由城市規(guī)劃到城鄉(xiāng)規(guī)劃，從技術(shù)藍圖到公共政策——城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展對成都規(guī)劃的影響

曾 悅

(成都市規(guī)劃設(shè)計研究院，四川成都610081)

1 《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為規(guī)劃政策轉(zhuǎn)型奠定法制基礎(chǔ)

城市規(guī)劃的政策屬性已得到業(yè)界的普遍共識，從關(guān)注物質(zhì)空間到關(guān)注社會經(jīng)濟，再到公共政策屬性的凸顯，國內(nèi)外城市規(guī)劃的發(fā)展歷程都驗證了城市規(guī)劃由技術(shù)工具向綜合空間政策的轉(zhuǎn)變。

頒布于1989年的《城市規(guī)劃法》在當時與《村莊集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》共同作為城鄉(xiāng)建設(shè)的法律依據(jù)，這本身就是城鄉(xiāng)二元政策的體現(xiàn)。《城市規(guī)劃法》的頒布使規(guī)劃編制和管理有了明確的依據(jù)，確保了城市開發(fā)建設(shè)的有序進行。但隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加快，二元結(jié)構(gòu)下各種經(jīng)濟、社會、環(huán)境問題層出不窮，偏重技術(shù)管理、城鄉(xiāng)分治的《城市規(guī)劃法》越來越不適應(yīng)新的城鄉(xiāng)建設(shè)的需要。在此背景下，2008年，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》出臺，規(guī)劃對象由城市走向城鄉(xiāng)，規(guī)劃方法由重視編制與審批到重視實施與監(jiān)督，實現(xiàn)更嚴格的規(guī)劃違反追查制度，強調(diào)公眾參與與社會監(jiān)督，大大增加了規(guī)劃的彈性，折射出我國城鄉(xiāng)政策的轉(zhuǎn)變，也引導(dǎo)了規(guī)劃政策屬性的進一步凸顯。成都城鄉(xiāng)規(guī)劃的轉(zhuǎn)變是一個典型案例。

2 成都樣本的典型性

成都具有典型的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，是我國國情的基本縮影。但成都與其他城市的不同之處在于從2003年開始，成都即在全國率先開展了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試點改革，并在2007年與重慶共同被確立為國家城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革試驗區(qū)，先行先試加上寬松的政策環(huán)境，成都比其它城市更早進行了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的實驗，成都規(guī)劃作為改革的龍頭與基礎(chǔ)，也在統(tǒng)籌工作的推進中發(fā)生了深刻的變革。

3 成都規(guī)劃轉(zhuǎn)型歷程

3.1 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與城鄉(xiāng)規(guī)劃變革歷程(2003—至今)

成都規(guī)劃的變革歷程可由綜合配套改革試驗區(qū)的確立與“世界現(xiàn)代田園城市”新目標的提出劃分為初期探索(2003—2006)、整 體 變 革 (2007—2009)與 全 面 提 升(2010—)三個階段。

3.1.1 初期探索(2003—2006)

2003年，在十六屆三中全會“五個統(tǒng)籌”科學發(fā)展觀提出后，成都隨即在近郊區(qū)縣及主城區(qū)開展試點工作，政府機構(gòu)改革隨之展開，規(guī)劃被確立為改革的龍頭。城鄉(xiāng)分治的管理格局得到打破，城鄉(xiāng)四級政務(wù)體系初步建立，審批制度大大精簡，各部門層次合作機制與覆蓋城鄉(xiāng)的公共財政體系初步建立。規(guī)劃管理第一次延伸到農(nóng)村，并初步實現(xiàn)了規(guī)劃編制的城鄉(xiāng)滿覆蓋。

3.1.2 整體變革(2007—2009)

2007年，成都與重慶共同被確立為全國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革試驗區(qū)，改革工作全面推進。2008年汶川地震后，成都堅持以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的思路推進重建，結(jié)合土地流轉(zhuǎn)、社會保障、行政管理等多方面的革新，完成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的全面變革。城鄉(xiāng)規(guī)劃也基本形成了較為完善的管理、編制、監(jiān)督體系，并通過《成都市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》的出臺明確相關(guān)法律效力，規(guī)劃的政策屬性得到了展現(xiàn)。

3.1.3 全面提升(2010—)

2009年底，成都提出建設(shè)“世界現(xiàn)代田園城市”的發(fā)展目標，以戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)功能區(qū)和示范線建設(shè)為抓手，以“九化”(布局組團化、產(chǎn)業(yè)高端化、建設(shè)集約化、功能復(fù)合化、空間人性化、環(huán)境田園化、風貌多樣化、交通網(wǎng)絡(luò)化及配套標準化)為指導(dǎo)，力爭將成都建設(shè)成為“青山綠水抱林盤，大城小鎮(zhèn)嵌田園”的城鄉(xiāng)一體化、全面現(xiàn)代化與充分國際化的區(qū)域樞紐和中心城市。從區(qū)域中心到全球定位，成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌走向一個新階段，城鄉(xiāng)規(guī)劃也作為統(tǒng)領(lǐng)引導(dǎo)各項建設(shè)向世界現(xiàn)代田

以2003年城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作的開展為分界點，成都規(guī)劃的發(fā)展歷程可大致劃分為基本框架確立(1990—2002)與全面改革開展(2003—)兩個階段。其中階段一主要是在《城市規(guī)劃法》頒布后，規(guī)劃管理框架的基本確立，規(guī)劃編制也以傳統(tǒng)的物質(zhì)空間為主。階段二則是在成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌探索下，成都規(guī)劃的全面變革。以下主要對階段二進行說明。園城市的目標的邁進。

3.2 特征小結(jié):框架重構(gòu)，政策轉(zhuǎn)型

由于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革的先行，成都規(guī)劃在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》出臺之前就走上了政策轉(zhuǎn)型的道路;改革試驗區(qū)的確立與汶川地震災(zāi)后重建工作的開展，客觀上也使統(tǒng)籌工作在較短時間內(nèi)得到了全面推進。在此過程中，城鄉(xiāng)規(guī)劃也進行了全面革新，比較突出的有以下幾個方面。

3.2.1 規(guī)劃龍頭地位確立，多部門合作開展

各部門利益有相互沖突之處，因此，管理體系改革是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的關(guān)鍵。成都確立規(guī)劃的龍頭地位，以規(guī)劃為主要平臺建立多部門合作機制。一方面，在精簡機構(gòu)，實行“大部制”的同時增設(shè)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作委員會、市政府規(guī)劃、環(huán)保、城鄉(xiāng)充分就業(yè)督察專員辦公室、市規(guī)劃執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)、市規(guī)劃局中心城派出機構(gòu)等，提升規(guī)劃地位;另一方面，加強國土、建設(shè)等部門與規(guī)劃的合作，空間落實各部門訴求，并在規(guī)劃實施中接受規(guī)劃系統(tǒng)本身與相關(guān)部門的雙重監(jiān)督，增加規(guī)劃決策的科學性。并且通過廣播電視宣傳規(guī)劃，讓百姓認識規(guī)劃，了解規(guī)劃，為公眾參與奠定基礎(chǔ)。

3.2.2 體制改革先行，“抓兩頭，放中間”的管理體系形成

規(guī)劃管理體系內(nèi)部同樣進行了深刻變革。成都的規(guī)劃管理目前基本形成“抓兩頭，放中間”的體系，市規(guī)劃局以前瞻性、全局性的規(guī)劃編制與審批為主，負責制定規(guī)劃政策和標準，并加強對全市的業(yè)務(wù)監(jiān)督、人事管理和執(zhí)法監(jiān)督;而區(qū)規(guī)劃局則主要負責轄區(qū)內(nèi)除市局統(tǒng)一編制外的各類城鄉(xiāng)規(guī)劃及相關(guān)事務(wù)，推動建設(shè)項目規(guī)劃審批屬地管理，實行建設(shè)項目規(guī)劃審批的統(tǒng)一受理、集中辦理與一站式服務(wù)，從而將市局從繁復(fù)的審批工作中解放出來，能更有力地把握發(fā)展大局，分局也有了更多的自主權(quán)與積極性，各級工作效率均大大提高。

3.2.3 城鄉(xiāng)規(guī)劃編制、管理、監(jiān)督滿覆蓋

通過改革，成都初步形成規(guī)劃編制、管理與監(jiān)督工作的城鄉(xiāng)滿覆蓋，目前，成都已基本完成1個特大中心城市、14個中等城市、300個小市鎮(zhèn)與2 000多個農(nóng)村新型社區(qū)相互銜接的編制滿覆蓋。在全國率先成立市、區(qū)縣規(guī)劃執(zhí)法監(jiān)督局和市城鄉(xiāng)規(guī)劃督察專員辦公室、市城鄉(xiāng)規(guī)劃效能監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)小組，選派技術(shù)骨干下掛各區(qū)(市)縣規(guī)劃局和重點鎮(zhèn)，全面征集鄉(xiāng)村規(guī)劃師駐地參與規(guī)劃管理，形成市、區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級規(guī)劃管理機制、市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街辦)、村(社區(qū))四級違法建設(shè)預(yù)防和查處體系，;同時在全市城鎮(zhèn)重要地段及村、社區(qū)委會(社區(qū)居委會)辦公場所設(shè)置違法建設(shè)整治告示牌，發(fā)揮大眾監(jiān)督，促進公眾參與規(guī)劃。

3.2.4 編制框架完善，政策制度化

通過縣域規(guī)劃法定化、增加縣域城鄉(xiāng)總體規(guī)劃層次，針對現(xiàn)有法定規(guī)劃體系進行了完善，并在2009年頒布的《成都市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》中法制化。同時，初步建立以《世界現(xiàn)代田園城市規(guī)劃建設(shè)導(dǎo)則》為全域統(tǒng)籌指導(dǎo)，《成都市規(guī)劃技術(shù)管理規(guī)定》為城市開發(fā)控制管理依據(jù)，連同針對城市建設(shè)的《成都市中心城城市設(shè)計導(dǎo)則》與《成都市公建配套設(shè)施規(guī)劃導(dǎo)則》和針對農(nóng)村地區(qū)建設(shè)的《成都市小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)導(dǎo)則》與《成都市社會主義新農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)技術(shù)導(dǎo)則》的“一規(guī)定五導(dǎo)則”的工作方法，形成具有地方特色的空間政策工具，為規(guī)劃編制提供了有力指導(dǎo)。

3.3 實施成效

規(guī)劃引導(dǎo)新型城鄉(xiāng)形態(tài)構(gòu)建，完善鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃建設(shè)，建立城鄉(xiāng)一體的公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施配置標準，初步引導(dǎo)實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、城市文明向鄉(xiāng)村地區(qū)的延伸。

3.3.1 引導(dǎo)新型城鄉(xiāng)形態(tài)構(gòu)建

針對目前存在的城鄉(xiāng)二元隔離狀況，成都提出根據(jù)城鄉(xiāng)現(xiàn)有建設(shè)條件的不同，構(gòu)建現(xiàn)代城市與現(xiàn)代農(nóng)村和諧相融，歷史文化與現(xiàn)代文明相輝映的新型城鄉(xiāng)形態(tài)。最終形成城在田中、田在園中的現(xiàn)代田園城市格局，通過規(guī)劃引導(dǎo)實施。

3.3.2 完善鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃建設(shè)

通過與各部門尤其是國土部門的配合與共同指導(dǎo)，以及與國家開發(fā)銀行、小城鎮(zhèn)投資公司等的積極合作，在土地改革的基礎(chǔ)上，成都破解了農(nóng)村建設(shè)資金短缺問題。在土地整理的過程中，通過規(guī)劃引導(dǎo)農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、住房重建、設(shè)施配套與風貌塑造，努力形成一鎮(zhèn)一品、一村一特色的鄉(xiāng)村風貌與產(chǎn)業(yè)，建設(shè)6條風貌景觀軸線及軸線上22個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的多樣性重建示范，完善鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃建設(shè)。

3.3.3 城鄉(xiāng)公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施均衡化

通過政策及規(guī)劃引導(dǎo)，成都初步建立了統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民醫(yī)療、養(yǎng)老保險制度，完成223所鄉(xiāng)鎮(zhèn)公立衛(wèi)生院、150個社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心和2 396個村衛(wèi)生站標準化建設(shè)，實現(xiàn)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)全覆蓋，教育、文化資源均衡配置。截止2009年底，農(nóng)村238個鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部建成標準化的綜合文化站并對外開放;3 341個村、社區(qū)綜合文化活動室全面達標開放;全國文化信息資源共享工程鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級基層服務(wù)點100%建成達標。實現(xiàn)光纖“鎮(zhèn)鎮(zhèn)通”、廣播電視、電話“村村通”、電視“戶戶通”、電影“人人看”。率先在西部中心城市實現(xiàn)縣縣通高速路、村村通水泥路，二圈層鄉(xiāng)鎮(zhèn)公交覆蓋率100%，三圈層鄉(xiāng)鎮(zhèn)公交覆蓋率達53.3%。建立“戶集、村收、鄉(xiāng)運、縣處理”的農(nóng)村垃圾收集處理體系，實現(xiàn)全市農(nóng)村生活垃圾集中收運和無害化處理全覆蓋，并基本實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、50戶以上農(nóng)村新型社區(qū)污水處理設(shè)施全覆蓋。

4 案例實證:“198”地區(qū)控制規(guī)劃過程

成都規(guī)劃的政策轉(zhuǎn)型在“198”地區(qū)控制規(guī)劃的研究編制、管理實施中得到了充分體現(xiàn)?！?98”地區(qū)是成都市中心區(qū)外圍相接五縣市中沿繞城高速沿線的“郊區(qū)農(nóng)村用地”區(qū)域。區(qū)域總面積198 km2，規(guī)劃時內(nèi)有220 000農(nóng)村居住人口，建設(shè)用地74 km2，其中合法的只有62 km2。區(qū)內(nèi)既有熊貓基地、“五朵金花”等優(yōu)秀的旅游資源，也存在城鄉(xiāng)結(jié)合部所共有的資源利用效率低下、環(huán)境破壞嚴重、違法建設(shè)突出、規(guī)劃綠地蠶食、基礎(chǔ)設(shè)施缺位等諸多問題。規(guī)劃編制工作自2003年開始展開，到2006年初步完成。

最初，規(guī)劃編制內(nèi)容側(cè)重于各項設(shè)施向農(nóng)村地區(qū)的延伸，但因部門間合作困難停滯;2004年，規(guī)劃增加農(nóng)村新型社區(qū)布局內(nèi)容，然而由于對拆遷量估計不足、土地權(quán)屬界定不明等，雖然完成了編制，但卻未能指導(dǎo)建設(shè)。最終在2006年，由市委市政府牽頭，組織市建委、農(nóng)委、 國土局、房管局等多個相關(guān)部門與規(guī)劃配合、并制定配套管理文件后，規(guī)劃才得到了有效實施。規(guī)劃的主要創(chuàng)新點包括:

(1)土地資源整合:根據(jù)國土局“國有建設(shè)用地拆一建一、集體建設(shè)用地拆二建一”的思路，將國有建設(shè)土地和集體建設(shè)用地統(tǒng)一規(guī)劃，形成統(tǒng)一平臺，確定新的建設(shè)用地總量，直面違法建設(shè)問題;

(2)生態(tài)綠地捆綁實施:通過市場手段解決生態(tài)綠地建設(shè)問題。規(guī)劃將生態(tài)綠地與建設(shè)用地按一定比例捆綁，包裝成若干項目作為拍賣條件通過企業(yè)來實施，并與建設(shè)項目同步驗收，保證生態(tài)綠地的建設(shè);

(3)承認現(xiàn)狀，整合現(xiàn)狀，提升功能:規(guī)劃采用建設(shè)用地與生態(tài)綠地相互滲透的形態(tài)布局，使生態(tài)綠地環(huán)境效益最大化，建設(shè)用地經(jīng)濟效益最大化;同時確定生態(tài)景觀、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)及基礎(chǔ)設(shè)施承載三大功能，優(yōu)化現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，構(gòu)筑特色空間節(jié)點，完善周邊道路網(wǎng)絡(luò)，延伸構(gòu)建公共服務(wù)支持體系。

規(guī)劃批復(fù)后，規(guī)劃局迅速制定了包括《成都市中心城郊區(qū)集體建設(shè)用地規(guī)劃管理規(guī)定》等系列公共政策，將“集體建設(shè)用地規(guī)劃管理”章節(jié)納入《成都市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》，并在其他章節(jié)對該地區(qū)的容積率、建筑容量等分別提出建設(shè)指標控制要求，將該地區(qū)納入規(guī)劃管理平臺，并隨后分片區(qū)編制控制性詳細規(guī)劃，實質(zhì)將作為城市規(guī)劃管理平臺的控制性詳細規(guī)劃拓展到了農(nóng)村地區(qū)。同時，國土、建委、房管等部門均將“198”地區(qū)納入了各自的管理平臺，形成涵蓋城鄉(xiāng)的土地利用、城鄉(xiāng)規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)標準與流通平臺，市規(guī)劃監(jiān)督機構(gòu)也定期開展對“198”區(qū)域建設(shè)的監(jiān)督工作。

規(guī)劃編制完成后，多個項目迅速推進。以北湖運動休閑綠地項目為例，項目積極探索“政府引導(dǎo)、農(nóng)民主體、自主發(fā)展”的發(fā)展建設(shè)新模式。到2009年11月底，農(nóng)戶已簽協(xié)議441戶，簽約率達95.2%，企業(yè)已簽約8家，簽約率達80%，形成良好的運作體系?？梢哉f，規(guī)劃最后的有效實施與多部門合作編制、動態(tài)管理、隨時監(jiān)督密不可分。

5 小結(jié)

隨著成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的推進，成都規(guī)劃由關(guān)注城市走向關(guān)注城鄉(xiāng)，由技術(shù)藍圖逐漸向公共政策轉(zhuǎn)變。規(guī)劃編制上操作性的增強，規(guī)劃管理上靈活性與彈性的增加，以及由于規(guī)劃地位的提升，多部門合作的加強、宣傳力度的增大，開闊了規(guī)劃的視野，引進了多利益主體的參與，客觀上加強了規(guī)劃科學民主決策的基礎(chǔ)，也加強了規(guī)劃作為公共政策的協(xié)調(diào)能力。同時，成都規(guī)劃的政策轉(zhuǎn)型也是從《城市規(guī)劃法》到《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》轉(zhuǎn)變的實證，是國家政策從關(guān)注城市向關(guān)注城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)變的體現(xiàn)。成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃走過了8年的歷程，取得了一些成績，但也還有更多問題需要應(yīng)對，也還將在實踐中繼續(xù)摸索。

［1］ 童明．政府視角的城市規(guī)劃［M］．北京:中國建筑工業(yè)出版社，2005

［2］ 何流．城市規(guī)劃的公共政策屬性解析［J］．城市規(guī)劃，2007(6)

［3］ 馮健，劉玉．中國城市規(guī)劃公共政策展望［J］．城市規(guī)劃，2008(4):33－40

［4］ 李東泉，李慧．基于公共政策理念的城市規(guī)劃制度建設(shè)［J］．城市發(fā)展研究，2008(4)

［5］ 何子張，李淵．建構(gòu)基于空間利益調(diào)控的城市規(guī)劃政策體系［J］．城市規(guī)劃，2008(11)

［6］ 胡濱，薛輝，曾九利，等．成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃編制的理念、實踐及經(jīng)驗啟示［J］．規(guī)劃師，2009(8):26－30

［7］ 張惜秒．成都市“198”地區(qū)的規(guī)劃探索［J］．成都規(guī)劃，2009(1)［8］ 姚亞輝．成都一般鎮(zhèn)規(guī)劃編制模式探索［J］．成都規(guī)劃，2009(5、6)

［9］ 張樵．關(guān)于《成都市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》的起草說明［J］．成都規(guī)劃，2009(5、6)．

［10］ 成都市人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會．成都市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例［S］．2010

［11］ 四川大學成都科學發(fā)展研究院，中共成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作委員會．成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展年度報告(2007－2008)［M］．四川大學出版社，2009

［12］ 四川大學成都科學發(fā)展研究院，中共成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作委員會．成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展年度報告(2009)［M］．四川大學出版社，2010