淺議鎮(zhèn)安縣水權(quán)轉(zhuǎn)讓存在的問題及對策

張義鋒

（鎮(zhèn)安縣水利工作隊 陜西 鎮(zhèn)安 711500）

1 水權(quán)概念的提出

水權(quán)較普通的法律概念，也就是水資源的所有權(quán)、使用權(quán)。我國水資源屬國家所有。《憲法》第九條規(guī)定：“礦產(chǎn)、水流、森林、草地、荒地、灘涂等自然資源都屬國家所有，即全民所有?！薄端ā返谌龡l規(guī)定“水資源屬于國家所有，即全民所有?！彼Y源屬國家所有的前提下，水權(quán)主要指水資源的使用權(quán)。

我國對水資源使用實施取水許可制度和水資源有償使用制度。《水法》第三十三條規(guī)定“國家對直接從地下或者江河、湖泊取水的、實行取水許可制度?！薄度∷S可制度實施辦法》規(guī)定：“一切取水單位和個人利用水工程或機(jī)械提水設(shè)施直接從江河、湖泊或者地下取水，都應(yīng)當(dāng)依照本辦法申請取水許可證，并依規(guī)定取水。”

2 鎮(zhèn)安縣水資源開發(fā)利用中存在的問題

鎮(zhèn)安縣自2006年4月國務(wù)院發(fā)布的《取水許可和水資源費征收管理條例》、2005年水利部關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見（水政發(fā)［2005］11號］）之前，全縣水資源開發(fā)建設(shè)均為無償使用。因而造成水事糾紛增多，水資源浪費嚴(yán)重。而現(xiàn)有的《水法》和《取水許可制度實施辦法》等政策法規(guī)中缺乏對水權(quán)的歸屬、取得和轉(zhuǎn)讓的明確規(guī)定，不能適應(yīng)目前市場經(jīng)濟(jì)條件下的水權(quán)轉(zhuǎn)讓要求。

2.1 使用權(quán)的取得缺乏具體法律依據(jù)，水資源利用效率較低

目前，用水戶能否擁有水權(quán)、水權(quán)擁有者的權(quán)利和義務(wù)等沒有明的法律規(guī)定。用水戶對水使用權(quán)，水資源費與水費的標(biāo)準(zhǔn)互相混淆，用水戶的法律地位不明確，造成水資源浪費嚴(yán)重。鎮(zhèn)安縣目前主要用水企業(yè)水重復(fù)利用率為零。特別是農(nóng)田灌溉中的大水漫灌和生產(chǎn)用水企業(yè)水資源浪費十分嚴(yán)重。鎮(zhèn)安縣水權(quán)分配已進(jìn)入法制化管理，對一個流域或者一個水工程，通過公開發(fā)包形式向社會公開招標(biāo)，通過公開投標(biāo)，競爭水工程或流域水資源的開發(fā)權(quán)，并按規(guī)定實行水權(quán)使用競價，進(jìn)入水權(quán)交易市場競價出讓，得到該范圍內(nèi)水體使用權(quán)。

2.2 水價政策不完整，水資源浪費、污染嚴(yán)重，依法收費難度大

目前的水價形成機(jī)制主要考慮供水設(shè)施的運行費用和產(chǎn)權(quán)收益，還沒有考慮水資源價值。陜西省物價廳、財政廳、水利廳、陜價行發(fā)（2010）4號文件規(guī)定，自2010年1月1日起執(zhí)行新的水資源費征收標(biāo)準(zhǔn)，該縣目前已在縣城自來水價中收取0.3元/m3水資源費。其他用水企業(yè)繳納水資源費還較低。

另外，因水價內(nèi)涵不清，導(dǎo)致水資源的不合理配置和嚴(yán)重浪費。雖然《水法》規(guī)定取水要繳水資源費，但全國性的水資源費征收規(guī)定一直沒有出臺，地方水資源費的收取標(biāo)準(zhǔn)很低，而且用水企業(yè)繳水資源費積極性不高，有的甚至拒交。該縣2009年收繳的水資源費只有32萬元，占應(yīng)交數(shù)的286萬元的11.9%。以水電企業(yè)為例，當(dāng)年發(fā)電量為2.4億kW·h，以每kW·h繳水資源費0.003元計算，當(dāng)年應(yīng)交72萬元，而實際年只交3萬余元，只占應(yīng)繳數(shù)的4.2%。由于水資源被大量無償使用，成為福利水，導(dǎo)致污染浪費嚴(yán)重。依該縣水行政執(zhí)法部門2005年上報的《鎮(zhèn)安縣農(nóng)村飲水現(xiàn)狀調(diào)查評估報告》稱，當(dāng)年全縣農(nóng)村人口25.88萬人，農(nóng)村飲水不安全人口為22.4萬人，占全縣農(nóng)村總?cè)丝诘?6.55%，經(jīng)對縣主要干流河旬河、乾佑河、冷水河、滑水河、縣河分別采集6個水樣，化驗結(jié)果為水體全部污染，特別是縣河氨、氮嚴(yán)重超標(biāo)，水質(zhì)已嚴(yán)重惡化。老百姓身居河邊無水吃的現(xiàn)象已相當(dāng)普遍。故而水利部門集中人力、物力、財力進(jìn)行了近十年農(nóng)村安全飲水工程的建設(shè)，花費了巨額資金，解決了農(nóng)村10萬人飲水困難，但未解決的農(nóng)村飲水不安全人口還有近十萬人，建設(shè)任務(wù)還相當(dāng)艱巨。

3 促進(jìn)水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度建設(shè)

3.1 依法強(qiáng)化和完善水資源國家所有

國家作為水資源所有者，是水權(quán)支配的主體，中央政府始終具有水資源的最終處置權(quán)，地方政府依法負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)水資源的所有權(quán)，縣級政府水行政主管部應(yīng)依法強(qiáng)制管理。

3.2 依法完善水使用權(quán)分配機(jī)制

縣級政府水行政執(zhí)法部門應(yīng)明確水使用權(quán)的分配原則，依法進(jìn)入水權(quán)轉(zhuǎn)讓市場交易，明確取得水使用權(quán)的條件和權(quán)利與義務(wù)。改變目前水使用權(quán)不清、義務(wù)不明、責(zé)任不實的情況。糾正水資源浪費嚴(yán)重、用水企業(yè)生產(chǎn)用水損害第三者利益，特別是該縣人口、土地最集中的干流河乾佑河、唐家河等河流，生產(chǎn)用水企業(yè)嚴(yán)重侵害農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和當(dāng)?shù)厝罕娚钣盟膯栴}較嚴(yán)重。

3.3 建立和發(fā)展水市場，實現(xiàn)該縣水資源優(yōu)化配置

該縣水資源較豐富，但隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，因由來已久的福利水，造成水資源污染浪費嚴(yán)重，水資源重復(fù)利用率為零?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年計劃綱要》強(qiáng)調(diào)全面推行各種節(jié)水技術(shù)。在依法理順節(jié)水的基礎(chǔ)上，促進(jìn)該縣目前水資源利用從低效益向高效益發(fā)展。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，水資源短缺，水權(quán)轉(zhuǎn)讓進(jìn)入市場競爭勢在必行。

3.4 改革水價的依法形成機(jī)制

該縣目前對水價的內(nèi)涵認(rèn)識不準(zhǔn)確，認(rèn)為水價往往是工程水價的代名詞，從而導(dǎo)致資源水價值、環(huán)境水價被排擠或者被取代。而完整的水價就應(yīng)包括資源水價、工程水價、環(huán)境水價。建立新的水價機(jī)制，要包括資源水價，取得水資源權(quán)要支付資源水價。根據(jù)陜西省物價廳、財政廳、水利廳、陜價行發(fā)（2010）4號文件規(guī)定，自2010年1月1日起執(zhí)行新的水資源費征收標(biāo)準(zhǔn)。進(jìn)一步強(qiáng)化與完善全縣水資源國家所有制，增強(qiáng)縣水利部門對全縣水資源的嚴(yán)格管理和對水資源優(yōu)化配置的權(quán)威性。水資源使用權(quán)由政府進(jìn)行初始配置后，取得水資源使用權(quán)的用水企業(yè)可以進(jìn)入水市場，將自己節(jié)余的水有償轉(zhuǎn)讓。發(fā)揮價格改革的市場信號作用，啟動全縣水權(quán)市場交易。

3.5 完善水權(quán)市場交易政策法規(guī)，健全依法水市場交易管理機(jī)構(gòu)

鎮(zhèn)安縣水資源在水行政主管部門的依法管理下，代表國家依法行使水資源的所有權(quán)。已經(jīng)從多龍治水，依變轉(zhuǎn)化為一龍治水。全縣水資源依法由水行政主管部門統(tǒng)一管理的制度已經(jīng)理順。還應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)宣傳教育，明確規(guī)定公民在什么情況下可以得到水資源使用權(quán)，如何依法使用水資源，節(jié)約水資源，處理好上下游、左右岸用水戶的關(guān)系。明確水資源使用權(quán)必須依法取得。該縣目前用水企業(yè)都能嚴(yán)格要求依法取得用水權(quán)，但個別地方，仍有無證取水的問題存在，有的甚至還比較嚴(yán)重。究其原因，主要是水行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)不健全。經(jīng)上級批準(zhǔn)，鎮(zhèn)安縣公安局、水務(wù)局已于2010年7月在鎮(zhèn)安縣水務(wù)局掛牌設(shè)立警務(wù)室，為依法管理水資源提供了法律保障。

3.6 建立健全全縣水資源依法管理，提高管理機(jī)構(gòu)的管理水平

鎮(zhèn)安縣目前水權(quán)轉(zhuǎn)讓的制度和法規(guī)還不健全，需要依靠國家法規(guī)政策為依托，開展更加廣泛的宣傳教育，使水企業(yè)和個人認(rèn)識到水資源是一種特殊的自然資源?？h水務(wù)部門實行科學(xué)化管理水平，加強(qiáng)政府對水資源的依法統(tǒng)管，綜合運用行政、法律、經(jīng)濟(jì)等切合當(dāng)?shù)貙嶋H的管理手段，按照不同地域、不同用水時段、不同用水行業(yè)、因地制宜的對全縣水資源優(yōu)化配置，使其發(fā)揮更大的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，為地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)。

4 結(jié)語

鎮(zhèn)安縣實行水權(quán)有償使用后，初步形成了節(jié)約、優(yōu)化配置水資源的局面，提高了水資源的綜合開發(fā)利用經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。水資源開發(fā)利用己是該縣國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)、龍頭產(chǎn)業(yè)。隨著該縣水權(quán)交易市場的進(jìn)一步規(guī)范化、法制化、市場化，水資源的進(jìn)一步開發(fā)利用，將有力促進(jìn)全縣經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。陜西水利