水庫移民“多樣化組合”安置模式創(chuàng)新機(jī)理探討

鄭瑞強(qiáng) ， 張春美 ， 施國慶

（1.江西農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易學(xué)院，江西 南昌 330045；2.江西農(nóng)業(yè)大學(xué) 水庫移民研究中心，江西 南昌 330045；3.河海大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210098）

1 水庫移民安置模式的變遷

從移民安置模式選擇的視角回顧自1949年以來的中國水庫移民安置，大致可以分為三個(gè)階段：

（1）“一元獨(dú)大”的農(nóng)業(yè)模式安置 （1949年～1986年）。受當(dāng)時(shí)國內(nèi)社會(huì)政治環(huán)境、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)公眾思想意識(shí)、認(rèn)知水平的影響和制約，尤其是在1976年前，加之農(nóng)村土地資源尚未形成資源瓶頸約束，該階段移民安置主要是采取 “一元獨(dú)大”的農(nóng)業(yè)安置模式，輔之以標(biāo)準(zhǔn)較低的安置補(bǔ)償。

（2）“農(nóng)業(yè)安置為主，其他方式為輔”的多元模式安置 （1986年～2006年）。1986年開發(fā)性移民安置理念的提出，指導(dǎo)了水庫移民的安置方式由傳統(tǒng)對(duì)于原來農(nóng)業(yè)生計(jì)模式的簡(jiǎn)單性復(fù)制安置向有土安置基礎(chǔ)上的跨行業(yè)安置模式創(chuàng)新的方向轉(zhuǎn)變，使得移民安置模式更加靈活、移民安置渠道更寬。該種模式將單純補(bǔ)償與移民創(chuàng)業(yè)結(jié)合起來，將移民安置與庫區(qū)發(fā)展結(jié)合起來，有效地促進(jìn)了移民的生計(jì)恢復(fù)與發(fā)展。但該階段并沒有賦予其與農(nóng)業(yè)安置同等的地位，政府主導(dǎo)下水庫移民農(nóng)業(yè)安置仍然為移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)和實(shí)施管理過程中的首要原則[1]。

（3）“多樣化組合”安置模式探索 （2006年至今）。該模式是在總結(jié)、論證金沙江流域水電開發(fā)過程中移民安置實(shí)踐的基礎(chǔ)上提出的，其雛形為云南省移民開發(fā)局針對(duì)水庫移民開發(fā)安置提出的“16118”模式，即立足一個(gè)長(zhǎng)效補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)行六種安置方式并舉，建立一項(xiàng)庫區(qū)發(fā)展基金，享受統(tǒng)一的后期扶持政策，采取八條移民安置保障措施。

2 水庫移民“多樣化組合”安置模式變遷的誘因

2.1 水庫移民安置理念的發(fā)展

（1）社會(huì)和諧型工程建設(shè)理念。社會(huì)和諧型工程建設(shè)理念的內(nèi)涵就是讓工程建設(shè)成為創(chuàng)造社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的源泉，以實(shí)現(xiàn)通過水資源開發(fā)利用，帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展，為受影響群體致富提供扶持和為投資各方提供合理回報(bào)的綜合目標(biāo)。其強(qiáng)調(diào)的工作重心是通過合適的機(jī)制和制度構(gòu)建，盡可能消減工程建設(shè)給社會(huì)發(fā)展帶來的不良影響[2]。 “移民安置作為制約水電開發(fā)成敗的關(guān)鍵影響因素”[3]，其在水電開發(fā)中的關(guān)鍵利益相關(guān)者地位未得到認(rèn)可， “相對(duì)剝奪感”由此產(chǎn)生，可能誘發(fā)移民個(gè)體或群體的不和諧，致使社會(huì)失衡現(xiàn)象出現(xiàn)[4]；進(jìn)而影響區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正常秩序維持。為此，社會(huì)和諧型工程建設(shè)理念要求既要堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)規(guī)律，注重 “投資者收益”，又要注重受影響群體尤其是水庫移民安置的利益平衡與實(shí)現(xiàn)，注重社會(huì)公平、公正與移民群眾問題的解決，切實(shí)做到移民共享水資源開發(fā)成果，促進(jìn)整個(gè)社會(huì)的和諧發(fā)展。

（2）參與性移民安置理念。參與性移民安置理念，是指移民參與到水庫工程建設(shè)和移民安置的全過程中，賦予移民項(xiàng)目管理主體的角色，參與資源籌集與管理、效益分享的一種移民管理理念。強(qiáng)調(diào)的是責(zé)任擔(dān)當(dāng)與效益分享的一致性，注重的是移民能動(dòng)性的發(fā)揮與合法權(quán)益的自我爭(zhēng)取與維護(hù)。移民參與的主要目的是通過移民調(diào)查、規(guī)劃、實(shí)施和管理過程中的各種活動(dòng)的參與和協(xié)商，消除移民對(duì)于將來失去土地等各種資源、生計(jì)、社區(qū)和社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，或者在補(bǔ)償、安置等權(quán)利資格的復(fù)雜談判中可能被欺騙的擔(dān)心，并賦予移民對(duì)其生產(chǎn)、生活安置和重建活動(dòng)決策的權(quán)力[5]。雖然中國早自1985年就從世界銀行援建的工程建設(shè)管理中引進(jìn)了 “移民參與”的概念，但是此后較長(zhǎng)一段時(shí)期的移民參與多是拘泥于對(duì)水庫移民安置相關(guān)信息的被動(dòng)接收、理解或者對(duì)于已經(jīng)由政府、業(yè)主等決策完畢的結(jié)果進(jìn)行選擇。移民的自我意愿和利益維護(hù)并沒有在移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)、實(shí)施管理與后期發(fā)展扶持的過程中通過參與的方式實(shí)現(xiàn)，且多轉(zhuǎn)向上訪等移民系統(tǒng)體制外渠道進(jìn)行維權(quán)，造成資源浪費(fèi)并影響社會(huì)穩(wěn)定。隨著社會(huì)治理理念的深入、移民行權(quán)意識(shí)與參與技能的提高，移民不再完全寄希望于外力的支持與幫助[6]。不僅要求參與到水庫移民安置的全過程，同時(shí)還對(duì)群體行權(quán)地位進(jìn)行了爭(zhēng)取，使得移民逐步成為能夠依靠其控制的資源條件分享工程項(xiàng)目收益，并與項(xiàng)目開發(fā)業(yè)主形成合同關(guān)系的對(duì)等主體。由此，移民安置模式也逐步成為移民和相關(guān)管理主體利益博弈和談判的結(jié)果，移民需求選擇的多樣化推動(dòng)了安置模式朝著多樣化組合的方向發(fā)展。

（3）安置模式設(shè)計(jì)過程中的按需定供理念。安置模式設(shè)計(jì)的按需定供理念來源于銷售管理中 “4P’s”的營(yíng)銷組合設(shè)計(jì)理念[7]，通過移民參與了解其所想所需，結(jié)合社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境和可供支配的資源要素，進(jìn)行移民安置模式的單一類型或者多種類型組合的設(shè)計(jì)，以適應(yīng)和滿足移民群體基于自身特點(diǎn)和發(fā)展前途考慮的多種安置模式需求。隨著政府、業(yè)主與移民協(xié)同發(fā)展的觀念逐步被普遍接受，移民安置模式設(shè)計(jì)的受關(guān)注度增強(qiáng)，并引進(jìn)了客戶服務(wù)理念和組合設(shè)計(jì)理念，以此為指導(dǎo)，開始朝著在采納移民建議和需求的前提下提供多種移民安置模式，同時(shí)這些安置模式在總成本控制的前提下形成多種組合，由移民自主選擇適合自身的組合模式的 “按需定供”方式轉(zhuǎn)變，從而最大化滿足了移民的需求。

2.2 傳統(tǒng)水庫移民安置模式遇到的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

（1）水庫移民安置實(shí)施組織難度加大。傳統(tǒng)安置模式下，主要依靠政府行政命令進(jìn)行移民安置工作；但是，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和日益完善要求：①政府在水庫工程和移民安置由具體操作者向管理監(jiān)督者轉(zhuǎn)變；②水庫建設(shè)行為由行政行為向企業(yè)市場(chǎng)行為轉(zhuǎn)變；③移民與政府和業(yè)主的地位關(guān)系由不平等向平等轉(zhuǎn)變；④水庫工程的利益分配由單方獲取向多方共享、共贏的方式轉(zhuǎn)變。在這種形勢(shì)下，政府、業(yè)主、移民及其所在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)情況下的利益關(guān)系由原來簡(jiǎn)單的行政服從變得相當(dāng)復(fù)雜，政府已難用單純的政治動(dòng)員和組織動(dòng)員來實(shí)施移民活動(dòng)，而必須依托市場(chǎng)手段支付資產(chǎn)買賣價(jià)格 （即征地拆遷安置補(bǔ)償），同時(shí)輔以政治與組織動(dòng)員手段。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的組織動(dòng)員能力也有所弱化；基層干部感召力下降，干群關(guān)系趨于緊張也是水庫移民難以組織的重要原因。

（2）土地資源調(diào)整日趨困難。農(nóng)村實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，特別是1998年第二輪土地承包以后，隨著農(nóng)業(yè)稅收減免和農(nóng)村 “三提五統(tǒng)”制度消亡，荒山、林地等山林資源承包經(jīng)營(yíng)制度的完善，農(nóng)業(yè)比較效益有所提高，農(nóng)民 “惜地”現(xiàn)象日益突出，水電開發(fā)移民農(nóng)業(yè)安置通過村與村、組與組、戶與戶之間調(diào)整土地來安置移民日趨困難，外遷或就地后靠等以農(nóng)為主的安置模式在許多地區(qū)面臨前所未有的阻力。另外，雖然一些水電開發(fā)移民通過土地調(diào)劑、調(diào)撥等方式進(jìn)行了農(nóng)業(yè)安置，但由于在土地、區(qū)域公共產(chǎn)品等資源競(jìng)爭(zhēng)博弈過程中，移民與原住居民關(guān)系常會(huì)緊張，也會(huì)引發(fā)一些社會(huì)問題和矛盾，導(dǎo)致移民安置效果不佳和安置區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展遲緩。

（3）移民維權(quán)意識(shí)加強(qiáng)，移民安置難度加大。隨著有關(guān)被征地農(nóng)民補(bǔ)償、安置相關(guān)法規(guī)政策、移民新條例等文件和黨中央、國務(wù)院惠農(nóng)政策的出臺(tái)，通過廣播、電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等多種媒體的宣傳，移民維護(hù)自己權(quán)益的意識(shí)大幅度增強(qiáng)，這是社會(huì)進(jìn)步的表現(xiàn)。與原來搬遷安置工作由政府或業(yè)主 “單方做主”的情況相比，減少了移民安置工作的隨意性與一些可能誘發(fā)腐敗的因素，但客觀上也增加了安置工作中開展征地補(bǔ)償、房屋拆遷、土地調(diào)整、生產(chǎn)開發(fā)、后期扶持、實(shí)施管理的難度。

（4）“負(fù)示范效應(yīng)”導(dǎo)致移民安置動(dòng)員難。傳統(tǒng)安置模式下，由于水庫移民補(bǔ)償仍然沒有能夠?qū)嵭惺袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)下的等價(jià)交換，也沒有能夠保證所有移民得到妥善安置，絕大部分水庫移民仍然無法分享工程效益，移民仍然為水利水電工程建設(shè)做出相當(dāng)?shù)臓奚喊仓脴?biāo)準(zhǔn)未達(dá)到當(dāng)?shù)氐钠骄a(chǎn)生活水平，局部地區(qū)仍然產(chǎn)生移民致貧現(xiàn)象。水庫移民安置效果 “負(fù)示范效應(yīng)”導(dǎo)致政府難以有充分的理由說服移民進(jìn)行安置，這也在一定程度上加大了正在和將要進(jìn)行的水電開發(fā)移民安置工作推進(jìn)的難度。

（5）移民和地方政府對(duì)發(fā)展的需求迫切。移民和地方政府對(duì)移民補(bǔ)償和安置政策提出了更高的要求，期望對(duì)其長(zhǎng)期利益進(jìn)行補(bǔ)償。庫區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，地方政府出于區(qū)域發(fā)展對(duì)水資源開發(fā)利用的迫切需要，提出了資源入股、專業(yè)項(xiàng)目復(fù)建和庫周基礎(chǔ)設(shè)施超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)等要求。移民和地方發(fā)展訴求已成為制約工程建設(shè)的關(guān)鍵因素；故，創(chuàng)新移民安置模式，解決移民后期發(fā)展致富和促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突出問題，便成為當(dāng)前工作的重點(diǎn)。

3 水庫移民安置模式創(chuàng)新方向?qū)で?/h2>

移民安置模式本質(zhì)上講是對(duì)于移民安置涉及區(qū)域內(nèi)移民與其他利益相關(guān)群體之間的發(fā)展資源的再分配[9]，各種安置模式本身并無優(yōu)劣之分，關(guān)鍵是看移民安置模式設(shè)計(jì)與區(qū)域現(xiàn)實(shí)條件是否適應(yīng)，是否最大限度地協(xié)調(diào)了區(qū)域內(nèi)各利益相關(guān)者的利益關(guān)系并促成發(fā)展最大合力的出現(xiàn)與凝結(jié)，促進(jìn)和諧移民安置。

分析可知，各安置理念的本質(zhì)是在實(shí)現(xiàn)水庫移民在搬遷安置過程中 “地位與其他利益相關(guān)群體平等，責(zé)任共擔(dān)，效益共享”，遇到的諸多挑戰(zhàn)彰顯安置模式創(chuàng)新應(yīng)該進(jìn)行安置空間的行業(yè)突破，將移民安置問題放置在國家發(fā)展的社會(huì)經(jīng)濟(jì)大系統(tǒng)內(nèi)綜合考慮，將移民安置與區(qū)域發(fā)展統(tǒng)籌，進(jìn)行全社會(huì)的資源整合，開展全方位、多領(lǐng)域的移民安置?；诖耍?dāng)前水庫移民安置模式創(chuàng)新方向就明確指向了效益共享、移民參與、權(quán)益保障、地位平等以及資源整合，同樣也是 “多樣化組合”安置模式的核心要件和建構(gòu)基礎(chǔ)。

4 “多樣化組合”安置模式的實(shí)踐特征及合理性分析

4.1 “多樣化組合”安置模式內(nèi)涵

“多樣化組合”移民安置模式，即在考慮移民建議和需求的前提下，設(shè)計(jì)多種安置方式和扶持政策，進(jìn)而在總成本控制的前提下將這些安置模式根據(jù)移民安置對(duì)象群體特點(diǎn)與需求特征形成多樣化組合；然后，由移民自主選擇適合自身的安置模式的 “按需定供，依供取需”方式，以最大化對(duì)接移民的需求，推進(jìn)移民安置實(shí)施，服務(wù)于工程建設(shè)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

4.2 模式的運(yùn)行邏輯

4.2.1 構(gòu)建原則

①因地制宜原則；②總成本控制原則；③參與原則；④各部門協(xié)調(diào)配合。

4.2.2 模式組合的設(shè)計(jì)主線

新形勢(shì)下出現(xiàn)的有土安置、兼業(yè)安置、離土安置等多種安置模式之間并不是孤立的，它們有著相互聯(lián)系、互為支撐的關(guān)系；同時(shí)，根據(jù) “多樣化組合”安置模式的設(shè)計(jì)目標(biāo)，多種模式在組合時(shí)應(yīng)有主次之分，以滿足不同類型的移民結(jié)合自身特點(diǎn)對(duì)于安置模式的各種選擇要求或者管理部門的目標(biāo)指向，然后在支撐模式選定的基礎(chǔ)上，考慮人員組成特點(diǎn)，按照全面涵蓋的原則，輔之以其他模式。為體現(xiàn)模式設(shè)計(jì)的科學(xué)性，本文僅對(duì)較為重點(diǎn)的模式組合設(shè)計(jì)主線分類進(jìn)行分析。

（1）以移民年齡劃分為重心。將移民安置年齡段劃分選取不同安置模式進(jìn)行安置，這也是一種常見的分類方法。以是否具備完全的勞動(dòng)能力為標(biāo)準(zhǔn)，如：對(duì)處于老年標(biāo)準(zhǔn)的移民可采取養(yǎng)老保障安置；對(duì)18周歲以下的青年人，可采用培訓(xùn)教育的安置方式；對(duì)中間年齡段的移民可以一方面繳納一定年限的費(fèi)用，逐步進(jìn)入社會(huì)保障系統(tǒng)，一方面加強(qiáng)其就業(yè)培訓(xùn)，條件允許的實(shí)行城鎮(zhèn)化安置，特殊條件下仍可以按照傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)安置模式進(jìn)行安置，等等。

（2）以就業(yè)安置為重心。這種目標(biāo)取向下的安置模式主要為農(nóng)業(yè)安置、培訓(xùn)教育、技能培訓(xùn)模式，在此基礎(chǔ)上實(shí)行城鎮(zhèn)化安置模式和特色農(nóng)業(yè)安置模式，發(fā)展的核心支撐能力為技能支撐。

（3）以移民發(fā)展為重心。采取發(fā)展資金、項(xiàng)目扶持、培訓(xùn)教育、長(zhǎng)期補(bǔ)償、城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)、兼業(yè)安置等模式。其共同點(diǎn)是在給予移民補(bǔ)償補(bǔ)助和后期扶持的基礎(chǔ)上，額外給予相應(yīng)資金和項(xiàng)目幫助，加速移民發(fā)展。

（4）以移民穩(wěn)定為重心。這種目標(biāo)取向下的安置模式主要選擇傳統(tǒng)的后靠安置、農(nóng)業(yè)安置、社會(huì)保障安置等模式，主要工作基點(diǎn)是減少移民在搬遷安置適應(yīng)期的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，重視給予移民基礎(chǔ)的、全方位的、廣覆蓋的社會(huì)保障。

（5）以利益分享為重心。其主要為長(zhǎng)期補(bǔ)償、利益分享的安置模式，同時(shí)輔以必要的城鎮(zhèn)化安置和再就業(yè)安置。該模式的選取基點(diǎn)是減少移民前的勞作成本，以換取安置后再就業(yè)的補(bǔ)充收益；同時(shí)，將工程運(yùn)轉(zhuǎn)所獲效益與移民收益聯(lián)系起來。

因此，在運(yùn)用 “多樣化組合”安置模式時(shí)，應(yīng)具體情況具體分析；同時(shí)結(jié)合移民意愿，考慮可能的資源整合和投入，選擇合適的安置模式進(jìn)行組合，盡可能使移民組合后安置模式效益最大。

4.3 “多樣化組合”安置模式創(chuàng)新的合理性分析

4.3.1 制度建構(gòu)合理，推進(jìn)移民安置及提高管理效能

從制度關(guān)聯(lián)性[9]的視角看，采用 “多樣化組合”的安置模式，在擴(kuò)大移民選擇權(quán)的同時(shí)，也為管理部門提供了放松移民對(duì)于其自身的參與約束的空間，使得管理部門與移民之間相互妥協(xié)折讓，降低了二者談判成本，并且將這一效應(yīng)延續(xù)到實(shí)施與管理的全過程，降低了資源耗費(fèi)，提高了管理效率。

4.3.2 發(fā)展環(huán)境優(yōu)越，促進(jìn)移民安穩(wěn)致富和庫區(qū)發(fā)展

“多樣化組合”安置模式的實(shí)施，可以改變?cè)瓉硪泼癜仓猛緩絾我换瘜?dǎo)致安置風(fēng)險(xiǎn)積聚的現(xiàn)象，通過組合式安置模式的選取，使得移民的生產(chǎn)生活基本處于全面保障網(wǎng)之中，同時(shí)選擇有利于提高收入水平的教育培訓(xùn)安置、就業(yè)安置、兼業(yè)安置等模式組合，又可以顧及生產(chǎn)，使得各年齡段、不同特點(diǎn)的移民在安置后基本進(jìn)入 “生活無后顧之憂，發(fā)展有路可循”的狀態(tài)。這對(duì)移民安穩(wěn)致富和庫區(qū)發(fā)展的目標(biāo)達(dá)成具有重要意義。

4.3.3 靈活多樣，適用性強(qiáng)

“多樣化組合”安置模式，可以根據(jù)移民安置活動(dòng)所在區(qū)域的實(shí)際情況進(jìn)行安置方式組合的優(yōu)化、措施的增減。因此，從某種意義上說，這種 “多樣化組合”的安置模式對(duì)于移民安置環(huán)境更具有適應(yīng)性，也更具有可操作性，對(duì)促進(jìn)水電開發(fā)移民安置工作的順利進(jìn)行和移民安置效果的提高有重要作用。

5 “多樣化組合”安置模式實(shí)現(xiàn)的條件約束

“多樣化組合”安置模式已在多個(gè)水庫工程移民安置中進(jìn)行了探索性實(shí)踐，受到移民安置中各利益相關(guān)群體的支持，但在實(shí)施過程中也遇到了一些障礙與問題：①國家對(duì)土地資源的管理制度的約束，尤其是有關(guān) “農(nóng)用地向建設(shè)用地轉(zhuǎn)變”、 “以租代征”的土地管理和土地征收程序控制方面的內(nèi)容規(guī)定，對(duì)移民獲取土地資源的財(cái)產(chǎn)性收益實(shí)現(xiàn)有一定的妨礙。②社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。推行 “創(chuàng)新移民安置方式”后，部分近年已遷和規(guī)劃將遷，實(shí)行 “有土從農(nóng)”安置的移民，可能會(huì)要求實(shí)行二次安置。如解決不好，會(huì)產(chǎn)生社會(huì)失穩(wěn)問題[10]。③脫離 “有土安置為主”的安置模式，有可能產(chǎn)生農(nóng)村移民短期內(nèi)集中“脫農(nóng)”的現(xiàn)象，加之其對(duì)于補(bǔ)償資金使用的管理水平不高，可能會(huì)誘發(fā)其致貧，影響移民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)與安置區(qū)的可持續(xù)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定。④ “多樣化組合”安置模式與傳統(tǒng)的安置模式一樣也面臨著補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)算問題，如何在資源承載范圍內(nèi)并且使得移民的合法權(quán)益得到切實(shí)保障的前提下進(jìn)行 “多樣化組合”安置模式標(biāo)準(zhǔn) （包括組合模式標(biāo)準(zhǔn)與組成模式標(biāo)準(zhǔn)）的科學(xué)、合理測(cè)算，需要進(jìn)一步的研究。

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