浙江富陽(yáng)大部制調(diào)查:老問題依舊 未獲上級(jí)認(rèn)可

錢昊平

在國(guó)家層面提出大部制改革之前，浙江富陽(yáng)市便開始了自己的探索。與后來撤并部門的做法不同，富陽(yáng)的改革不動(dòng)機(jī)構(gòu)而是“虛設(shè)”專委會(huì)，將各部門中相近職能梳理、整合歸類，由專委會(huì)統(tǒng)籌“作戰(zhàn)”。但是，富陽(yáng)對(duì)上依舊由各部門按傳統(tǒng)對(duì)口銜接?！皩?duì)上依舊，對(duì)內(nèi)從新”。在國(guó)家行政學(xué)院教授汪玉凱看來，這體現(xiàn)了改革者的智慧和無奈……

富陽(yáng)大部制：不撤部門虛設(shè)專委會(huì)

浙江富陽(yáng)市整合不同部門相近職能，由專委會(huì)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)工作；運(yùn)行三年形成“大工作”格局

在國(guó)家層面提出大部制改革之前，浙江富陽(yáng)市便開始了自己的探索。

與后來撤并部門的做法不同，富陽(yáng)的改革不動(dòng)機(jī)構(gòu)而是“虛設(shè)”專委會(huì)，將各部門中相近職能梳理、整合歸類，由專委會(huì)統(tǒng)籌“作戰(zhàn)”。富陽(yáng)欲改變內(nèi)部機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉的積弊，同時(shí)力圖減少阻力，并避開體制障礙。

探索三年，富陽(yáng)在提高行政效率、優(yōu)化資源配置等方面努力。有新問題出現(xiàn)和老問題未解決，“試驗(yàn)”仍在進(jìn)行。

“對(duì)內(nèi)從新，對(duì)上依舊”的富陽(yáng)模式，被專家認(rèn)為體現(xiàn)著基層改革者的智慧。

“廢水排放超標(biāo)了，我就停它的電?！眳亲嫒适钦憬魂?yáng)市環(huán)保局局長(zhǎng)，1月14日他手執(zhí)對(duì)一家造紙廠的停電通知說，現(xiàn)在治污手段硬多了。

“以前環(huán)保局哪能停企業(yè)的電？想都別想，供電局也不會(huì)聽我們的。”吳祖仁說。給他“撐腰”的，是該市的“專門委員會(huì)”制度。

富陽(yáng)是杭州下轄縣級(jí)市。2007年時(shí)，富陽(yáng)進(jìn)行大部制探索，成立招商、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、環(huán)境保護(hù)等15個(gè)專門委員會(huì)。

其中，環(huán)保委員會(huì)由環(huán)保局牽頭，分管環(huán)保的副市長(zhǎng)任主任。由17個(gè)與環(huán)保有關(guān)的部門組成，“沾點(diǎn)邊的都在”，包括環(huán)保局、建設(shè)局、國(guó)土局、財(cái)政局、發(fā)改局等。

環(huán)保委員會(huì)不是有形部門，是虛設(shè)機(jī)構(gòu)。各部門仍各自運(yùn)行。在涉及環(huán)保事項(xiàng)時(shí)，需要哪個(gè)部門，就協(xié)調(diào)哪個(gè)部門。如發(fā)現(xiàn)違法排污行為，環(huán)保局可直接給供電局發(fā)函，建議對(duì)企業(yè)停電。

“可以看出，機(jī)構(gòu)是虛的，但權(quán)力是實(shí)的?！备魂?yáng)市委政策研究室主任章永南說，富陽(yáng)的改革，不撤并部門，只將各部門中相近的職能梳理，整合歸類，由專委會(huì)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

章永南說，2007年國(guó)家層面還沒提出推進(jìn)“大部制”，富陽(yáng)的專委會(huì)是一種探索。這種探索可以減少改革阻力，也不會(huì)出現(xiàn)“上下不對(duì)接”的局面。

目前，富陽(yáng)對(duì)內(nèi)已在“專委會(huì)”主導(dǎo)下形成“大工作”格局，對(duì)上依舊由各部門按傳統(tǒng)對(duì)口銜接。

“對(duì)上依舊，對(duì)內(nèi)從新”。在國(guó)家行政學(xué)院教授、中國(guó)行政體制改革研究會(huì)秘書長(zhǎng)汪玉凱看來，這體現(xiàn)了改革者的智慧和無奈。

牽頭部門協(xié)調(diào)其他部門

修一座大橋，立項(xiàng)4年沒能動(dòng)工。專委會(huì)成立后將任務(wù)分解到各部門，一年內(nèi)大橋開建

吳祖仁2005年就任富陽(yáng)市環(huán)保局長(zhǎng)時(shí)，境內(nèi)19家污染嚴(yán)重的小冶煉廠是19塊難啃的骨頭。

“除了罰款，沒什么好辦法。”吳祖仁說，有的企業(yè)還不交，或者罰款一過，污染依舊。

2007年4月，環(huán)保專委會(huì)成立。2008年，環(huán)保局履行該專委會(huì)牽頭部門的職責(zé)，決定關(guān)停小冶煉廠，召集水電、建設(shè)、國(guó)土、工商、經(jīng)貿(mào)等部門，研究對(duì)策，明確各部門職責(zé)。

吳祖仁說，這在以前根本做不到，環(huán)保局很難協(xié)調(diào)與其平級(jí)的其他部門。但在專委會(huì)制度下，牽頭部門有權(quán)直接協(xié)調(diào)各組成部門，如果對(duì)方不配合，可以向市政務(wù)監(jiān)督委員會(huì)投訴。

2008年，富陽(yáng)市永久關(guān)停了19家小冶煉廠。吳祖仁稱是解決了幾十年想辦都辦不成的事。

“環(huán)保事項(xiàng)我們是協(xié)調(diào)別人，其他事務(wù)我們就要被協(xié)調(diào)?！眳亲嫒收f。重大工程建設(shè)委員會(huì)有18個(gè)組成部門，環(huán)保局是其中之一，就要接受牽頭部門的協(xié)調(diào)。

他被協(xié)調(diào)去跑手續(xù)的鹿山大橋，已于2010年12月14日合龍，將于今年6月通車。

富陽(yáng)交通發(fā)展投資集團(tuán)副總經(jīng)理俞飛說，這座橋2003年啟動(dòng)立項(xiàng)，由于涉及建設(shè)、水利、環(huán)保等多部門，幾乎每條線都需要省、市、縣三級(jí)審批，負(fù)責(zé)建設(shè)的交通部門跑到2007年都動(dòng)不了工。

2007年4月，富陽(yáng)重大工程建設(shè)委員會(huì)成立，立即將任務(wù)分解到各組成部門。當(dāng)年12月29日，鹿山大橋開建。

當(dāng)時(shí)，環(huán)評(píng)審批落到環(huán)保局，吳祖仁“壓力來了”。他說要是以前，他只要將他那級(jí)環(huán)評(píng)手續(xù)落實(shí)就可以了，省市相關(guān)部門的手續(xù)由交通局自己跑。

“但現(xiàn)在我們是這個(gè)專委會(huì)的組成部門，上兩級(jí)的環(huán)評(píng)審批要我們對(duì)口去跑，規(guī)定時(shí)間跑不好要被問責(zé)?！眳亲嫒收f，為了跑環(huán)評(píng)手續(xù)，他在手術(shù)后第六天就上班了。

“各部門在專委會(huì)是組成部門還是牽頭部門，根據(jù)其職能確定?！备魂?yáng)市委政研室主任章永南說，專委會(huì)制度下，一個(gè)部門可能是多個(gè)專委會(huì)的組成部門，像財(cái)政局，每個(gè)專委會(huì)都有它的身影，一般都是組成部門，但在公有資產(chǎn)管理運(yùn)營(yíng)委員會(huì)這個(gè)專委會(huì)，它就是牽頭部門。

改革動(dòng)因：政府“亞健康”

富陽(yáng)市委書記徐文光認(rèn)為，政府運(yùn)作中存在散亂問題，各自為戰(zhàn)，處于“亞健康”狀態(tài)

富陽(yáng)專委會(huì)制度的設(shè)計(jì)者，是富陽(yáng)市委書記徐文光。2006年，38歲的徐文光由上虞市長(zhǎng)調(diào)任富陽(yáng)。

上任伊始，他接到了富陽(yáng)市紀(jì)委的一份《信訪情況反映》，其中講述了該市三個(gè)村委會(huì)主任套取資金的行為。

龍門鎮(zhèn)一個(gè)村支書承包了一塊坡地后申報(bào)項(xiàng)目，先后有6家涉農(nóng)單位下?lián)苎a(bǔ)助資金11筆共54萬元，被稱作“一石多鳥”。

場(chǎng)口鎮(zhèn)一村委會(huì)主任為獲得種糧大戶補(bǔ)助，在農(nóng)田租賃合同上多寫了330畝，多得近萬元，被稱作“瞞天過?！?。

受降鎮(zhèn)一村主任借用別人的大型茶園基地，申報(bào)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目，領(lǐng)走5.5萬元補(bǔ)助，被稱作“移花接木”。

報(bào)告分析認(rèn)為，造成以上問題的原因在于政府部門林立，各部門缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，各自立項(xiàng)。富陽(yáng)三農(nóng)扶持資金每年2個(gè)多億，分散在農(nóng)、林、水、電多個(gè)農(nóng)口及交通、建設(shè)、衛(wèi)生、旅游等非農(nóng)部門。

政府運(yùn)作中存在的散亂問題，徐文光概括為規(guī)劃各自為“規(guī)”，生產(chǎn)力布局各自為“陣”，資源配置各自為“營(yíng)”，部門力量各自為“戰(zhàn)”。他將政府運(yùn)行的這種狀態(tài)比喻為“亞健康”。

其時(shí)，徐文光為首的新一屆班子提出打造“富裕陽(yáng)光之城”，并邀請(qǐng)中科院可持續(xù)發(fā)展研究中心主任樊杰做專題研究，2007年4月編制了富陽(yáng)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。

徐文光認(rèn)為，為保證規(guī)劃的落實(shí)，富陽(yáng)新一輪發(fā)展需要提高效率，轉(zhuǎn)變政府職能?！坝捎诶碚撋系恼J(rèn)知和實(shí)際工作中存在的矛盾，所以我們決心在創(chuàng)新政府管理機(jī)制上進(jìn)行大膽的嘗試”。

舍“加減法”選“乘除法”

政府各條塊掌握大量資源，徐文光認(rèn)為縣域內(nèi)合并部門不現(xiàn)實(shí)，“下改上不改，改了要吃虧”

富陽(yáng)提出創(chuàng)新管理體制時(shí)，國(guó)家層面尚無明確態(tài)度，富陽(yáng)需自行探索。

徐文光在到富陽(yáng)以前，就有改變管理體制的思考。2002年年底，徐文光就任上虞市長(zhǎng)后，在新班子分工會(huì)議上提出了打破部門壁壘，分大社會(huì)、大經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、大商貿(mào)、大體改等條塊進(jìn)行分工。

到富陽(yáng)，他成了“一把手”，空間更大。

在他看來，大部門體制的實(shí)質(zhì)在于實(shí)現(xiàn)職能統(tǒng)一，確保運(yùn)轉(zhuǎn)順暢。他認(rèn)為途徑有二，一是“加減法”，將職能相近的部門重組為大部門。

“對(duì)縣域?qū)用鎭碚f，這一途徑并不現(xiàn)實(shí)。”徐文光說，全國(guó)各地的實(shí)踐證明，由于各條線上掌握大量資源，這使得地方機(jī)構(gòu)改革“下改上不改，改了也白改”，“下改上不改，改了要吃虧”。

他說，另一個(gè)方面，大部門是相對(duì)的，一個(gè)部門不可能把一項(xiàng)工作全部管到位、管到邊。

最后，富陽(yáng)舍棄了“加減法”的方案，采取了“乘除法”，不動(dòng)機(jī)構(gòu)，將相近職能的部門歸入一個(gè)委員會(huì)，確定一個(gè)牽頭部門，協(xié)調(diào)相關(guān)業(yè)務(wù)。

徐文光說采取這個(gè)途徑，不減機(jī)構(gòu)，不動(dòng)編制，不會(huì)出現(xiàn)人心不穩(wěn)，能以最小的成本、最小的代價(jià)、最小的阻力達(dá)到職能整合、運(yùn)轉(zhuǎn)順暢的目的。

“現(xiàn)在我們農(nóng)口就不會(huì)出現(xiàn)以前那樣隨便套取資金的情況了?！?月13日下午，富陽(yáng)市農(nóng)辦副主任何明葵說。

在專委會(huì)格局下，農(nóng)辦是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌委員會(huì)的牽頭單位，所有農(nóng)口以及非農(nóng)口的涉農(nóng)單位都是該委員會(huì)的組成部門，各部門再無權(quán)自行審批涉農(nóng)項(xiàng)目。

何明葵以前在鄉(xiāng)鎮(zhèn)任過副書記，他說過去一到年底鄉(xiāng)長(zhǎng)鎮(zhèn)長(zhǎng)和書記就到各部門跑項(xiàng)目，“現(xiàn)在沒有了，跑去也沒用”。他說找農(nóng)辦也沒有用，因?yàn)榇_定項(xiàng)目時(shí)都是各部門共同研究的。

資源配置實(shí)行“大財(cái)政”

“顆粒歸倉(cāng)”，市財(cái)政統(tǒng)攬資金，一個(gè)口子支出。這被認(rèn)為觸及傳統(tǒng)資源配置模式的靈魂

何明葵說，2009年確定2010年涉農(nóng)項(xiàng)目時(shí)，又多了一個(gè)環(huán)節(jié)，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌委員會(huì)兩輪審核后，還需要報(bào)到發(fā)改局牽頭的計(jì)劃統(tǒng)籌委員會(huì)，再審核一次。

“再次審核也是為了防止重復(fù)?！焙蚊骺f，比如涉農(nóng)部門在一村莊有修路計(jì)劃，如果交通部門也有同樣規(guī)劃，就重復(fù)了。

“這是專委會(huì)制度的核心所在。”富陽(yáng)市委政策研究室主任章永南說，在專委會(huì)工作模式下，全市形成大計(jì)劃格局，進(jìn)而又建立了大財(cái)政格局。

富陽(yáng)市發(fā)改局局長(zhǎng)徐建平說，大計(jì)劃格局下，要將各條塊結(jié)合，綜合統(tǒng)籌。

在資金使用上，將原來分散在各部門的資產(chǎn)、資源、資金全部由市財(cái)政統(tǒng)攬，財(cái)政收入“顆粒歸倉(cāng)”，各部門使用資金“一個(gè)口子支出”。

該市財(cái)政局長(zhǎng)華之江舉例說，在原有財(cái)政體制下，可能會(huì)出現(xiàn)甲部門項(xiàng)目尚未開展資金已到賬暫時(shí)閑置、乙部門急需資金卻要去銀行貸款的情況。在大財(cái)政體制下，此類問題的調(diào)解就方便多了。

華之江稱，調(diào)度政府的各種財(cái)政間隙資金、發(fā)揮政府存款資源價(jià)值，每年可節(jié)省利息2億元。資金歸攏、統(tǒng)一編制政府預(yù)算另一好處是能集中力量辦大事，先上馬最迫切的項(xiàng)目。

他介紹，富陽(yáng)提出了打造“運(yùn)動(dòng)休閑之城”的口號(hào)，交通建設(shè)提到全市戰(zhàn)略高度，2009年交通投入13.2億元，去年是16.8億元。

“以前哪敢想啊?！比A之江說，2007年和2008年的數(shù)字分別是3.2億和6.4億。

華之江認(rèn)為，大計(jì)劃、大財(cái)政的改革，“觸及了傳統(tǒng)資源配置模式的靈魂”。浙江省委書記趙洪祝曾在“浙江政研”上批示“很好，可注意跟蹤研究”。

對(duì)上亦出現(xiàn)對(duì)接問題

旅游局和體育局整合了，匯報(bào)工作時(shí)，宋國(guó)勝需要在旅游局局長(zhǎng)和體育局局長(zhǎng)間不斷轉(zhuǎn)換身份

困擾華之江的是，雖然富陽(yáng)變革了財(cái)政運(yùn)行體制，但上面沒改，口徑無法對(duì)接。每次向市、省財(cái)政部門匯報(bào)時(shí)，要按傳統(tǒng)的預(yù)算編制將全市的報(bào)表再做一遍，“工作量很大”。

“上下對(duì)接”的問題，也令富陽(yáng)市委書記徐文光在2008年提的幾個(gè)目標(biāo)至今難實(shí)現(xiàn)。

2008年時(shí)，徐文光提出“下一步要取消副市長(zhǎng)分工，副市長(zhǎng)兼任專委會(huì)主任后，在某個(gè)領(lǐng)域全面統(tǒng)籌整合，實(shí)現(xiàn)部門力量的集中使用”。

富陽(yáng)15個(gè)專委會(huì)的主任都由相關(guān)副市長(zhǎng)或常委擔(dān)任，有人擔(dān)任了幾個(gè)專委會(huì)的主任。只要跟專委會(huì)有關(guān)的事項(xiàng)，兼任主任的副市長(zhǎng)可以直接對(duì)該專委會(huì)的組成部門發(fā)號(hào)施令，不必像過去那樣再找分管副市長(zhǎng)協(xié)調(diào)。

不過，三年過去，副市長(zhǎng)分工依舊。

富陽(yáng)市委政策研究室主任章永南說：“上面沒有取消，開會(huì)、接待都還存在‘對(duì)口問題，下面也難輕易取消?！?/p>

2008年，徐文光還表達(dá)了另外一個(gè)想法：下一步將專委會(huì)的設(shè)置由虛變實(shí)，真正實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)的改革。三年過去了，15個(gè)專委會(huì)中，只有運(yùn)動(dòng)休閑委真正變實(shí)，整合了風(fēng)景旅游局和體育局的職能。

1月15日，運(yùn)動(dòng)休閑委辦公室主任宋國(guó)勝說，該辦公室現(xiàn)在對(duì)內(nèi)已完全整合，但對(duì)上還不行，旅游局和體育局的名字還要保留，否則無法對(duì)接。他去上面匯報(bào)工作，身份在旅游局局長(zhǎng)和體育局局長(zhǎng)間不斷轉(zhuǎn)換，有些場(chǎng)合還要以市委辦、政府辦副主任身份出席，名片就印了5張。

這種無奈，被國(guó)家行政學(xué)院教授汪玉凱形容為“對(duì)內(nèi)從新，對(duì)上依舊”。

仍有老問題待解決

專家認(rèn)為，富陽(yáng)的做法比較適合縣域推行，到更高層面則可能出現(xiàn)問題

副市長(zhǎng)分工仍然存在，富陽(yáng)市委書記徐文光說，這導(dǎo)致“屁股指揮腦袋現(xiàn)象”和“本位主義”意識(shí)仍不同程度存在，某些部門仍缺乏全局觀念。

專委會(huì)制度下，一些老問題依舊。

例如讓富陽(yáng)干部頭疼的垂直部門協(xié)調(diào)的問題。這在富春江采砂問題上表現(xiàn)明顯。江砂資源屬富陽(yáng)市管理，為保護(hù)生態(tài)，市政府對(duì)采砂總量進(jìn)行控制，年采砂量削減到180萬噸，但運(yùn)輸船只受垂直的港航部門管理，港航部門批準(zhǔn)的船只運(yùn)量2000萬噸左右。

專委會(huì)制度運(yùn)轉(zhuǎn)三年，至今也有些機(jī)構(gòu)仍按老套套行事，作用發(fā)揮不夠。

富陽(yáng)市委政研室主任章永南介紹，目前看，15個(gè)專委會(huì)中，大計(jì)劃、大財(cái)政、大規(guī)劃、大國(guó)土四個(gè)決策類的專委會(huì)走得較快，其他有些部門還有些落后。

國(guó)家行政學(xué)院教授、中國(guó)行政體制改革研究會(huì)秘書長(zhǎng)汪玉凱曾數(shù)次前往富陽(yáng)調(diào)研。他認(rèn)為富陽(yáng)的探索，最大化地避免了體制障礙。也可以看成為了易于推進(jìn)進(jìn)行了一種妥協(xié)。

汪玉凱認(rèn)為，富陽(yáng)的做法，比較適合在縣域推廣，解決本地問題。一是縣級(jí)層面政府注重解決實(shí)際問題，專委會(huì)能起到這樣的作用，二是縣域規(guī)模小、輻射范圍小，易于統(tǒng)籌。如在更高的市、省一級(jí)推廣，可能會(huì)有些問題。

作為基層的一種自主探索，富陽(yáng)的做法還沒得到上級(jí)正式認(rèn)可。富陽(yáng)市委書記徐文光曾在不同場(chǎng)合表示：“如果大部門制改革要在省、市、縣不同層面開展試點(diǎn)，我們?cè)敢獬蔀榭h級(jí)政府管理體制改革的試點(diǎn)單位?！薄?/p>