混業(yè)經(jīng)營發(fā)展趨勢與我國金融監(jiān)管模式法律定位的調(diào)整

劉 剛

(吉林大學(xué)法學(xué)院，吉林長春 130012)

金融業(yè)基本功能的實現(xiàn)是以金融工具 (以及金融產(chǎn)品)為載體的。依據(jù)金融工具的不同特點，一般認(rèn)為，金融業(yè)是主要由銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)、信托業(yè)和期貨業(yè)五個小行業(yè)組成的一個大行業(yè) (下文為論述方便，僅述及銀行業(yè)、證券業(yè)和保險業(yè))。研究混業(yè)經(jīng)營發(fā)展趨勢與我國金融監(jiān)管模式法律定位的調(diào)整問題，首先應(yīng)該對我國金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營趨勢和我國金融監(jiān)管模式法律定位的發(fā)展路徑進(jìn)行分析，再探討相應(yīng)的調(diào)整與完善的未來發(fā)展路徑。筆者認(rèn)為，這樣得出的結(jié)論方具科學(xué)性和合理性，不至于無的放矢。

一、我國金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營發(fā)展趨勢分析

盡管我國與發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家金融業(yè)的發(fā)展并不同步，但從發(fā)展過程與發(fā)展形式來看，改革開放后，我國金融業(yè)經(jīng)歷了早期混業(yè)經(jīng)營——中期分業(yè)經(jīng)營——漸進(jìn)混業(yè)經(jīng)營三個發(fā)展階段。

1、早期混業(yè)經(jīng)營階段:改革開放后到1993年以前

在此階段中，中國農(nóng)業(yè)銀行、中國銀行、中國人民建設(shè)銀行 (1996年更名為中國建設(shè)銀行)、中國工商銀行四大國有專業(yè)銀行最初分別在農(nóng)村、外匯、基本建設(shè)投資、工商企業(yè)流動資金領(lǐng)域提供服務(wù)。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這四大銀行專業(yè)經(jīng)營分工的模式逐步被打破，出現(xiàn)了所謂的“中國銀行上岸，農(nóng)業(yè)銀行進(jìn)城，工商銀行下鄉(xiāng)，建設(shè)銀行進(jìn)廠”的競爭局面［1］。不僅如此，由于商業(yè)銀行定位不準(zhǔn)以及作為市場主體追求利潤最大化的原始沖動，四大專業(yè)銀行開始突破行業(yè)的分工界限，全面開辦證券、保險、信托等營業(yè)實體，向信托、證券、保險、投資、房地產(chǎn)等領(lǐng)域拓展，形成了事實上的混業(yè)經(jīng)營模式。新設(shè)的其他股份制銀行 (如交通銀行)和非銀行金融機構(gòu) (如中國國際信托投資公司)也是如此。此階段的金融混業(yè)經(jīng)營模式盡管客觀上給非銀行金融機構(gòu)提供了大量資金支持，促進(jìn)了非銀行金融機構(gòu)的迅速成長，活躍了金融市場，但也由于當(dāng)時我國金融業(yè)發(fā)展水平較低，金融機構(gòu)缺乏自我控制能力導(dǎo)致內(nèi)部人控制現(xiàn)象極為嚴(yán)重以及金融法律、法規(guī)的缺位等原因，給金融安全帶來了許多問題，如銀行信貸資金被大量轉(zhuǎn)入投機性強的證券市場和房地產(chǎn)市場，造成嚴(yán)重的通貨膨脹，引發(fā)局部的金融風(fēng)險?？梢?，我國早期的混業(yè)經(jīng)營，并不是真正的、成熟的而是盲目的混業(yè)經(jīng)營。

2、中期分業(yè)經(jīng)營階段:1993年到1998年間

為了抑制90年代初期的房地產(chǎn)和證券市場中的投機行為，防范金融風(fēng)險，國家開始采取相應(yīng)的措施。首先是從政策上進(jìn)行規(guī)定。1993年底，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于金融體制改革的決定》，提出了有限制的分業(yè)經(jīng)營，該決定規(guī)定“國有商業(yè)銀行對保險業(yè)、信托業(yè)和證券業(yè)的投資額，不得超過其資本金的一定比例，并要在計算資本充足率時從其資本額中扣除;國有商業(yè)銀行在人、財、物等方面要與保險業(yè)、信托業(yè)和證券業(yè)脫鉤，實行分業(yè)經(jīng)營?！?995年5月國務(wù)院發(fā)布了《批轉(zhuǎn)中國人民銀行關(guān)于中國工商銀行等四家銀行與所屬信托投資公司脫鉤意見的通知》，規(guī)定四大專業(yè)銀行與信托投資公司分業(yè)經(jīng)營。其次是加強立法。1995年我國頒布了四部基本的金融法律和一個“規(guī)定”，即《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《保險法》、《票據(jù)法》和《關(guān)于懲治破壞金融秩序犯罪的決定》。1998年又頒布了《證券法》。 《商業(yè)銀行法》、 《保險法》和《證券法》都明確規(guī)定了銀行業(yè)、保險業(yè)和證券業(yè)之間的分業(yè)經(jīng)營模式?！渡虡I(yè)銀行法》第43條規(guī)定:“商業(yè)銀行在中華人民共和國境內(nèi)不得從事信托投資和股票業(yè)務(wù)，不得投資于非自用不動產(chǎn)?！?《保險法》第5條規(guī)定:“經(jīng)營商業(yè)保險業(yè)務(wù)，必須是依照本法設(shè)立的保險公司。其他單位和個人不得經(jīng)營商業(yè)保險業(yè)務(wù)?！薄蹲C券法》第6條規(guī)定:“證券業(yè)和銀行業(yè)、信托業(yè)、保險業(yè)分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)管理。證券公司與銀行、信托、保險業(yè)務(wù)機構(gòu)分別設(shè)立。”分業(yè)經(jīng)營模式在法律上得以確立。

3、漸進(jìn)混業(yè)經(jīng)營階段:從1999年至今

在金融全球化、一體化的背景下國內(nèi)金融機構(gòu)若仍然固守分業(yè)經(jīng)營模式將在全球競爭中處于不利境地，所以盡管我國法律規(guī)定金融業(yè)實行嚴(yán)格的分業(yè)經(jīng)營模式，但是在實踐中，我國金融機構(gòu)通過金融創(chuàng)新盡可能地開設(shè)更多的中間業(yè)務(wù)項目突破分業(yè)經(jīng)營的限制，尋找新的業(yè)務(wù)增長點①。我國的政策和相關(guān)的法律、法規(guī)對這種通過金融創(chuàng)新而出現(xiàn)的混業(yè)經(jīng)營趨勢給予了鼓勵和支持:1999年8月中國人民銀行頒布《證券公司進(jìn)入銀行間同業(yè)市場管理規(guī)定》和《基金管理公司進(jìn)入銀行間同業(yè)市場管理規(guī)定》，允許符合條件的券商和基金管理公司進(jìn)入銀行間同業(yè)拆借市場，從事同業(yè)拆借和債券回購業(yè)務(wù);1999年10月證監(jiān)會和保監(jiān)會公布《保險基金入市實施方案》，一致同意保險資金可通過購買證券投資基金間接進(jìn)入證券市場;2000年2月中國人民銀行、證監(jiān)會發(fā)布《證券公司股票質(zhì)押貸款管理辦法》，允許符合條件的證券公司以自營的股票和證券投資基金券作為抵押，向商業(yè)銀行借款;2001年6月中國人民銀行發(fā)布《商業(yè)銀行中間業(yè)務(wù)暫行規(guī)定》，允許商業(yè)銀行開辦與證券、保險業(yè)務(wù)相關(guān)的中間業(yè)務(wù)，并將商業(yè)銀行中間業(yè)務(wù)分為備案制業(yè)務(wù)和審批制業(yè)務(wù)兩種。銀監(jiān)會2003年5月29日發(fā)布《關(guān)于調(diào)整銀行市場準(zhǔn)入管理方式和程序的規(guī)定》取消了中資商業(yè)銀行對原先適用審批制的若干中間業(yè)務(wù)的審批，如代理保險等，同時也取消了外資銀行的若干中間業(yè)務(wù)的審批。此舉意味著我國在銀監(jiān)會成立后，對商業(yè)銀行中間業(yè)務(wù)的監(jiān)管變得比以往放松［2］;2004年10月證監(jiān)會和保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《保險機構(gòu)投資者股票投資管理暫行辦法》，保險資金直接入市獲得批準(zhǔn);2004年11月中國人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會聯(lián)合頒布新的《證券公司股票質(zhì)押貸款管理辦法》，取代2000年的《證券公司股票質(zhì)押貸款管理辦法》，增加規(guī)定證券公司可以上市公司可轉(zhuǎn)換債券作質(zhì)押，從商業(yè)銀行獲得資金，進(jìn)一步拓寬了券商融資渠道;2004年6月1日生效的《證券投資基金法》為商業(yè)銀行設(shè)立基金管理公司提供了法律支持。據(jù)此，2005年2月20日中國人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《商業(yè)銀行設(shè)立基金管理公司試點管理辦法》，規(guī)定商業(yè)銀行可以設(shè)立基金管理公司，從事基金業(yè)務(wù);根據(jù)這些法律、法規(guī)和規(guī)章，銀行業(yè)、證券業(yè)和保險業(yè)均在一定程度上彼此敞開大門，接納彼此的資金進(jìn)入。尤其值得一提的是，除《證券投資基金法》外，2003年12月修訂的《商業(yè)銀行法》第43條規(guī)定“商業(yè)銀行在中華人民共和國境內(nèi)不得從事信托投資和證券經(jīng)營業(yè)務(wù)，不得向非自用不動產(chǎn)投資或非銀行金融機構(gòu)和企業(yè)投資，但是國家另有規(guī)定的除外?！?005年10月修訂的《證券法》第6條規(guī)定:“證券業(yè)和銀行業(yè)、信托業(yè)、保險業(yè)實行分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)管理，證券公司與銀行、信托、保險業(yè)務(wù)機構(gòu)分別設(shè)立。國家另有規(guī)定除外?！?009年2月修訂的《保險法》第8條增加規(guī)定:“保險業(yè)和銀行業(yè)、證券業(yè)、信托業(yè)實行分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)管理，保險公司與銀行、證券、信托業(yè)務(wù)機構(gòu)分別設(shè)立。國家另有規(guī)定的除外?！蓖瑫r，第6條規(guī)定“保險業(yè)務(wù)由依照本法設(shè)立的保險公司以及法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他保險組織經(jīng)營，其他單位和個人不得經(jīng)營保險業(yè)務(wù)”，較1995年《保險法》第5條和2002年《保險法》第6條“經(jīng)營商業(yè)保險業(yè)務(wù)，必須是依照本法設(shè)立的保險公司。其他單位和個人不得經(jīng)營商業(yè)保險業(yè)務(wù)”而言，從事保險業(yè)務(wù)的主體除依據(jù)保險法設(shè)立的保險公司外，還增加了“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他保險組織”。盡管這些修改沒有確立混業(yè)經(jīng)營模式而只是為混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展留下了法律空間，但這些修改所體現(xiàn)出來的意義更在于它是國家在法律上對混業(yè)經(jīng)營的一種認(rèn)可和期待，其位階和效力遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于行政法規(guī)和部門規(guī)章。分業(yè)經(jīng)營模式下給予混業(yè)經(jīng)營一定的發(fā)展空間，是我國金融業(yè)經(jīng)營模式發(fā)展的必然趨勢。

二、我國金融監(jiān)管模式法律定位的發(fā)展分析

與金融業(yè)經(jīng)營模式的變化相對應(yīng)，我國金融監(jiān)管模式的法律定位也經(jīng)歷了一元化監(jiān)管模式——漸進(jìn)分業(yè)監(jiān)管模式——完全分業(yè)監(jiān)管模式 (多元化監(jiān)管模式)三個階段的變化。

1、一元化監(jiān)管模式法律定位階段

在我國現(xiàn)代金融業(yè)發(fā)展的第一階段中，我國的金融監(jiān)管是采取一元化監(jiān)管模式，由中國人民銀行統(tǒng)一行使金融監(jiān)管權(quán)。相應(yīng)的依據(jù)是，1983年國務(wù)院頒布《關(guān)于中國人民銀行專門行使中央銀行職能的決定》(但對中國人民銀行的金融監(jiān)管權(quán)在法律上進(jìn)行確認(rèn)直到1995年《中國人民銀行法》的頒布才實現(xiàn))，規(guī)定中國人民銀行是專門從事金融監(jiān)管、制定和實施貨幣政策的政府機構(gòu)。此前，中國人民銀行既是金融業(yè)從業(yè)者，又是監(jiān)管者，在自己監(jiān)管自己的情形下，道德風(fēng)險問題突出;而此后，中國人民銀行統(tǒng)一負(fù)責(zé)金融監(jiān)管和貨幣政策的實施，金融監(jiān)管的效率在一定程度上得到提高②。

2、漸進(jìn)分業(yè)監(jiān)管模式法律定位階段

在我國現(xiàn)代金融業(yè)發(fā)展的第二階段中，我國在立法上逐漸確立了分業(yè)監(jiān)管模式。這從監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置和監(jiān)管立法上反映出來。成立于1992年的證監(jiān)會和國務(wù)院證監(jiān)委在1998年合并為新的證監(jiān)會，隨后正式接手中國人民銀行對證券市場的監(jiān)管職權(quán);1998年，保監(jiān)會成立，隨即保險業(yè)的監(jiān)管職權(quán)從中國人民銀行金融監(jiān)管體系中獨立出去。由此逐漸形成了由中國人民銀行、證監(jiān)會和保監(jiān)會分別監(jiān)管銀行業(yè)、證券業(yè)和保險業(yè)的“一行兩會”格局。反映在法律上，1995年《中國人民銀行法》第2條第2款規(guī)定“中國人民銀行在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，制定和實施貨幣政策，對金融業(yè)實施監(jiān)督管理?！笨梢?，此時仍然實行一元化監(jiān)管模式。但隨后立法有了變化，1998年《證券法》第7條規(guī)定“國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)依法對全國證券市場實行集中統(tǒng)一監(jiān)督管理。”分業(yè)監(jiān)管的苗頭開始顯露。不過，在此要特別指出的是，1995年《保險法》第8條規(guī)定:“國務(wù)院金融監(jiān)督管理部門依照本法負(fù)責(zé)對保險業(yè)實施監(jiān)督管理?！卑凑?995年《中國人民銀行法》的有關(guān)規(guī)定，中國人民銀行是國務(wù)院的金融監(jiān)督管理部門，因此中國人民銀行也就是保險業(yè)的監(jiān)督管理部門。直到2002年10月28日我國才通過立法修改將《保險法》第8條改為第9條，并將條文中的“國務(wù)院金融監(jiān)督管理部門”改為“國務(wù)院保險監(jiān)督管理機構(gòu)”，于2003年1月1日實施，從而使國家對保險業(yè)的監(jiān)管職權(quán)在立法上明確統(tǒng)一歸入保監(jiān)會。但此時的“一行兩會”的分業(yè)監(jiān)管模式仍然不是完全意義上的分業(yè)監(jiān)管模式。

3、完全分業(yè)監(jiān)管模式法律定位階段

在我國現(xiàn)代金融業(yè)發(fā)展的第三階段中，我國金融監(jiān)管完全確立了“一行三會”的分業(yè)監(jiān)管模式。反映在法律上，首先，是2003年12月對1995年頒布的《中國人民銀行法》關(guān)于中國人民銀行“按照規(guī)定審批、監(jiān)督管理金融機構(gòu)和按照規(guī)定監(jiān)督管理金融市場的職責(zé)”的規(guī)定進(jìn)行了相應(yīng)修改。其次，是在修改《中國人民銀行法》的同時頒布了《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》，根據(jù)《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》成立了銀監(jiān)會③，此乃金融監(jiān)管機構(gòu)方面最大的變化。在銀監(jiān)會成立后，中國人民銀行除了保留少量必要的銀行業(yè)金融監(jiān)管權(quán)之外，其余的金融監(jiān)管權(quán)均移交給銀監(jiān)會。《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第2條明確規(guī)定，“國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)負(fù)責(zé)對全國銀行業(yè)金融機構(gòu)及其業(yè)務(wù)活動監(jiān)督管理的工作”?！渡虡I(yè)銀行法》第10條與此遙相呼應(yīng)，明確認(rèn)可，“商業(yè)銀行依法接受國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)的監(jiān)督管理，但法律規(guī)定其有關(guān)業(yè)務(wù)接受其他監(jiān)督管理部門或機構(gòu)監(jiān)督管理的，依照其規(guī)定”。2002年10月和2009年2月兩度修訂的《保險法》第9條規(guī)定:“國務(wù)院保險監(jiān)督管理機構(gòu)依法對保險業(yè)實施監(jiān)督管理”。

三、我國現(xiàn)行金融監(jiān)管模式法律定位的調(diào)整與完善

根據(jù)前文的分析，目前我國金融業(yè)已處于漸進(jìn)混業(yè)經(jīng)營階段，法律已經(jīng)為金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展預(yù)留出法律空間，但相應(yīng)的法律監(jiān)管模式卻還處于完全分業(yè)監(jiān)管階段，可見，金融監(jiān)管法律較金融業(yè)經(jīng)營發(fā)展已表現(xiàn)出滯后的趨勢，因此，我國正面臨著對現(xiàn)行金融監(jiān)管模式的法律定位進(jìn)行調(diào)整的現(xiàn)實問題。

1、我國金融監(jiān)管模式法律定位的未來發(fā)展路徑分析

首先，假如我國金融監(jiān)管模式法律定位的發(fā)展路徑是進(jìn)行徹底的變革，從現(xiàn)有的多元化監(jiān)管模式過渡到一元化監(jiān)管模式，那么，我國金融監(jiān)管模式法律定位將面臨兩個需要考慮的問題。第一個問題是這種變革的制度轉(zhuǎn)換成本過大;第二個問題是我國的混業(yè)經(jīng)營還停留在一體化程度較低的層次④，金融創(chuàng)新水平不高，甚至在法律上混業(yè)經(jīng)營模式也不是法定模式，只不過是在分業(yè)經(jīng)營模式下獲得了發(fā)展的法律空間，因此筆者認(rèn)為一元化監(jiān)管模式法律定位的發(fā)展路徑在現(xiàn)階段的我國并不適用。但值得指出的是，一元化監(jiān)管模式的特征與我國幾千年的集權(quán)型政治傳統(tǒng)是相通的。從長遠(yuǎn)看，隨著我國混業(yè)經(jīng)營的逐步推進(jìn)，一元化金融監(jiān)管模式必然在我國金融監(jiān)管法上得到確認(rèn)。

其次，假如我國金融監(jiān)管模式法律定位的發(fā)展路徑不進(jìn)行徹底的變革，而只是通過建立并完善監(jiān)管主體之間的協(xié)調(diào)機制來解決混業(yè)經(jīng)營模式下可能出現(xiàn)的監(jiān)管真空和監(jiān)管重復(fù)問題，那么，這種發(fā)展盡管不具有完全意義上的制度創(chuàng)新的形態(tài)，但對我國卻有著重要的意義。盡管這種變革會產(chǎn)生協(xié)調(diào)成本，但是制度轉(zhuǎn)換成本將比較小;而且由于金融業(yè)在國家經(jīng)濟(jì)中的核心地位和重要作用，監(jiān)管當(dāng)局表現(xiàn)出應(yīng)有的謹(jǐn)慎態(tài)度是很自然的事情。尤其是在我國各種金融基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)水平?jīng)]得到顯著提高的情況下更是如此。因此在分業(yè)經(jīng)營模式的基礎(chǔ)上穩(wěn)步推進(jìn)混業(yè)經(jīng)營的情況下建立金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)合作機制是對多元化監(jiān)管模式的一種必要的替代安排。目前我國已經(jīng)初步建立了監(jiān)管協(xié)調(diào)合作機制。相關(guān)監(jiān)管機構(gòu)于2000年、2003年兩次召開監(jiān)管聯(lián)席會議，并于2004年6月通過了《銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會在金融監(jiān)管方面分工合作的備忘錄》，明確提出對金融控股公司內(nèi)的相關(guān)機構(gòu)和業(yè)務(wù)，按照業(yè)務(wù)性質(zhì)實施分業(yè)監(jiān)管;對金融控股公司的集團(tuán)公司依據(jù)其主要業(yè)務(wù)性質(zhì)，歸屬相應(yīng)的監(jiān)管機構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管。不過，我國金融控股公司的主業(yè)務(wù)監(jiān)管制度同英國20世紀(jì)80年代首創(chuàng)的牽頭監(jiān)管制度是有區(qū)別的［3］，因為牽頭監(jiān)管者不僅要負(fù)責(zé)對金融集團(tuán)的監(jiān)管，而且也要負(fù)責(zé)與集團(tuán)監(jiān)管有關(guān)的監(jiān)管者之間的信息交流，并在必要時協(xié)調(diào)所有監(jiān)管者采取必要的監(jiān)管措施。盡管我國的監(jiān)管聯(lián)席會議制度還存在若干缺陷，其有效性受到質(zhì)疑，但是也足以表明我國調(diào)整金融監(jiān)管模式的法律定位以積極應(yīng)對金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營發(fā)展趨勢的良好愿望。

2、我國現(xiàn)行金融監(jiān)管模式法律定位的長遠(yuǎn)調(diào)整與完善

良性的金融監(jiān)管模式法律定位必須具有前瞻性。對我國金融監(jiān)管模式法律定位進(jìn)行調(diào)整與完善，必須從我國金融業(yè)的經(jīng)營現(xiàn)狀出發(fā)，根據(jù)金融監(jiān)管模式法律定位調(diào)整過程中穩(wěn)定性與連續(xù)性的要求，對現(xiàn)有金融監(jiān)管模式法律定位進(jìn)行漸進(jìn)式的變革［4］。為此，筆者認(rèn)為，除現(xiàn)階段繼續(xù)完善金融監(jiān)管主體之間的協(xié)調(diào)機制外，可采取兩步走的漸進(jìn)調(diào)整戰(zhàn)略，逐步實現(xiàn)從多元化監(jiān)管模式向一元化監(jiān)管模式的法律定位的轉(zhuǎn)型。

第一步是在確定功能監(jiān)管模式的前提下，強化中國人民銀行的監(jiān)管協(xié)調(diào)職能，并繼續(xù)堅定系統(tǒng)性監(jiān)管和審慎監(jiān)管的理念，防范系統(tǒng)性風(fēng)險。隨著混業(yè)經(jīng)營模式成為我國金融業(yè)的主流，可以借鑒美國《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》的經(jīng)驗，由銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會分別對各類分業(yè)經(jīng)營金融機構(gòu)包括金融控股集團(tuán)公司名下的子公司實施專業(yè)化監(jiān)管，由中國人民銀行負(fù)責(zé)對各專業(yè)監(jiān)管機構(gòu)之間的職責(zé)權(quán)限和爭議進(jìn)行界定和裁決并且對宏觀金融市場進(jìn)行監(jiān)管。此時，應(yīng)將《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《保險法》中關(guān)于分業(yè)監(jiān)管的規(guī)定修改為對相應(yīng)業(yè)務(wù)的監(jiān)管，而不問其是分業(yè)經(jīng)營的機構(gòu)還是混業(yè)經(jīng)營的機構(gòu)。即采取功能監(jiān)管模式。功能監(jiān)管模式依據(jù)金融產(chǎn)品或金融工具的功能來確定相應(yīng)的監(jiān)管機構(gòu)，正好可以有效避免機構(gòu)監(jiān)管模式的種種不足，提高監(jiān)管效率和被監(jiān)管者的效率。與此同時，應(yīng)進(jìn)一步強化中國人民銀行的監(jiān)管協(xié)調(diào)職能和宏觀金融監(jiān)管職能。這些都應(yīng)該在未來《中國人民銀行法》的修改中有所體現(xiàn)。盡管美國《多德－弗蘭克法案》提出“對于那些對金融體系不會產(chǎn)生重大影響的金融機構(gòu)，可以不受監(jiān)管或受較少監(jiān)管”［5］，但在此階段中，我國應(yīng)繼續(xù)堅定系統(tǒng)性監(jiān)管和審慎監(jiān)管理念，研究制定更加細(xì)致的、更有針對性的監(jiān)管措施，有效防范系統(tǒng)性風(fēng)險。

第二步是成立金融監(jiān)管局作為一元化監(jiān)管機構(gòu)對整個金融市場進(jìn)行監(jiān)管，并由中國人民銀行對金融監(jiān)管予以協(xié)助。當(dāng)我國混業(yè)經(jīng)營模式成熟后，金融監(jiān)管問題也相對穩(wěn)定化，可以借鑒英國的做法，合并銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會成為一元化的金融監(jiān)管局，有效降低監(jiān)管的成本。國家金融監(jiān)管局成為唯一的金融監(jiān)管機構(gòu)，由其負(fù)責(zé)對整個金融市場進(jìn)行監(jiān)管。中國人民銀行專門履行貨幣政策職能⑤，同時對金融監(jiān)管負(fù)責(zé)協(xié)助［6］。在法律上，可以考慮制定一部統(tǒng)一的《金融監(jiān)管法》，對新成立的監(jiān)管機構(gòu)的職責(zé)權(quán)能、組織結(jié)構(gòu)、監(jiān)督制約、與中國人民銀行及財政部門的關(guān)系等問題進(jìn)行全面規(guī)定，并對相關(guān)的金融法律體系進(jìn)行大幅度的修正，建立健全新形勢下的金融監(jiān)管法律。

通過漸進(jìn)式的改革和調(diào)整，最終完成從多元監(jiān)管模式向一元監(jiān)管模式的法律定位的平穩(wěn)過渡，從而最終有效維持混業(yè)經(jīng)營條件下我國金融秩序的總體穩(wěn)定，保障我國金融安全。

【注釋】

①中間業(yè)務(wù)大多是銀行業(yè)、證券業(yè)和保險業(yè)等金融行業(yè)交叉領(lǐng)域的業(yè)務(wù)，因此是一種很重要的混業(yè)經(jīng)營形式。但我國目前所開辦的中間業(yè)務(wù)大多屬于代理類的中間業(yè)務(wù)，距離混業(yè)經(jīng)營還有很大的距離。我國應(yīng)該盡可能的利用現(xiàn)有的物質(zhì)技術(shù)條件，通過金融創(chuàng)新，合理的開發(fā)出更多的經(jīng)營業(yè)務(wù)品種，滿足客戶的需求。我國目前應(yīng)該給予這種金融創(chuàng)新以法律支持。

②我國在金融業(yè)發(fā)展的第一階段中出現(xiàn)嚴(yán)重的金融混亂局面，其原因也在于我國這一階段重審批，輕管理，重發(fā)展，輕監(jiān)督的監(jiān)管政策取向。甚至嚴(yán)格的說，此階段中國人民銀行只是作為金融業(yè)的主管部門而不是監(jiān)管部門對金融機構(gòu)進(jìn)行管理 (或管制)，金融機構(gòu)的設(shè)立和業(yè)務(wù)范圍的審批缺乏法律依據(jù)，規(guī)范性不強，透明度不高，導(dǎo)致行政干預(yù)和主觀隨意性很強。參見馬衛(wèi)華.WTO與中國金融監(jiān)管法律制度研究［M］.北京:中國人民大學(xué)出版社，2002，32.

③理論認(rèn)為，貨幣政策與金融監(jiān)管的職能是有內(nèi)在沖突的，如果一國的央行同時擁有這兩種職能的話，可能會導(dǎo)致道德風(fēng)險等問題，反而不利于金融業(yè)的穩(wěn)定。有分析表明，中央銀行實施金融監(jiān)管比中央銀行不實施金融監(jiān)管更容易導(dǎo)致通貨膨脹。因此必須將金融監(jiān)管職能從央行的職能中剝離出去，央行只需負(fù)責(zé)維護(hù)貨幣政策的穩(wěn)定 (當(dāng)然，對這個問題，理論上的分歧是客觀存在的，但是不管是否分立，貨幣政策與金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)是不可或缺的)。2003年，中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會成立，監(jiān)管銀行的主要權(quán)力從中國人民銀行轉(zhuǎn)移到銀監(jiān)會，昭示著我國在法律實踐中也接受了這種理論。

④甚至在我國國務(wù)院發(fā)展研究中心金融所所長夏斌教授看來，真正的混業(yè)經(jīng)營是業(yè)務(wù)的融合和交叉，而我國的混業(yè)經(jīng)營只不過是金融機構(gòu)之間的跨行業(yè)投資，并不是真正的混業(yè)經(jīng)營。所以夏斌教授認(rèn)為我國目前不宜推行混業(yè)經(jīng)營。但在筆者看來，不管怎樣界定混業(yè)經(jīng)營，我國金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營程度較低則是不爭的事實。參見盧曉平.金融領(lǐng)域目前不宜實行混業(yè)經(jīng)營——訪國務(wù)院發(fā)展研究中心金融所所長夏斌.上海證券報，2005－3－13.

⑤需要特別指出的是，按照修改后的《中國人民銀行法》的規(guī)定，中國人民銀行在銀監(jiān)會成立后，仍享有必要的監(jiān)督檢查權(quán)和反洗錢的職能，這就使中國人民銀行和銀監(jiān)會之間的職能定位存在新的沖突的可能性。我國已經(jīng)有學(xué)者對此提出了質(zhì)疑。參見黎四奇.對我國銀行監(jiān)管法律體系的評析與思考.法律科學(xué) (西北政法學(xué)院學(xué)報)，2004，(6):95.

［1］謝 平，蔡浩儀等.金融經(jīng)營模式及監(jiān)管體制研究［M］.北京:中國金融出版社，2003，56.

［2］劉 剛.我國商業(yè)銀行中間業(yè)務(wù)立法的缺陷及其完善 ［J］.湖南財經(jīng)高等?？茖W(xué)校學(xué)報，2005，(3):11－14.(中國人民大學(xué)書報資料中心復(fù)印報刊資料《金融與保險》，2005，(11):174－177全文轉(zhuǎn)載).

［3］George A Walker.Conglomerate Law and International Financial Market Supervision［M］.17 Ann.Rev.Banking L.，1998，287－306.

［4］劉 剛.國際金融監(jiān)模式法律定位的發(fā)展及對我國的啟示［J］.湖南財政經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報，2011，(3):14－18.

［5］宋麗智，胡宏兵.美國《多德－弗蘭克法案》解讀——兼論對我國金融監(jiān)管的借鑒與啟示［J］.宏觀經(jīng)濟(jì)研究，2011，(1):68.

［6］劉 剛.中國金融監(jiān)管模式法律定位的法理缺陷及其完善［J］.廣東金融學(xué)院學(xué)報，2007，(3):67.