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    我國(guó)廉租房建設(shè)發(fā)展路徑探討——基于香港公屋制度的啟示

    2011-04-20 01:03:18章征濤矯鴻博
    四川建筑 2011年2期
    關(guān)鍵詞:公屋香港政府廉租房

    章征濤,矯鴻博

    (1.重慶大學(xué)建筑城規(guī)學(xué)院,重慶 400045;2.廣州市城市規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院,廣東 廣州 510641)

    從香港的發(fā)展歷程上看,香港經(jīng)歷過(guò)人口的大量涌入,高速城市化階段,城市住房相當(dāng)緊迫擁擠,住房供求矛盾?chē)?yán)重的問(wèn)題。從20世紀(jì)50年代開(kāi)始,香港政府就開(kāi)始實(shí)施公屋建設(shè)計(jì)劃,到目前為止,已經(jīng)基本解決居民的住房問(wèn)題。而我國(guó)內(nèi)地當(dāng)前正經(jīng)歷著中低收入家庭住房困難的問(wèn)題,這與香港的住房發(fā)展的歷程具有一定的可類(lèi)比性。其中提到的香港公屋是由政府大量建造,再以低價(jià)租給住房困難的市民,這與內(nèi)地的廉租房具有一定的相同之處,其目的都是在構(gòu)建面向弱勢(shì)群體城市住房的一種保障手段。本文旨在分析香港公屋建設(shè)的經(jīng)驗(yàn),以此為健全我國(guó)內(nèi)地廉租房建設(shè)提供借鑒。

    1 香港公屋制度經(jīng)驗(yàn)

    香港公屋制度經(jīng)過(guò)50年的發(fā)展取得了巨大的成功,在香港的房地產(chǎn)市場(chǎng)中,私人住宅市場(chǎng)和公共住房市場(chǎng)兩者相互發(fā)展,成為支撐香港經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定的主要力量。香港公共住房每年提供的住宅數(shù)量保持在6萬(wàn)單位以上,成功地解決了香港200多萬(wàn)人的住房問(wèn)題[9],因此,香港公共住房制度被認(rèn)為是解決城市住房矛盾的成功案例。

    1.1 逐漸完善的公共住房建設(shè)計(jì)劃

    上世紀(jì)50年代是香港公共住房發(fā)展的雛形階段。戰(zhàn)亂致使許多人到香港定居以及使超過(guò)五萬(wàn)居民一夜間失去家園的九龍石硤尾木屋區(qū)大火,導(dǎo)致當(dāng)時(shí)香港的住房矛盾非常突出。于是政府斥資興建多層徙置大廈,以及成立半獨(dú)立的香港屋宇建設(shè)委員會(huì),興建廉租屋,提供設(shè)備齊全的居所給中低收入家庭,以此系統(tǒng)地展開(kāi)徙置計(jì)劃。20世紀(jì)60年代推出《管制宜居住所居民,徙置及政府廉租屋宇政策之檢討》白皮書(shū),推出臨時(shí)房屋計(jì)劃,以加快公屋的建設(shè)進(jìn)度。20世紀(jì)70年代香港政府全面推行公屋建設(shè),1972年推行“十年建屋計(jì)劃”,以及政府重組原有的公營(yíng)房屋組織,成立新的香港房屋委員會(huì)(房委會(huì))。徙置事務(wù)處和市政事務(wù)署屬下的屋宇建設(shè)處合并成為房屋署,作為房委會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。其后開(kāi)始實(shí)施“居者有其屋計(jì)劃”。20世紀(jì)80年代后,香港政府推出了長(zhǎng)遠(yuǎn)的房屋政策,改變以往的公屋思想,強(qiáng)調(diào)房屋的供應(yīng)以私人樓宇為主導(dǎo),以此來(lái)規(guī)劃公屋政策。20世紀(jì)90年代后香港政府開(kāi)始“租者置其屋計(jì)劃”。最近,政府的房屋政策又重新定位,已退出作為發(fā)展商的角色,停止興建和停止出售資助公營(yíng)房屋,將干預(yù)市場(chǎng)的程度減至最低[7]。

    1.2 職能明確的公共住房機(jī)構(gòu)——房委會(huì)

    1.2.1 房委會(huì)的地位和角色

    香港公共住房制度能夠成功的一個(gè)重要因素就是管理機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)性。20世紀(jì)50年代,成立了半獨(dú)立的香港屋宇建設(shè)委員會(huì),興建廉租房,其后根據(jù)香港《房屋條例》成立了香港房屋委員會(huì)(房委會(huì)),將屋宇委員會(huì)合并為房屋署。房委會(huì)屬于法定機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)推行香港的公共住房計(jì)劃,策劃和興建公共住房,把公共房屋出租或出售給低收入家庭,主要負(fù)責(zé)提供公共住房,向私營(yíng)機(jī)構(gòu)采購(gòu)服務(wù),評(píng)核各類(lèi)公共住房資助計(jì)劃的資格準(zhǔn)則以及提供房屋貸款和津貼等。

    1.2.2 房委會(huì)的組織架構(gòu)

    房委會(huì)下設(shè)六個(gè)常務(wù)小組委員會(huì)及多個(gè)附屬小組委員會(huì)和專(zhuān)責(zé)小組委員會(huì),負(fù)責(zé)制定及實(shí)施不同范疇的政策,以及監(jiān)督推行情況(如圖1)。房委會(huì)主席由運(yùn)輸及房屋局局長(zhǎng)兼任,房屋署署長(zhǎng)則為房委會(huì)副主席。房屋署是房委會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。除主席及副主席外,房委會(huì)成員還包括2名官方及26名非官方委員,全部由行政長(zhǎng)官委任。所有非官方委員都是以個(gè)人身份接受委任[9]。房委會(huì)的成員屬于社會(huì)各個(gè)階層,具有廣泛的公眾參與性,所制定的公共住房政策更貼近大眾。

    1.3 強(qiáng)有力的政府土地劃撥和財(cái)政支持

    圖1 香港房委會(huì)組織構(gòu)架

    在香港公屋建設(shè)的開(kāi)始,強(qiáng)有力的政府土地劃撥和財(cái)政支持,成為香港公屋發(fā)展的關(guān)鍵。首先,在香港,由于土地的有償使用,出讓土地的收入占香港政府財(cái)政收入相當(dāng)大的一部分收入。但是對(duì)公屋建設(shè)用地,政府則對(duì)公共住房建設(shè)用地放棄有償出讓的財(cái)政收入,以遠(yuǎn)低于市價(jià)的形式甚至免費(fèi)撥給房委會(huì),由房委會(huì)建設(shè)公屋提供給低收入者,以降低住房的建設(shè)成本。

    其次,以?xún)?yōu)惠條件撥出資金對(duì)其提供支持。根據(jù)房委會(huì)與香港政府在1988年達(dá)成的財(cái)政安排和1994年達(dá)成的補(bǔ)充協(xié)議,政府對(duì)房委會(huì)在1988年之前投資的135億港元轉(zhuǎn)成無(wú)息永久資本。政府于1988年至1993年期間注資的100億港元,轉(zhuǎn)換為有息借貸資本,房委會(huì)分14年以5%年息逐季向政府償還上述的借貸資本[2]。除政府的資金支持,房委會(huì)擁有對(duì)公房附屬樓宇的出租權(quán)利,公屋的附屬商業(yè)以及配套停車(chē)等設(shè)施的租金,為房委會(huì)提供穩(wěn)定的資金來(lái)源。再者,香港的“居者有其屋”計(jì)劃允許私人資金在滿(mǎn)足房委會(huì)的條件下進(jìn)行投資。通過(guò)以上方式,使房委會(huì)擁有足夠的經(jīng)濟(jì)實(shí)力來(lái)應(yīng)對(duì)廉租房建設(shè)的資金投資,從而更多的解決低收入者住房問(wèn)題。

    1.4 多層次住房供應(yīng)模式

    除了現(xiàn)行公共住房制度,香港政府還采取其他的不同的住房模式。1978年香港政府實(shí)施“居者有其屋”計(jì)劃,前期由房委會(huì)承擔(dān)興建和出售,1979年后在房委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下,引入私人機(jī)構(gòu)建設(shè)公屋,作為輔助性質(zhì),在政府制定的規(guī)格及固定價(jià)格下以投標(biāo)的方式?jīng)Q定,以加快“居者有其屋計(jì)劃”的發(fā)展。其目的是以較低的價(jià)格出售給租用公屋的住戶(hù)、臨時(shí)房屋取得住戶(hù)和平民區(qū)的住戶(hù)。“居屋”樓宇不是牟利,以成本價(jià)出售,比私人商業(yè)樓宇市價(jià)便宜1/3[1]。之后又于1997年開(kāi)始實(shí)施“租者置其屋計(jì)劃”,鼓勵(lì)公屋的住戶(hù)以較低的價(jià)格購(gòu)買(mǎi)所承租的住房,以緩解政府每年在公屋養(yǎng)護(hù)、維修和管理所需的大量資金。香港政府還實(shí)施了其他的住房模式,“首次置業(yè)貸款計(jì)劃”、“夾心層”計(jì)劃,“長(zhǎng)者租金津貼”計(jì)劃等等。這些住房模式都是針對(duì)特定的人群所設(shè)定的,取得了非常好的效果,在一定程度上保障了香港低收入者的住房問(wèn)題。

    2 廉租房建設(shè)發(fā)展路徑探討

    2.1 近遠(yuǎn)期建設(shè)目標(biāo)

    從香港地區(qū)的公屋建設(shè)過(guò)程看,公屋建設(shè)在不同的階段確定不同計(jì)劃和建設(shè)目標(biāo)。我國(guó)內(nèi)地當(dāng)前的廉租房建設(shè)還沒(méi)有確定一個(gè)近遠(yuǎn)期具體的建設(shè)計(jì)劃,廉租房建設(shè)也沒(méi)有一個(gè)總量上的控制。因此,首先需要確定遠(yuǎn)期建設(shè)規(guī)劃,從規(guī)劃層面上加強(qiáng)對(duì)今后住宅需求量的科學(xué)預(yù)測(cè),并據(jù)此制定住宅建設(shè)的長(zhǎng)期規(guī)劃,爭(zhēng)取廉租房建設(shè)能在國(guó)民生產(chǎn)總值中占一個(gè)適當(dāng)?shù)?、穩(wěn)定的比例。其次,編制近期規(guī)劃上,首先需要確定近期廉租房規(guī)劃建設(shè)年度計(jì)劃,明確近期廉租房的建設(shè)總量,以及每年的廉租房的建設(shè)目標(biāo),以保證廉租房建設(shè)能有穩(wěn)定發(fā)展。

    2.2 完善的規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)

    完善的公共住房的管理職能部門(mén)以及其完善的組織管理模式已成為香港公屋建設(shè)成功的主要經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)前我國(guó)內(nèi)地關(guān)于廉租房的規(guī)劃管理還沒(méi)有形成一個(gè)體系,沒(méi)有一個(gè)職能明確的機(jī)構(gòu)來(lái)解決低收入者的住房問(wèn)題。因此,借鑒類(lèi)似香港的房委會(huì)的住房管理模式,建立健全專(zhuān)業(yè)的管理機(jī)構(gòu)能夠保證廉租房的順利進(jìn)行。首先,通過(guò)在政府規(guī)建部門(mén)中設(shè)立法定的廉租房規(guī)劃管理委員會(huì),推廣廉租房的建設(shè)計(jì)劃。其次,規(guī)建管理部門(mén)還需對(duì)廉租房的選址,房屋建設(shè),房屋租契等相關(guān)方面進(jìn)行專(zhuān)業(yè)性管理,并對(duì)租契廉租房申請(qǐng)者的身份進(jìn)行審核與監(jiān)督等負(fù)責(zé)。

    2.3 城市總體規(guī)劃上的土地劃撥和政府資金保障

    借鑒香港公屋建設(shè)的運(yùn)作模式,廉租房建設(shè)需要我國(guó)政府土地和財(cái)政上的保障。在土地利用上,政府規(guī)建部門(mén)制定城市總體規(guī)劃,對(duì)用地規(guī)模的研究中,也應(yīng)預(yù)測(cè)中低收入者的住宅用地規(guī)模,以及由此劃撥出中低收入者的住宅用地,撥給廉租房規(guī)建管理機(jī)構(gòu),用于廉租房建設(shè)。其次需要政府劃撥專(zhuān)項(xiàng)廉租房資金,由規(guī)建管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)廉租房前期資金的運(yùn)作和廉租房的建設(shè)。再次,強(qiáng)調(diào)住房建設(shè)規(guī)劃與城市規(guī)劃的協(xié)調(diào),主要體現(xiàn)在與城市總體規(guī)劃、近期建設(shè)規(guī)劃的協(xié)調(diào)。將住房建設(shè)規(guī)劃中確定住房建設(shè)目標(biāo)、廉租住房的建設(shè)指標(biāo)等內(nèi)容作為城市總體規(guī)劃中對(duì)應(yīng)住房用地空間布局的重要依據(jù),作為城市總體規(guī)劃編制過(guò)程中的要素條件,將其中廉租住房用地在總體規(guī)劃層面有明確的空間落實(shí)。

    2.4 完善的住房建設(shè)模式保障

    圖2為香港近10年的住房建設(shè)量。類(lèi)似香港多層次的住房建設(shè)體系,我國(guó)內(nèi)地的住房矛盾解決方式不應(yīng)只局限在廉租房建設(shè)方面,而應(yīng)建立起一整套完善的住房體系,一是在全社會(huì)的住房總量上進(jìn)行控制,從而滿(mǎn)足人們的住房的總需求量。但還應(yīng)明確,以廉租房建設(shè)為解決的主要手段,允許私人開(kāi)發(fā)商參與到廉租房建設(shè)上,摒棄開(kāi)發(fā)商壟斷的住宅建設(shè)和 消費(fèi)體制;二是探索建立各種形式的建房機(jī)構(gòu),鼓勵(lì)居民集資建房的適當(dāng)組織形式;三是允許廉租房的住戶(hù)以較低的價(jià)格購(gòu)買(mǎi)所承租的住房,能有效緩解政府對(duì)廉租房后期的維護(hù)和修繕費(fèi)用,以此節(jié)約資金,為更多的中低收入者解決住房問(wèn)題。

    圖2 1990-2000年房委會(huì)的建屋量

    3 結(jié)束語(yǔ)

    廉租房制度是解決住房矛盾的一種重要的保障措施。將這種政策落實(shí)到實(shí)處,為社會(huì)的中低收入者的利益考慮,需要各職能部門(mén)的積極參與和配合,全面地、整體地考慮和把握。香港地區(qū)經(jīng)過(guò)了幾十年的發(fā)展才形成較為完善的公共住房制度,并且香港的特殊的歷史和地理?xiàng)l件,致使其發(fā)展模式又有別于我國(guó)內(nèi)地的發(fā)展。因此,我國(guó)內(nèi)地的廉租房制度需在吸取其公共住房制度的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)上,因地制宜地發(fā)展自己的廉租房模式,更好地保障中低收入者的住房問(wèn)題。

    [1]米國(guó)鈞.香港的公屋建設(shè)[J].城市規(guī)劃,1987(6)

    [2]李園.上海廉租房制度研究[D].上海:華東師范大學(xué),2006

    [3]趙燕菁.廉租房的“借富濟(jì)貧”路徑[J].瞭望新聞周刊,2005(8)

    [4]王軍.居者有其屋:新加坡住宅建設(shè)奇跡[J].中華建設(shè),2005(6)

    [5]王坤,王澤森.香港公共房屋制度的成功經(jīng)驗(yàn)及其啟示[J].城市發(fā)展研究,2006(1)

    [6]彭信芳,張瓊.完善我國(guó)城鎮(zhèn)廉租房制度的模式構(gòu)造[J].時(shí)代經(jīng)貿(mào),2007(6)

    [7]王淑娟.香港的住房發(fā)展之最新房屋策略[J].中國(guó)房地產(chǎn),2004(1)

    [8]翟宇嵐.香港廉租房制度的啟示[J].哈爾濱商業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào),2008(4)

    [9]香港房屋委員會(huì)及房屋署 www.housingauthority.gov.hk/b5/welcome[N/OL]

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