中國發(fā)展道路的政府競爭邏輯

吳麗

1990年代末，馮興元作為訪問學者在德國母校維藤大學經濟系做學術交流。在德國導師何夢筆(Carsten Herrmann-PiUath)教授的指導下，他初涉布雷頓(Breton)教授的地方政府競爭論域。

布雷頓認為，政府是“競爭性政府”，即存在政府內部、政府之間和政府內外的競爭。由于政府提供的產品與服務既可能是“公益品”，也可能是“公害品”，政府競爭“是政治生活中的驅動機制，它推動整個政治系統(tǒng)趨向均衡”。

1999年，馮興元開始將“競爭性政府”范式應用到對中國經濟發(fā)展模式的分析上，他希望通過分析地方政府競爭的各種作用，解釋各級地方政府許多偏離正式法規(guī)政策行為的內在邏輯，然后建立一個地方政府競爭的秩序框架，鼓勵和維護有利的地方政府競爭行為，避免和消除不利的地方政府競爭行為。為此，他數(shù)次到浙江、江蘇、山西等地進行田野調查。

“有些學者認為中國過去是大一統(tǒng)的帝國，現(xiàn)在是大一統(tǒng)的單一制國家，不存在政府競爭。這是一種認識誤區(qū)，在于把形式上的制度與事實上的制度混同。正式的帝國秩序和單一制秩序只是形式上的制度，事實上的制度與之有著巨大的偏差?！痹隈T興元看來，這一偏差很大原因就歸因于政府之間的競爭。

2010年，馮興元完成了《地方政府競爭：理論范式、分析框架與實證研究》一書。這個很喜歡笑的學者說，用更多的視角來看中國問題，你會發(fā)現(xiàn)很多有意思的事情。

“競爭政策是最好的產業(yè)政策”

《商務周刊》：中央和地方政府之間、地方和地方政府之間是如何產生競爭關系的?

馮興元：地方政府競爭是指地方政府涉足其中的政府競爭。這里既涉及到地方政府內部、地方政府之間和地方政府內外之間的競爭，也涉及到中央和地方政府之間的競爭?？梢哉f，只要有政府，就有政府競爭，無論是在政府內部、政府之間、政府內外，也無論是在政治領域、經濟領域或是財政領域。

一般說來，中央政府一方面通過財政轉移支付和相關資源分配來調控地方政府的行為；另一方面，則通過一整套政府和官員績效考評制度來約束地方的決策者。由于改革開放后政府首要的任務是發(fā)展經濟和穩(wěn)定社會秩序，地方政府事實上就成為任務的主要執(zhí)行者。地方政府為了達成其任務目標，一方面和中央政府博弈，力求獲得更多的資源和更有利的政策空間；另一方面，地方政府自身通過技術和制度創(chuàng)新等來吸引資源流入，并通過間接促進地方經濟發(fā)展或者借助國有經濟部門直接參與實際經濟活動。要知道，地方政府的壓力不僅來自上級的考評，而且也來自當?shù)鼐用窈褪袌鲋黧w的意愿。發(fā)展當?shù)亟洕头€(wěn)定當?shù)厣鐣刃蚨夹枰罅康馁Y源，在資源有限的條件下，就會迫使地方政府相互之間圍繞資源展開競爭。

這也就造成了雖然中國的正式政策或者制度是一刀切的，但各地仍然呈現(xiàn)出制度的多樣性。政府競爭的動力源自于組成政府的人的自利性，即便一個人，一名官員，不是隨時隨地自利的，但是約束條件下的最大化傾向是無須爭辯的事實。許多地方的政府非常偏好產業(yè)政策。我想強調一點，這種競爭政策雖然也有不利的方面，但是競爭政策仍然是最好的產業(yè)政策。

《商務周刊》：競爭政策是最好的產業(yè)政策，但我們看到，很多產業(yè)政策都是更保護某些特定企業(yè)的，尤其是一些壟斷性產業(yè)或前壟斷性產業(yè)，國家的產業(yè)政策很大程度上是由擁有壟斷地位的某個或某幾個大企業(yè)主導制定的，我們的一些產業(yè)政策看上去就像一個企業(yè)的戰(zhàn)略規(guī)劃。

馮興元：產業(yè)政策制定上，綜合部門如發(fā)改委、專業(yè)部門以及相關行業(yè)的大型國有企業(yè)都發(fā)揮著作用。各部門及其相關企業(yè)相互聯(lián)手，提出的產業(yè)政策背后，往往有強大分利集團的影子。許多領域已經形成嚴重的分利集團當?shù)赖木置?。產業(yè)升級的進行曲其實可以自行演奏的，只需要國家維護好幣值穩(wěn)定，保護好私人產權，開放好市場，維護好契約自由，強化好責任，保持好經濟政策的連續(xù)性。最好的產業(yè)政策是競爭政策，競爭政策應該優(yōu)先干產業(yè)政策。當前我國的一大問題就是競爭政策與產業(yè)政策兩者的地位倒置，在我國，產業(yè)政策反而優(yōu)先于競爭政策。

德國經濟奇跡的實現(xiàn)不是靠產業(yè)政策，而是靠競爭政策。德國的煤炭業(yè)、造船業(yè)和農業(yè)部門三大產業(yè)政策都是失敗的政策，之所以他們還能發(fā)展的很好，是因為德國社會市場經濟最重要的經濟思想來源是德國的弗賴堡學派，也叫秩序自由主義學派，其主要觀點就是強調國家要建立和維持一個競爭秩序。

我國要推行產業(yè)政策，也應當奉行競爭優(yōu)先的原則；政府首先要保護競爭，而不是保護特定的競爭者；產業(yè)政策只能是例外，而不是常規(guī)。例外多了，就不成例外，其地位就倒置了，就扭曲了競爭。國有企業(yè)在營利性領域和競爭性領域的存在本身就是反市場和反競爭的，巨額國有資本投到哪里，哪里的市場就失衡。因此，我們不應該允許“國進民退”的肆意蔓生。

但是，政府總是想做這樣那樣的產業(yè)政策，因為我國很多政府官員都想有所作為。如果這一點無法避免，那么至少奉勸政府官員在推行產業(yè)政策時注意一些做法。比如，在提供補貼時，應該事先確定一個時間表，讓被補貼方了解什么時候停止補貼。補貼還應該盡量按照最低必要程度提供，越到后來，補貼就越少，最后停止，悄然退場。補貼不能補到產品周期的末尾階段，也就是衰退期，因為對這一階段的補貼就是保護落后，維護過時的經濟結構。

補貼不能到處鋪網，必須有一定的集中度。當然，對所有產業(yè)實行低稅，也等同于一種補貼，這種“普遍補貼”把產業(yè)政策轉化為一種普遍的競爭政策，對經濟發(fā)展和結構轉型大有好處。另一方面，補貼的瞄準度一般很差，100筆企業(yè)補貼發(fā)下去，能夠有5％發(fā)揮作用就不錯了。拿到政府補貼的企業(yè)，數(shù)著政府提供的鈔票，心里還笑話政府。對于政府而言，相當于被人賣了還幫人數(shù)錢。所以，在產業(yè)政策方面，政府不要過于癡迷，是該到清醒的時候了。

“平衡中央地方的財權與事權不應主要靠轉移支付”

《商務周刊》：拿財政關系來說，很多學者和地方政府官員指出，目前中央與地方的財權和事權安排是失衡的，中央對財稅更有主導權，而地方政府卻窮于應付無數(shù)的管理責任。

馮興元：當前中國的財政體制主要存在六大問題。一是稅費立法權高度集權。即稅收的立法權高度集中在中央，收費的立法權高度集中在中央、省和一些較大的市，而且最終也需要中央點頭，不能充分調動地方涵養(yǎng)稅源的積極性。二是我國在法律上并非分權國家，中央和地方迄今為止所有的財政安排和事權調整都是中央和地方談判妥協(xié)的結果。三是現(xiàn)行地方稅制體系不完善，地方稅制結構不合理，缺乏地方主體稅種。四是在財政支出上，效率還很低，各級政府總體上重視收入，而忽視支出效率，還沒有建立透明的、有規(guī)則約束的公共財政預算體制。五是征稅管理成本過高，我國分國稅和地稅兩套征稅班子，這不僅增加了征收成本，也

影響到納稅人的遵從成本，因為后者要面對兩套班子，而不是一套班子，而且這兩套班子之間還經常爭奪稅源。六是專項轉移支付名目過多，不透明。

《商務周刊》：轉移支付是上下級政府間保證事權與財權均衡的制度安排，也是這些年用的比較多的一種手段了，這是好是壞?

馮興元：上級對下級政府的轉移支付，主要是為解決政府系統(tǒng)內部縱向財政失衡而通過一定的形式和途徑從上而下轉移財政資金，是用以補充公共物品或服務而提供的一種無償支出，是政府財政資金的單方面的無償轉移，體現(xiàn)的是非市場性的分配關系。而政府對公民的轉移支付，是二級分配的一種手段。

中央對地方政府的轉移支付有個好處是可以控制地方政府，壞處是效率容易走低。轉移支付分兩種，一種是一般性轉移支付，另一種是專項轉移支付。一般性轉移支付往往是比較透明，根據(jù)公式計算的，比如義務教育、公共衛(wèi)生等方面的資金缺口，中央政府根據(jù)人頭標準就很容易算出。專項轉移支付是與許多中央部門掌握的專項資金相聯(lián)系的，其使用不透明，在管理上具有不規(guī)范性和隨意性，容易受到各地政府和企業(yè)的“跑部錢進”的影響，在各個部委、各部門跑動要項目，錢就撥過來了。而我國恰恰是一般性轉移支付比較少，大量都是專項轉移支付。

一個地區(qū)和一個人是一樣的。一個人拿別人錢多了，發(fā)掘和依賴自身能力的動力就會喪失，人格完整性也會喪失。一個地區(qū)也是一樣，拿上級政府錢多了，也會喪失促進地方經濟發(fā)展的動力，地區(qū)的“人格”完整性也會喪失。如果一個地方的政府領導人主要的資金都是從上級政府那邊來拿，他肯定只集中精力去做你的工作，自己不會去想怎么發(fā)展。你可以發(fā)現(xiàn)，我國的轉移支付拿的補貼越多，你這個地方就越不發(fā)展，越落后。

《商務周刊》：從政府競爭的角度看，如何避免出現(xiàn)您所說的轉移支付存在的問題?

馮興元：上級政府的轉移支付應該允許地區(qū)之間存在財力差距，而不是絕對的財力均等化，可重點保證各地至少達到所統(tǒng)一要求的最低基本公共服務水平。適當加大一般性轉移支付的比重，根據(jù)各地的最低標準支出需要和標準財力之間的差距來計算一般性轉移支付，由此得出并提供所要求的最低一般性轉移支付。與此同時，應對委托給下級政府的事權和支出責任提供相應的轉移支付資金，補償后者的支出。如果由于上級政府政策原因而擴大了地方政府共享事權和支出責任中下級政府應承擔部分的支出，上級政府應提供相應的專項轉移支付補償，或者規(guī)定地方政府通過相應的附加收入權予以補償。

在總體上，還是應該通過賦予地方主體稅種、征收地方稅的權力以及擴大地方的共享稅分成，來減少轉移支付，提高財政支出效率。還有上面所說的，減少專項資金種類。另外，要減少轉移支付對縣鄉(xiāng)政府的配套資金要求，因為過多的配套資金要求只會誘使縣鄉(xiāng)政府負債或者做假賬。

《商務周刊》：但是政府競爭并不總是帶來提高效率的好結果，還有公平問題，此如地方保護主義也是屬于地方政府競爭的一種表現(xiàn)形式。

馮興元：對，地方政府會以損害轄區(qū)外經濟主體利益為代價，來維護其轄區(qū)內經濟主體利益，這當然是一種不公平競爭的行為。廣義的地方保護主義包括任何維護本地正當或者不正當利益的行為。比如2003年下半年以來，中央政府三令五申打壓各地房地產市場的泡沫，就遇到了很多地方政府尤其是城市政府的抵制。

由于地方政府官員和地方企業(yè)負責人往往同屬一個社會網絡，甚至地方企業(yè)負責人有時候就是地方政府官員，這容易形成一種庇護和被庇護的關系。人情和企業(yè)“尋租”往往驅使地方政府官員以庇護者的身份，犧牲外地企業(yè)的利益以保護本地企業(yè)的利益。即使地方企業(yè)不處于地方官員的關系網內，某些地方部門或者官員仍然采取“設租”行為，地方企業(yè)通過“尋租”支付一定的成本，從地方官員的地方保護主義行為中獲得更大的利益。

改革開放以來，我國最初盛行的是赤裸裸的地方保護主義，近十幾年地方保護主義慢慢變得隱性化了。不過最近又開始冒頭了，尤其是房地產這一塊，現(xiàn)在一些地方政府就是赤裸裸的保護主義。

《商務周刊》：既然地方保護主義在房地產表現(xiàn)得尤為明顯，為何又有限制外地人買房的政策?這樣只會減少政府收入。這是地方政府在與中央政府博弈中處于相對弱勢的結果?

馮興元：按道理，地方政府不讓外地人買房，會抑制房地產市場價格，使得地方政府失去部分稅收收入。但是，在中央政府三令五申打壓房地產泡沫的情況下，不讓外地人買房從而減少本地房價上漲和本地人買房的壓力，其實也符合地方政府的利益。

房價高企與“土地財政”有關。所謂的“土地財政”，就是說地方政府主要靠征收、儲備和出售土地和其他進一步的“土地滾動開發(fā)”手段，獲得財政收入和其他城市經營所得，以維持地方政府的“吃飯財政”和“建設財政”運轉。需要指出的是，中國的“土地財政”實際規(guī)模要遠遠超出地方國有土地出讓收入基金的規(guī)模。因為除了正常的土地轉讓收入之外，還存在多種相關收入。比如“土地滾動開發(fā)”過程中，在第一輪，地方政府對某一地塊進行征收和開發(fā)規(guī)劃之初，該地塊和周邊房地產往往就開始上揚，這是因為政府的未來基礎設施投入和其他投入將資本化到這些房地產，導致其增值。而隨著這些房地產的增值，政府的稅費收入也隨之上升。反映在市場上，房地產價格上升，其中包含了大量的政府稅費收入。政府的基礎設施投入和其他投入越多，這些投入資本化到房地產的程度越高，政府的稅費收入也越高。更有甚者，城市投資公司和一些房地產開發(fā)公司本身就為地方政府所掌控，因此地方政府可以從這些公司的直接投資和開發(fā)中獲益。之后，地方政府將獲得的部分稅、費和利潤收入又投入到土地征收、開發(fā)和基礎設施建設中，從而進入下一輪的“土地滾動開發(fā)”。

這里面有個問題值得關注，我國絕大多數(shù)城市同時存在著侵害遠郊農民土地權益的“低補償”土地征收問題，以及對近郊農民的土地權益的“高補償”土地征收問題。我國的土地征收補償不是根據(jù)土地市場價值來補償，更不是在其后依據(jù)土地增值至少部分歸公原則從中收走歸公的那部分地價，而是只按被征收土地的使用權年限和原用途給予補償，這樣的征地法規(guī)很明顯缺乏公平性和合理性。我們應該建立獨立的房地產價值評估體系，發(fā)展獨立的評估機構，按照房地產市場價值補償，輔之以部分“增值歸公”，促進社會公平。這尤其是用于房地產價值較大的近郊農民。對于遠郊失地農民，即便按照市場價足額補償，并且不按部分增值歸公原則收取稅費，農民從政府征地所獲補償仍然有限，需要政府反過來對農民落實各種保障措施。

“我們需要規(guī)則而非政策”

《商務周刊》：房產稅征收試點工作1月28日已經在重慶和上海兩市啟動。前幾天提交十一屆全國人大常委會第十九次會議的《發(fā)展改革委關

于落實全國人大常委會對國民經濟和社會發(fā)展計劃執(zhí)行情況報告審議意見的報告》中也指出，我國將加快推進房產稅改革試點工作，并逐步擴大到全國。您是如何看待房產稅這個爭議話題?

馮興元：我們需要規(guī)則而非政策。稅收的征稅權來自于納稅人的許可，納稅人本身因為個人的收入是已經納了稅的，現(xiàn)在購房后又征房產稅，這是重復征稅。因此最好是相應減輕對個人收入的其他環(huán)節(jié)的征稅，才考慮引入房產稅。稅收是一種基本制度，涉及到產權，涉及到個人權利的保護，涉及到個人的一部分權利的讓渡等等。所以它自己就有一整套公共選擇程序在背后，不能動不動說市場過熱就用稅收政策來打壓，這是把稅收的本質給打破了。

稅收政策本身不是根本，根本的東西是規(guī)則。政府的權力是從納稅人權利里面派生出來的，所以稅收基于民主的公共選擇過程，這是基本的規(guī)則。但是現(xiàn)在等于是倒過來，大量的政策，包括稅收政策，不講規(guī)則，不講納稅人權利，這是最危險的。

要以個人權利為本位確立征稅規(guī)則，而非把稅收當作政策。房地產市場價格需要通過化解和構建規(guī)則框架的方式去平抑，從源頭上去解決問題?；镜恼鞫愐?guī)則基于對四項原則的維護，維護個人基本權利原則、輔助性原則、授權原則和稅收法定主義原則。其中輔助性原則是指在事權確定上，個人和市場能夠承擔的，政府不予包攬，下級政府能夠承擔的，上級政府不予包攬；上級政府接手之前，需要考慮是否就能夠比地方政府更好地解決問題。也就是說，政府只提供輔助性支持。

財政收入缺了不行，但并不是越多越好。政府支出的目的是為了履行其事權，而政府事權又需要來自納稅人的授權。需要支出多少，才收入多少。從這個意義來看，稅收是納稅人為換取公共服務而向政府所支付的“稅價”。這一交換關系，酷似經濟市場上消費者為了換取產品而向生產者支付貨幣。

《商務周刊》：在您看來，還有哪些方法能起到很好抑制房價的作用?

馮興元：有關房地產市場改革，如果要打壓房地產市場價格的話，以下措施也能發(fā)揮作用：農村集體土地直接進入招拍掛環(huán)節(jié)，進入招拍掛環(huán)節(jié)的土地需求主體多元化，包括房產商、各種住房協(xié)會、住房儲蓄基金、合作社、各種單位和個人；政府減少土地出讓收入和稅費，控制貨幣供應量和通貨膨脹；增加百姓的投資渠道；促進各城市之內和城市之內教育、衛(wèi)生等基礎設施的分散布局，等等。

如果土地的供給體系完善的話，多渠道供給，讓大家知道以后土地會越來越多，而不是沒了，而且是需求方直接可以去買土地，供給方直接可以供給土地，那地價也不會上去。這里面就是政府的行政壟斷對助長地價起了很大作用。正如一位經濟學人所言，如果投放人市場的土地量以三年為期，有一介詳細的計劃公開讓大家知道每年將以遞增方式供給土地，這也會抑制地價的上漲。所以其實市場機制還沒有充分利用，現(xiàn)在就用行政手段來取代，用政策來取代制度，這是很危險的。市場經濟是一個基于規(guī)則的經濟體制，如果你動不動就是政府控制，那我們改革干嗎呢?因為政府做不好所以才要改革開放，我們回到政府控制年代我們就能搞好嗎?不可能。

“主體功能區(qū)劃可能成為繼大規(guī)模征地之后的另一場產權大破壞”

《商務周刊》：您最近好像特別關注主體功能區(qū)劃，在不同場合多次提及這個話題。我們知道主體功能區(qū)劃是“十一五”規(guī)劃所確定的全國國土空間最新布局辦法，全國國土空間將被統(tǒng)一劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四大類主體功能區(qū)。這一概念一經提出，便成為社會各界熱議的話題。2010年6月國務院常務會議原則審議通過了《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》。您是如何看待這個規(guī)劃的?

馮興元：國家的空間規(guī)劃很重要，但是如果過于細化與剛性，相當于在空間上把經濟活動泛計劃化，就堵死很多地方的經濟發(fā)展出路。很簡單的一個例子是，如果主體功能區(qū)規(guī)劃出臺較早，比如在1978年，估計浙江、福建和廣東沿海就被政府框定為農產品主產區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)了，很難想象它們會在30年后發(fā)展成現(xiàn)在這樣的經濟發(fā)達地區(qū)。

有人解釋說，一定的國土空間具有多種功能，但必有一種主體功能。但問題是，主體功能區(qū)規(guī)劃中的國土空間主體功能的定位，往往是一定終身，帶有強烈的整體建構特征，缺乏為在空間上的經濟活動留出演化的余地。而且，主體功能區(qū)建設很容易變?yōu)橛眯姓^(qū)來替代經濟區(qū)，而經濟區(qū)是經濟活動在空間上自然演化的結果。行政區(qū)的劃定往往帶有政府自由裁量的特征，會切割經濟區(qū)，使得經濟區(qū)碎塊化。其結果是經濟行政化，而我們市場經濟體制建設的方向則是經濟市場化。

拿重慶為例，重慶市是全國第一個劃定并對外公布主體功能區(qū)劃的地區(qū)。根據(jù)重慶市發(fā)改委發(fā)布的《重慶市2011年發(fā)展改革白皮書》，一共64.78％的全區(qū)面積被列為限制或者禁止開發(fā)區(qū)域。這么大比例的限制或者禁止開發(fā)區(qū)域，意味著這些區(qū)域的大量百姓的經濟開發(fā)權被限制或者禁止。

我國現(xiàn)階段的主體功能區(qū)規(guī)劃是與民眾的意愿不相關的，限制民眾的發(fā)展需要，就是剝奪或破壞私人或者集體產權。主體功能這個方式很可能在執(zhí)行時不了了之，但是它就跟懸在你頭上的一把斧頭一樣，隨時可以落下來。所以我很擔心，主體功能區(qū)建設有可能成為繼大規(guī)模征地運動之后的另一場產權大破壞運動。

《商務周刊》：那么在您看來，如何才能避免這種大破壞?

馮興元：我擔心的就是說這種計劃思維太強了，如果度不把握好，很容易就變得太過，一過就是產權大破壞了。

其實，主體功能區(qū)自上而下制定，需要與地方參與式區(qū)域規(guī)劃相結合，而后者是自下而上制定的，各種利益相關者為了維護各自的利益，并考慮共同的利益。才愿意和有必要直接或者間接參與到區(qū)域規(guī)劃當中來。而且，區(qū)域規(guī)劃的制定又是需要與各地市縣的同樣是自下而上制定的發(fā)展規(guī)劃相協(xié)調。這種自上而下的空間規(guī)劃和由下而上區(qū)域規(guī)劃相結合，在德國叫做“對流”原則。我國無論是主體功能區(qū)規(guī)劃還是區(qū)域規(guī)劃，都只代表白上而下的規(guī)劃方式，而缺乏自下而上的參與，作為維護私人和集體產權的基礎。

從各地反映的情況看，很多地方的政府也是反對主體功能區(qū)建設的。尤其是很多被劃為限制開發(fā)或者禁止開發(fā)的區(qū)域。但是這些地方的政府仍然需要上報和執(zhí)行主體功能區(qū)建設規(guī)劃，這會導致上報和執(zhí)行當中夾雜很多變通處理或者流于形式的做法。避免地方政府的有害一面的要旨，是建立面向規(guī)則的地方政府競爭秩序框架。