中國(guó)城市化發(fā)展模式轉(zhuǎn)型
——由“被動(dòng)城市化”到“主動(dòng)城市化”

■ 白永秀 趙 勇

中國(guó)城市化發(fā)展模式轉(zhuǎn)型
——由“被動(dòng)城市化”到“主動(dòng)城市化”

■ 白永秀 趙 勇

中國(guó)“十二五”規(guī)劃將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程確定為下一階段改革發(fā)展的主導(dǎo)戰(zhàn)略之一。如果中國(guó)要達(dá)到高收入國(guó)家平均78%的城市化率,還需要將城市化水平提高30個(gè)百分點(diǎn)以上。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，意味著要將4億多農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城市人口。但是，采取什么樣的模式才能保證中國(guó)城市化實(shí)現(xiàn)“效率、公平與可持續(xù)”三者之間的統(tǒng)一?通過(guò)什么樣的路徑才能推動(dòng)城市化模式的轉(zhuǎn)型?本文旨在對(duì)中國(guó)城市化的模式及其轉(zhuǎn)型進(jìn)行探討。

一、中國(guó)由“被動(dòng)城市化”向“主動(dòng)城市化”轉(zhuǎn)型的背景

從城市化驅(qū)動(dòng)力角度來(lái)看，城市化發(fā)展模式可以劃分為“被動(dòng)城市化”和“主動(dòng)城市化”兩種?！氨粍?dòng)城市化”模式是由工業(yè)化推動(dòng)的城市化。城市化是工業(yè)化的副產(chǎn)品，城市缺乏自生發(fā)展能力，城市對(duì)農(nóng)村的輻射帶動(dòng)作用未得到充分發(fā)揮，出現(xiàn)了嚴(yán)重的城鄉(xiāng)分離與對(duì)立問(wèn)題。與“被動(dòng)城市化”相對(duì)應(yīng)，“主動(dòng)城市化”模式下，城市化取代工業(yè)化成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的首要因素，城市的自生發(fā)展能力不斷增強(qiáng)，城市對(duì)農(nóng)村的輻射帶動(dòng)作用得到充分發(fā)揮，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)逐漸融合。

與此相對(duì)應(yīng)，中國(guó)過(guò)去60余年的城市化發(fā)展歷程，明顯體現(xiàn)為“被動(dòng)城市化”和“主動(dòng)城市化”兩個(gè)階段。

第一階段是從新中國(guó)成立到20世紀(jì)90年代末。在重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略下，采取了限制城市化發(fā)展的策略。從1952年到1978年，城市化率僅從12.5%提高到17.9%。其中，從1980年開(kāi)始,國(guó)家城市化戰(zhàn)略從限制城市發(fā)展,轉(zhuǎn)變?yōu)閲?yán)格控制大城市規(guī)模、合理發(fā)展中小城市、積極發(fā)展小城鎮(zhèn)。在工業(yè)化帶動(dòng)下，城鎮(zhèn)數(shù)量迅速增加。但這一時(shí)期的城市化發(fā)展是不均衡的,主要表現(xiàn)在中小城市和小城鎮(zhèn)數(shù)量迅速增加，而大城市數(shù)量偏少且發(fā)展滯后。

第二階段從20世紀(jì)90年代末到現(xiàn)在。在此期間,中央政府放棄了限制大城市發(fā)展的政策,并于2001年正式宣布了大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的新政策。對(duì)農(nóng)民工進(jìn)城的政策,也從僅僅允許逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楣膭?lì)和支持。城市化速度進(jìn)一步加快,大都市區(qū)和城市群功能日益完善，城市體系逐漸趨于合理，城市對(duì)農(nóng)村的輻射帶動(dòng)作用得到充分發(fā)揮，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)逐漸融合。

“被動(dòng)城市化”模式造成了以下問(wèn)題：第一,被動(dòng)城市化的速度和結(jié)構(gòu)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng),原有的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)未能從根本上轉(zhuǎn)變。第二,被動(dòng)城市化妨礙了第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,形成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的扭曲。第三,被動(dòng)城市化具有明顯的地區(qū)差異,造就了區(qū)域結(jié)構(gòu)不平衡。第四,被動(dòng)城市化導(dǎo)致了收入差距過(guò)大,形成城鄉(xiāng)消費(fèi)斷層,有限的居民消費(fèi)能力與快速增長(zhǎng)的工業(yè)生產(chǎn)能力不相適應(yīng)。

針對(duì)“被動(dòng)城市化”模式下出現(xiàn)的諸多問(wèn)題，城市化過(guò)程中要實(shí)現(xiàn)“效率、公平與可持續(xù)”三者的統(tǒng)一，中國(guó)需要順應(yīng)城市化一般規(guī)律，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)城市化發(fā)展模式由“被動(dòng)城市化”向“主動(dòng)城市化”轉(zhuǎn)型。

二、中國(guó)城市化模式轉(zhuǎn)型的路徑

就城市化本身來(lái)說(shuō)，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段的要求，由“被動(dòng)城市化”模式向“主動(dòng)城市化”轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)“效率、公平與可持續(xù)”三者之間的統(tǒng)一,對(duì)于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展、收入分配結(jié)構(gòu)調(diào)整、“中等收入陷阱”的避免以及發(fā)展方式轉(zhuǎn)變等問(wèn)題，都具有重要意義。

2009年底召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議將城鎮(zhèn)化提升到新的戰(zhàn)略高度，并賦予其擴(kuò)大內(nèi)需和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要使命。這標(biāo)志著中國(guó)將徹底告別“被動(dòng)城市化”的發(fā)展階段，進(jìn)入到“主動(dòng)城市化”階段?！爸鲃?dòng)城市化”將成為拉動(dòng)中國(guó)新一輪經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展的強(qiáng)大引擎。

從“被動(dòng)城市化”到“主動(dòng)城市化”，即由過(guò)去的工業(yè)化力量推動(dòng)的城市化到未來(lái)城市自生發(fā)展推動(dòng)的城市化，將會(huì)全面影響城市化進(jìn)程及其質(zhì)量。在城市化模式轉(zhuǎn)型過(guò)程中，從城市化主體形態(tài)來(lái)看，城市化模式轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵在于推動(dòng)城市群發(fā)展；從城市化發(fā)展模式轉(zhuǎn)型過(guò)程的重點(diǎn)和路徑選擇來(lái)看，關(guān)鍵是要解決好城鄉(xiāng)制度分割以及農(nóng)民工市民化等問(wèn)題。

1.中國(guó)城市化模式轉(zhuǎn)型中的主體形態(tài)選擇

中國(guó)城市化發(fā)展過(guò)程中，爭(zhēng)議最大的是關(guān)于采取什么樣的形態(tài)的問(wèn)題，主要是圍繞走大城市還是小城鎮(zhèn)道路的論點(diǎn)而展開(kāi),即在城市化發(fā)展模式選擇上，究竟是優(yōu)先發(fā)展大城市以帶動(dòng)小城市,還是重點(diǎn)發(fā)展小城鎮(zhèn)以促進(jìn)城市化。大城市論的主要理論依據(jù)在于集聚效應(yīng)、輻射效應(yīng)和溢出效應(yīng)等規(guī)模經(jīng)濟(jì)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用。小城鎮(zhèn)論的立足點(diǎn)則是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)作為吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的主渠道，避免大城市過(guò)高的就業(yè)壓力和環(huán)境壓力。

從已經(jīng)實(shí)現(xiàn)城市化國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，城市化的主體形態(tài)并沒(méi)有統(tǒng)一的模式，而且在不同的發(fā)展階段具有不同的形態(tài)。在進(jìn)入城市化加速發(fā)展階段到城市化成熟這一過(guò)程中，通常采取的是區(qū)域化的城市化形態(tài)，即城市群這種空間形式。城市群是指在特定的地域范圍內(nèi)，以一個(gè)或兩個(gè)超大或特大城市作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的核心，以高度發(fā)達(dá)的現(xiàn)代化交通、信息網(wǎng)絡(luò)為媒介，城市之間通過(guò)企業(yè)集聚擴(kuò)散等密切的交互作用，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)的空間、部門(mén)演化以及地方政府的制度變遷，進(jìn)而形成的具有特定規(guī)模結(jié)構(gòu)、職能結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)的相對(duì)完整的城市集合體。城市群能突破大城市痼疾與中小城市尤其是小城鎮(zhèn)集聚效應(yīng)弱的弊端，融合“有分散的集中”與“有集中的分散”兩種空間分布格局，可以實(shí)現(xiàn)城市化進(jìn)程中“效率、公平與可持續(xù)”三者的統(tǒng)一，是城市化發(fā)展的有效空間形態(tài)。

在中國(guó)城市化模式轉(zhuǎn)型過(guò)程中，將城市群作為城市化的主體形態(tài)，實(shí)現(xiàn)大城市、中小城市與小城鎮(zhèn)分工協(xié)作與互動(dòng)雙贏，充分發(fā)揮大城市的核心地位、中小城市的主體作用以及小城鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)城鄉(xiāng)的特殊功能。把提升城市群功能、提高城鎮(zhèn)綜合承載能力結(jié)合起來(lái)，對(duì)處于不同發(fā)展階段、不同戰(zhàn)略地位的城市群加強(qiáng)分類(lèi)引導(dǎo)，在提升經(jīng)濟(jì)功能的同時(shí)，大幅度增強(qiáng)人口聚集功能，不斷優(yōu)化城市群空間結(jié)構(gòu)，形成大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)體系和與資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的國(guó)土開(kāi)發(fā)利用格局。

其中，東部城市群以?xún)?yōu)化結(jié)構(gòu)為主要目標(biāo)，提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量和效率，積極推進(jìn)外來(lái)人口本地化，提高城市群承載人口比重，形成產(chǎn)業(yè)與人口同步聚集的格局。中西部城市群應(yīng)以加快發(fā)展為主要目標(biāo)，成為帶動(dòng)中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的核心區(qū)域，通過(guò)完善城市群區(qū)域交通、信息網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)城市群內(nèi)部城市之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，提升中心城市服務(wù)功能，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)和人口集聚能力，創(chuàng)新與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相適應(yīng)的城鎮(zhèn)化模式，吸引人口不斷向發(fā)展條件好的城鎮(zhèn)聚集。此外，要支持一批區(qū)域性中心城市建設(shè)，引導(dǎo)、促進(jìn)這些城市不斷完善基礎(chǔ)條件，培育成為具有一定輻射力和帶動(dòng)力的區(qū)域性增長(zhǎng)極。

2.城市化模式轉(zhuǎn)型的制度支持體系

中國(guó)城市化的特殊性，在于由制度分割導(dǎo)致的城鄉(xiāng)分割。由城鄉(xiāng)分割向城鄉(xiāng)融合轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化，關(guān)鍵在于破除導(dǎo)致城鄉(xiāng)分割的制度和城市偏向的政策。城市化模式的轉(zhuǎn)型，同樣需要對(duì)既有的城鄉(xiāng)二元制度為核心的政策框架進(jìn)行改革。

一是加快戶(hù)籍制度改革，引導(dǎo)社會(huì)福利均質(zhì)共享。戶(hù)籍制度改革的目標(biāo)是，在全國(guó)范圍內(nèi)取消農(nóng)業(yè)戶(hù)口、非農(nóng)業(yè)戶(hù)口的劃分，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶(hù)口登記制度。同時(shí)，逐步推動(dòng)勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、義務(wù)教育、計(jì)劃生育、醫(yī)療衛(wèi)生等與戶(hù)口性質(zhì)相關(guān)的行政管理、社會(huì)管理等制度的配套改革，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民身份統(tǒng)一、機(jī)會(huì)均等、權(quán)利平等。其中，以中小城市與小城鎮(zhèn)為突破口，深化戶(hù)籍制度改革，放開(kāi)中小城市與小城鎮(zhèn)特別是縣城與中心鎮(zhèn)的落戶(hù)政策，盡快改變農(nóng)民工身份轉(zhuǎn)換滯后于職業(yè)轉(zhuǎn)換的狀況。在此基礎(chǔ)上，逐步放寬大城市戶(hù)口準(zhǔn)入制度。重點(diǎn)是要逐步弱化社會(huì)福利與戶(hù)口掛鉤的制度安排，穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民在分享公共服務(wù)方面的均等化。

二是調(diào)整政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，建立覆蓋城鄉(xiāng)的基本公共服務(wù)體系。首先，通過(guò)制定相關(guān)法律法規(guī)，將以農(nóng)民工為主體的外來(lái)流動(dòng)就業(yè)人口納入各級(jí)城鎮(zhèn)政府年度財(cái)政預(yù)算，農(nóng)民工及其家屬對(duì)教育、醫(yī)療、安全、住房等公共服務(wù)需求也要納入城鎮(zhèn)總體規(guī)劃。其次，城鎮(zhèn)總體規(guī)劃覆蓋與城鎮(zhèn)連片的農(nóng)村地區(qū)，城鎮(zhèn)市政管轄的給排水、供電、交通、網(wǎng)絡(luò)等公共基礎(chǔ)設(shè)施，與城鎮(zhèn)連片的農(nóng)村地區(qū)要實(shí)現(xiàn)同城化，同時(shí)城鎮(zhèn)義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)向這些地區(qū)均質(zhì)化擴(kuò)展。此外，建立覆蓋農(nóng)民工的城鎮(zhèn)住房保障體系。對(duì)于在城市穩(wěn)定就業(yè)一定年限、有一定經(jīng)濟(jì)能力的農(nóng)民工，在保障性住房上應(yīng)給予市民待遇，比照城市居民收入標(biāo)準(zhǔn)，提供廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)商品房。

三是推動(dòng)土地制度改革，充分保障交易權(quán)利。土地制度改革的核心是建立真正的土地市場(chǎng)交易制度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民享有將承包土地與宅基地置換為發(fā)展資金或者與城鎮(zhèn)社會(huì)福利的交易權(quán)利。從具體路徑來(lái)看，農(nóng)村承包土地改革主要在于健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，在穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的基礎(chǔ)上，按照依法自愿有償原則，農(nóng)民采取轉(zhuǎn)包、租賃、土地使用權(quán)入股、抵押等方式實(shí)行承包土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn);農(nóng)村宅基地改革主要在于建立健全宅基地置換政策與相關(guān)法規(guī)，在政府統(tǒng)一安排下，農(nóng)民及其家屬將宅基地及其附屬房屋向縣市政府置換為城市戶(hù)籍與城鎮(zhèn)公寓住房，置換宅基地及其附屬房屋的農(nóng)民，享有與城鎮(zhèn)居民同等的各項(xiàng)社會(huì)福利。

四是完善就業(yè)制度，促進(jìn)農(nóng)民工在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)。城市化的核心內(nèi)容是農(nóng)村人口職業(yè)的轉(zhuǎn)換以及在城市實(shí)現(xiàn)由流動(dòng)到遷徙的根本性轉(zhuǎn)變。擴(kuò)大農(nóng)民在城鎮(zhèn)就業(yè)，并實(shí)現(xiàn)充分、穩(wěn)定就業(yè)成為推進(jìn)城市化的核心。首先，要健全農(nóng)民工職業(yè)教育和技能培訓(xùn)體系，大幅度提高技術(shù)熟練型農(nóng)民工的比重。其次，在農(nóng)民工中全面推行勞動(dòng)合同制度，健全工資支付保障制度，徹底解決拖欠農(nóng)民工工資問(wèn)題，確保農(nóng)民工生產(chǎn)安全，健全勞資糾紛協(xié)調(diào)機(jī)制，提高農(nóng)民工的組織化程度。再次，消除城鄉(xiāng)勞動(dòng)者就業(yè)的身份差異，將城鄉(xiāng)勞動(dòng)力納入統(tǒng)一的就業(yè)管理服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)者同工同酬。

作者：白永秀為中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)常務(wù)副理事長(zhǎng),國(guó)家社科基金重大招標(biāo)項(xiàng)目首席專(zhuān)家,西北大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師

（責(zé)編/張立新）