑龍江 牡丹江 157000；3.遼寧省林業(yè)廳，沈陽(yáng) 110036）

集體林產(chǎn)權(quán)制度近年來(lái)一直是林業(yè)學(xué)術(shù)界研究的熱點(diǎn)之一。研究已經(jīng)由對(duì)集體林業(yè)產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀的理論分析、各地林權(quán)改革方式模式轉(zhuǎn)向改革績(jī)效及配套改革的研究[1]。遼寧省作為全國(guó)集體林產(chǎn)權(quán)制度改革的試點(diǎn)省份之一。截至2008年12月，其集體林產(chǎn)權(quán)制度改革已明晰產(chǎn)權(quán)520.53萬(wàn)hm2，完成改革任務(wù)的98.7%，簽訂378.6萬(wàn)份合同，林改涉及400萬(wàn)戶(hù)1210萬(wàn)林農(nóng)。改革歷時(shí)5年之久，各種績(jī)效已初步顯現(xiàn)。

1 經(jīng)濟(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)

遼寧省集體林區(qū)統(tǒng)計(jì)資料顯示，林改通過(guò)收取林地使用費(fèi)、轉(zhuǎn)讓林木等方式產(chǎn)生的直接經(jīng)濟(jì)收益為349383.8萬(wàn)元，分配到農(nóng)戶(hù)169880.6萬(wàn)元，用于發(fā)展林業(yè)56884.4萬(wàn)元，用于公益事業(yè)32418.95萬(wàn)元，化解村級(jí)債務(wù)84504.3萬(wàn)元，其他方面13965.4萬(wàn)元，可以看出林改無(wú)論是對(duì)村級(jí)單位的財(cái)政狀況的改善還是對(duì)農(nóng)村公益事業(yè)的進(jìn)步或者集體林業(yè)的發(fā)展都起到了促進(jìn)作用。

改革后林農(nóng)獲得了林地的使用權(quán)，可自主支配。在遵守林業(yè)法律政策的條件下，因地制宜地開(kāi)展了各種經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。根據(jù)市場(chǎng)調(diào)查得知：林農(nóng)通過(guò)發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)近期平均年增產(chǎn)值可達(dá)706.2億元，其中林木類(lèi)平均年增產(chǎn)值108.49億元，面積457.42萬(wàn)hm2，林果類(lèi)平均年增產(chǎn)值323.75億元，面積108.29萬(wàn)hm2，林下種植類(lèi)平均年增產(chǎn)值153.88億元，面積29.80萬(wàn)hm2，林下養(yǎng)殖類(lèi)平均年增產(chǎn)值120.08億元。

林改后林農(nóng)積極發(fā)展林下種養(yǎng)殖業(yè)，取得了較大收益，其中林蛙的經(jīng)濟(jì)效益比較顯著，占到林下養(yǎng)殖總數(shù)額的80%，在氣候條件適合的地區(qū)可以引導(dǎo)林農(nóng)有計(jì)劃地大規(guī)模發(fā)展林蛙養(yǎng)殖。除此之外，種植林下參等也給林農(nóng)帶來(lái)了可觀的收益。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)營(yíng)造林樹(shù)種主要有紅松、落葉松和楊樹(shù)等，營(yíng)造用材林不但可以提供可觀的經(jīng)濟(jì)收益，同 時(shí)提供了生態(tài)和社會(huì)效益(見(jiàn)表1）。

表1 林木類(lèi)各主要品種面積、年均增值比例統(tǒng)計(jì)表

被調(diào)查戶(hù)中已經(jīng)發(fā)生的林權(quán)流轉(zhuǎn)32件，未來(lái)有意進(jìn)行林權(quán)轉(zhuǎn)讓的占調(diào)查總數(shù)的23.8%，從側(cè)面反映出林改對(duì)產(chǎn)權(quán)明確顯著的降低了交易雙方在談判和未來(lái)預(yù)期上的不確定性。

2 生態(tài)效益評(píng)價(jià)

林改之后，林農(nóng)在分得林地上造林和發(fā)展林地經(jīng)濟(jì)，造林速度明顯加快，林改前2002—2004年年均造林面積8.57萬(wàn)hm2，林改后2005—2008年年均造林面積為19.77萬(wàn)hm2；遼寧省10年來(lái)發(fā)生林火的次數(shù)明顯減少，而林農(nóng)年平均上山查看林木次數(shù)顯著增加，這間接說(shuō)明集體林權(quán)改革增加了生態(tài)效益。

考查林改生態(tài)績(jī)效的量的一個(gè)前提問(wèn)題是要分析非公有制林業(yè)的重要性。張俊清（2009）等認(rèn)為，1998—2002年，用材林和薪炭林的種植面積呈逐年遞減的趨勢(shì)，經(jīng)濟(jì)林在1999年后逐年下降。并認(rèn)為這主要是由于1992年后，我國(guó)進(jìn)入了由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體投入商品林、國(guó)家投入生態(tài)公益林的階段。所以，商品林經(jīng)營(yíng)面積的下降趨勢(shì)較明顯。商品林經(jīng)營(yíng)面積的下降正是導(dǎo)致木材產(chǎn)品供給不足的重要原因[2]。所以，必須引導(dǎo)經(jīng)營(yíng)主體投入商品林的經(jīng)營(yíng)。而林改后林農(nóng)將是集體林（特別是商品林）經(jīng)營(yíng)的主體，這對(duì)非公有制林業(yè)發(fā)展有著重要意義，也是解決中國(guó)木材產(chǎn)品的巨大缺口問(wèn)題的可行方法。非公有制林業(yè)在提供木材產(chǎn)品的同時(shí)會(huì)產(chǎn)生生態(tài)效益，特別是對(duì)于像遼寧這樣的集體林占80%的省份，非公有制林業(yè)的生態(tài)效益不可低估。

林改之后，林農(nóng)在林地上造林和發(fā)展林地經(jīng)濟(jì)，造林速度明顯加快，林改后年均造林面積是林改前的2.3倍，非公有制造林速度上升趨勢(shì)明顯，特別是以楊樹(shù)為主的速生豐產(chǎn)林，林改后年均造林面積是林改前的3.4倍，其次是紅松果材兼用林是林改前的3倍，造林面積增加（見(jiàn)表2）。

表2 林改前后各主要樹(shù)種非公有林業(yè)造林面積統(tǒng)計(jì)表

3 社會(huì)效益評(píng)價(jià)

3.1 林改增加了林農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)

林改讓林農(nóng)得到了林地林木，大大拓寬了林農(nóng)的致富空間，為林農(nóng)增加了大量就業(yè)機(jī)會(huì)，使得從事林業(yè)產(chǎn)業(yè)的人數(shù)由林改前的518.35萬(wàn)人增加到了1828.64萬(wàn)人。

3.2 林改促進(jìn)林區(qū)社會(huì)穩(wěn)定與和諧發(fā)展

由于本次林改始終堅(jiān)持還山于民、還林于民、還利于民和充分尊重民意的原則，廣大群眾對(duì)林改非常擁護(hù)和支持。干群關(guān)系日益和諧，森林資源保護(hù)管理得到明顯加強(qiáng)，林改前，集體山林濫砍盜伐的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。對(duì)于此，群眾視而不見(jiàn)，只靠護(hù)林員與村干部監(jiān)督、看護(hù)。林改后，集體山林都承包給個(gè)人，由各戶(hù)村民看護(hù)管理，形成全村戶(hù)戶(hù)管山，人人看山的新局面。同時(shí)，有些村、組，如寬甸縣長(zhǎng)陰子村，制定森林管護(hù)制度，修訂村規(guī)民約。由此，一方面使森林資源得到有效保護(hù)，“兩亂”案件明顯下降；另一方面干群關(guān)系也變得和諧了。本次改革還促進(jìn)了民主管理，林權(quán)改革推動(dòng)了村務(wù)公開(kāi)，加快了農(nóng)村民主化進(jìn)程。林改后，全省各地普遍健全了村民村務(wù)管理制度，所有重大事項(xiàng)均由村民代表大會(huì)說(shuō)了算，真正實(shí)現(xiàn)了村民自治。

4 對(duì)集體林權(quán)改革績(jī)效評(píng)價(jià)——基于試點(diǎn)村的實(shí)證分析

4.1 研究區(qū)概況

遼寧省集體林產(chǎn)權(quán)改革于2005年在東營(yíng)坊鄉(xiāng)8個(gè)村進(jìn)行試點(diǎn)。東營(yíng)坊鄉(xiāng)地處本溪滿(mǎn)族自治縣最東部，距縣城47km，距本溪市82km，距沈陽(yáng)170km。二級(jí)公路貫穿全鄉(xiāng)，交通便利，通訊發(fā)達(dá)，具有獨(dú)特的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，全鄉(xiāng)面積2.07萬(wàn)hm2，其中耕地面積0.1萬(wàn)hm2，林地面積1.87萬(wàn)hm2。 35個(gè)村民組，總戶(hù)數(shù)2666戶(hù)，總?cè)丝?0200人。本次林改各樣本村情況見(jiàn)表3。

表3 本溪縣東營(yíng)房鄉(xiāng)各村林改情況

4.2 調(diào)查方式與問(wèn)卷設(shè)計(jì)

調(diào)查采取座談和問(wèn)卷調(diào)查相結(jié)合的方式展，在8個(gè)樣本村隨機(jī)抽取10戶(hù)進(jìn)行調(diào)查，調(diào)查問(wèn)卷的設(shè)計(jì)分戶(hù)表和村表兩種類(lèi)型，村表主要調(diào)查村一級(jí)組織對(duì)有關(guān)林改的政策的傳達(dá)、村民代表大會(huì)和村委會(huì)的組織、具體改革方案的制度和實(shí)施總體情況以及村級(jí)的資源狀況和財(cái)政支出明細(xì)。戶(hù)表分為林農(nóng)對(duì)林改的認(rèn)知程度及渠道、參與性和林地變動(dòng)及林改后林業(yè)投入三個(gè)大方面展開(kāi)。為了強(qiáng)調(diào)部分?jǐn)?shù)據(jù)的縱向聯(lián)系，把調(diào)查表的時(shí)間范圍界定在2001—2008年；調(diào)查于2005—2009年每年8月份集中進(jìn)行，戶(hù)表、村表問(wèn)卷的平均有效率分別為97.5%和80%。

4.3 調(diào)查數(shù)據(jù)分析

4.3.1 集體林產(chǎn)權(quán)改革與農(nóng)民參與性

很多學(xué)者在研究社區(qū)林業(yè)中強(qiáng)調(diào)參與性理論的應(yīng)用，參與式發(fā)展理論認(rèn)為：發(fā)展動(dòng)力來(lái)源于發(fā)展主體本身，其核心是賦權(quán)，包括知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)、惠益權(quán)和分配權(quán)，其中決策權(quán)是核心。改革的主體是廣大參改林農(nóng)，改革中要承認(rèn)和突出他們的主體地位。調(diào)查村莊進(jìn)行的林改工作，都建立和完善了林改領(lǐng)導(dǎo)小組、評(píng)估小組和監(jiān)督小組，領(lǐng)導(dǎo)小組全部由村干部組成，而在評(píng)估小組和監(jiān)督小組中則要保證一定數(shù)額的普通林農(nóng)，及時(shí)召開(kāi)村民大會(huì)和村民代表大會(huì)，廣為宣傳各級(jí)林改政策，討論、制定、修改和確定改革方案，正確制定林地使用費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)和方式方法。東營(yíng)坊鄉(xiāng)從2005年進(jìn)行的集體林產(chǎn)權(quán)改革，通過(guò)村民代表大會(huì)和村民委員會(huì)等多種形式來(lái)征求農(nóng)戶(hù)的意見(jiàn)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，贊同的回答幾乎占到90%。對(duì)各村進(jìn)行比較可?以發(fā)現(xiàn)，不同村贊同率、反對(duì)率或棄權(quán)率存在一定差異，這種差異主要是因?yàn)楦鱾€(gè)村的森林資源稟賦和歷史條件不同。如果村擁有大面積的自留山，且分布不均的話，多會(huì)出現(xiàn)反對(duì)或棄權(quán)的情況。

4.3.2 集體林產(chǎn)權(quán)改革與農(nóng)民增收

林地使用權(quán)和林木所有權(quán)落實(shí)到農(nóng)戶(hù)后，山林真正成為了農(nóng)民可以支配的生產(chǎn)要素，林農(nóng)投入集體林業(yè)的積極性普遍提高。調(diào)查發(fā)現(xiàn)：改革前東營(yíng)坊全鄉(xiāng)10%左右的農(nóng)戶(hù)開(kāi)展了林地經(jīng)濟(jì)，林改后，鄉(xiāng)政府結(jié)合實(shí)際和廣大林農(nóng)的意愿，編制了“十一五”林地經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，實(shí)施了“433”工程，即：計(jì)劃到2010年全鄉(xiāng)發(fā)展林下參2667 hm2，紅松及核桃果材兼用林2000 hm2，山野菜2000 hm2。全鄉(xiāng)參與發(fā)展林地經(jīng)濟(jì)農(nóng)戶(hù)達(dá)到90%以上，已經(jīng)在林下種植中草藥32.4 hm2，山野菜73.3 hm2，發(fā)展果材兼用林313.3 hm2。位于城郊的大峪溝村，改革前村民對(duì)山林的重視程度不高。改革后，全村84戶(hù)承包戶(hù)就有46戶(hù)發(fā)展五味子、刺龍芽、刺五加等項(xiàng)目。林改前后林農(nóng)家庭收入見(jiàn)表4。

表4 家庭收入與對(duì)林地投入情況

由表4可以看出，林改后林農(nóng)投資林業(yè)的家庭收入比例明顯高于林改前，且投資增長(zhǎng)率逐年提高。

4.3.3 集體林產(chǎn)權(quán)改革與村集體收入

村集體的收入主要來(lái)自村集體的林地發(fā)包收入和上級(jí)撥款收入。在調(diào)查區(qū)域，通過(guò)收取適量的林地使用費(fèi)或林地承包費(fèi)，然后進(jìn)行再投資等活動(dòng)，村級(jí)收入不斷增加，財(cái)政實(shí)力增強(qiáng)，村級(jí)組織作為最基層的一級(jí)組織的地位得到鞏固和加強(qiáng)。其成績(jī)的取得主要源于以下做法：一是林木承包經(jīng)營(yíng)比例分成增加。在深化改革中，對(duì)在過(guò)去承包中確定的收益分成比例不合理、村集體利益受損等問(wèn)題進(jìn)行了妥善處理；二是規(guī)范流轉(zhuǎn)收入大幅增加，大多數(shù)村莊堅(jiān)持公開(kāi)、公平、公正原則，做好現(xiàn)有林流轉(zhuǎn)的招投標(biāo)工作，使林地拍賣(mài)收入成為村集體的重要資金來(lái)源。

4.3.4 集體林產(chǎn)權(quán)改革與鄉(xiāng)村民主建設(shè)

改革中重新進(jìn)行了林木林地核實(shí)、登記、清理工作，完善了承包合同，使林農(nóng)經(jīng)營(yíng)集體林業(yè)的收益權(quán)有了法律保證，廣大林農(nóng)有了實(shí)實(shí)在在的擁有感。調(diào)研發(fā)現(xiàn)大部分林農(nóng)對(duì)村干部在這次林改中的表現(xiàn)都十分滿(mǎn)意。普遍認(rèn)為村干部表現(xiàn)很民主，促進(jìn)了村干部依法行政，群眾依法維權(quán)，主動(dòng)參與集體事務(wù)管理，推動(dòng)了村務(wù)公開(kāi)和民主管理。改革具體操作中始終堅(jiān)持公開(kāi)、公平、公正的原則，確保村民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)。各村村級(jí)改革方案的制定、有關(guān)問(wèn)題的解決辦法、改革方式、相關(guān)費(fèi)用是否收取及收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)都是經(jīng)過(guò)村民代表大會(huì)或村民大會(huì)討論通過(guò)的。改革使民主政治建設(shè)水平取得了進(jìn)一步提升，鄉(xiāng)村干部威信有了明顯提高。

雖然遼寧集體林產(chǎn)權(quán)制度改革在經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會(huì)效益上效益顯著，但是為了這些效益的鞏固和持續(xù)發(fā)揮，結(jié)合調(diào)查中的問(wèn)題，提出如下建議：①改革后造成集體林經(jīng)營(yíng)主體分散，使農(nóng)民在經(jīng)營(yíng)集體林中困難重重，林業(yè)部門(mén)可以在造林苗木、病蟲(chóng)害及林火防治和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上給與支持。②林業(yè)部門(mén)應(yīng)改變傳統(tǒng)的森林經(jīng)理方法，經(jīng)營(yíng)方案的編制要更具體,以適應(yīng)林改后的集體林經(jīng)營(yíng)。

[1]劉璨，呂金芝，王禮權(quán)，等.集體林產(chǎn)權(quán)制度分析：安排、變遷與績(jī)效[J].林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2006（11）：8-13.

[2]張俊清.集體林產(chǎn)權(quán)制度改革下林農(nóng)對(duì)不同林種的投入行為意愿分析[D].沈陽(yáng)：沈陽(yáng)農(nóng)業(yè)大學(xué),2008.