農(nóng)業(yè)水費政策的變革方向

徐艷紅，張 恒，張曉輝

(尚志市水務(wù)局，黑龍江尚志150600)

農(nóng)村稅費改革以來，對農(nóng)民收費項目先后取消，并實行了良種補貼、農(nóng)機具購置補貼、種糧直補、農(nóng)資綜合補貼、家電補貼等一系列支農(nóng)惠農(nóng)政策。農(nóng)業(yè)灌溉水費成了唯一向農(nóng)民收費的項目。是農(nóng)民群眾反映最為強烈最為集中的問題。為更好地貫徹十七屆三中全會精神，進一步推進農(nóng)村改革發(fā)展步伐，根據(jù)相關(guān)資料，本文對當前農(nóng)業(yè)水費征收面臨的問題以及未來農(nóng)業(yè)水費政策的變革方向進行探討。

1 農(nóng)業(yè)灌溉水費收取現(xiàn)狀

多年來，農(nóng)業(yè)灌溉水費一直是灌區(qū)管理單位的主要經(jīng)費來源之一。通常，水費收入的70%用于灌區(qū)管理單位的人員經(jīng)費，20% ～30%用于工程的維護。在計劃經(jīng)濟年代，農(nóng)業(yè)灌溉水費作為灌區(qū)管理單位的主要經(jīng)費來源基本上能滿足管理單位人員經(jīng)費需要和保證工程正常運行。

隨著計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變和發(fā)展，目前的農(nóng)業(yè)灌溉水費由于受現(xiàn)實條件的制約與影響，水價整體水平偏低，水費收取率低。因此造成灌區(qū)供水管理單位普遍虧損。許多灌排工程因缺乏維修養(yǎng)護資金，老化失修、效益衰減，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展受到影響。作為農(nóng)業(yè)灌溉水費，現(xiàn)行的水價遠低于供水成本，水價倒掛，使工程單位運行困難。隨著工程管理單位職工工資的增長，供水成本相應(yīng)增加，價格與成本之間的差距越拉越大。長期的低價供水，使供水單位長期虧損運營，歷史欠帳越來越多。目前的農(nóng)業(yè)灌溉水費制度已經(jīng)保證不了管理單位人員經(jīng)費需要和保證灌區(qū)正常運行。

根據(jù)有關(guān)調(diào)研資料分析:

1)農(nóng)業(yè)灌溉水價遠低于成本水價。2005年的農(nóng)業(yè)水價僅為實際供水成本的38% ，多數(shù)灌區(qū)的現(xiàn)行水價只能達到其供水成本的50% ～60%。如果把水費實收率和水價占成本的比例綜合考慮進去的話，2005年水管單位實收水費只占農(nóng)業(yè)供水成本的22%。從灌區(qū)的規(guī)模來看，中小型灌區(qū)農(nóng)業(yè)供水成本是現(xiàn)行水價的2～6倍。

2)農(nóng)業(yè)灌溉水費實收率低。我國農(nóng)業(yè)水費的平均實收率僅為57.4%。特別是農(nóng)村稅費改革以后，水費征收率明顯下降。據(jù)調(diào)查，2005年全國31個省級行政區(qū)(含新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團)國有水利工程供水收入與稅費改革前的2002年相比有19個省區(qū)下降，水費減收總額達12.3億元，其中廣東下降40%，吉林下降25%，河南下降20% ～30%，四川下降15%。

目前的農(nóng)業(yè)灌溉水費制度已經(jīng)滿足不了管理單位人員經(jīng)費需要和保證灌區(qū)正常運行和管護。灌區(qū)管理單位的生存與發(fā)展已經(jīng)面臨極端困境。根據(jù)統(tǒng)計資料，2006年，全國參加統(tǒng)計的水管單位32 960個，在不提(或少提)折舊條件下，有8 250個水管單位虧損，虧損額高達29.76億元。黑龍江省尚志市有8處萬畝灌區(qū)，除1處萬畝灌區(qū)經(jīng)濟狀況較好外，其余的灌區(qū)經(jīng)費處在極度的困難狀態(tài)，職工工資標準執(zhí)行的是10 a前的工資標準(每月600～700元)。有幾處萬畝灌區(qū)拖欠職工工資1～3 a不等。個別灌區(qū)管理站辦公室也沒有了。

由于經(jīng)費嚴重不足，灌溉管理單位已經(jīng)到了崩潰的邊緣。嚴重制約了水利產(chǎn)業(yè)和工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。

2 現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)灌溉水費制度與經(jīng)濟發(fā)展不相適應(yīng)

2000年水利工程水費轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費管理;2003－07國家發(fā)改委、水利部正式頒發(fā)《水利工程供水價格管理辦法》，將水利工程供水價格完全納入商品價格范疇進行管理。

農(nóng)業(yè)灌溉供水單位雖然化歸為經(jīng)營性的事業(yè)單位，但它是服務(wù)型的機構(gòu)。根據(jù)我國目前經(jīng)濟發(fā)展的實際情況，農(nóng)業(yè)灌溉水費根本不能完全按商品價格范疇管理。水價不可能能像其它商品那樣可隨行就市的適時調(diào)價。

1)在商品經(jīng)濟社會商品價格是隨著市場變化而變化的。無論是工業(yè)商品，農(nóng)業(yè)產(chǎn)品，以及日常生活用品價格都是隨行就市適時變化的。只要利潤空間達不到本行業(yè)的基本生存要求，這個行業(yè)就無法生存下去。如果“農(nóng)業(yè)灌溉水”這個商品如果能與其他商品一樣隨行就市適時調(diào)價，灌溉管理單位則能夠進入良性循環(huán)狀態(tài)。

2)中央“三農(nóng)”政策支農(nóng)惠農(nóng)促農(nóng)的大環(huán)境決定了“農(nóng)業(yè)灌溉水”的水價不能像其他商品一樣隨行就市適時調(diào)價。

3)水價改革后的水價并沒有使灌溉管理單位艱難的經(jīng)濟狀況得到根本解決。

黑龍江省20世紀80年代后期大中型灌區(qū)平均每公頃水費約300元，這個水價一直沿用了20多年。在這20多年里物價指數(shù)不同程度的翻了幾倍到十幾倍，有些甚至幾十倍。近幾年農(nóng)業(yè)水費水價進行了改革試點，2009年陸續(xù)鋪開。經(jīng)過水價改革測算，根據(jù)不同灌區(qū)的具體情況，平均每公頃地收1 050元左右灌區(qū)管理單位收支才能達到平衡，并進入良性運行狀態(tài)。在物價部門審批時考慮到農(nóng)民的承受能力，調(diào)整幅度不宜過大，只同意調(diào)到每公頃517.5元。這次水價改革，水價雖有所上調(diào)但沒有到位，供水水價與生產(chǎn)成本之間仍然是不平衡的負值，灌溉管理單位艱難的經(jīng)濟狀況并沒有得到根本解決。隨著灌區(qū)管理單位職工工資的增長和工程維修費用的增長，供水成本在不斷增加，歷史欠賬越來越多。這樣灌溉管理單位艱難的經(jīng)濟狀況則不能得到根本解決，更無法進入良性循環(huán)狀態(tài)。

綜上述，現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)灌溉水費征收制度已經(jīng)與經(jīng)濟發(fā)展不相適應(yīng)了。要保證灌區(qū)管理單位人員經(jīng)費需要和保證灌區(qū)正常運行，不徹底改變農(nóng)業(yè)灌溉水費制度，水管單位將永遠擺脫不了虧損的被動局面。

3 我國農(nóng)業(yè)大背景形勢分析

3.1 我國目前已步入了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段

黨的十七屆三中全會通過的《關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出，我國總體上已進入了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，進入加快改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的關(guān)鍵時期。為推動農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展，必須實行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的基本方針。在農(nóng)業(yè)投入方面，大幅度增加國家對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，保證各級財政對農(nóng)業(yè)投入增長幅度高于經(jīng)常性收入增長程度。改革開放30多年來，我國的經(jīng)濟取得了很大的發(fā)展。我國國內(nèi)生產(chǎn)總值年均實際增長9.8%，是同期世界經(jīng)濟年均增長率的3倍多，我國經(jīng)濟總量上升為世界第四。我國已完全具備了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的物質(zhì)基礎(chǔ)。

3.2 國家陸續(xù)出臺了一系列支農(nóng)、惠農(nóng)、促農(nóng)政策

2004年中央一號文件明確指出，要進一步加強農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，適當調(diào)整對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投資結(jié)構(gòu)，增加支持農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)村中小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入。2005年中央一號文件提出，加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快農(nóng)業(yè)科技進步，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力是一項重大而緊迫的戰(zhàn)略任務(wù)。2006年中央一號文件再次明確，不斷增加對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入，逐步形成新農(nóng)村建設(shè)穩(wěn)定的資金來源，要把國家對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入的重點轉(zhuǎn)向農(nóng)村。2007年中央一號文件明確指出要加大對“三農(nóng)”的投入力度，建立促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的投入保障機制，加快農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)，把加強農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)作為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的一件大事來抓。2008年中央一號文件明確要求，加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，強化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)的長效機制，加強以農(nóng)田水利為重點的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2009中央一號文件要求，把保持農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展作為首要任務(wù)，進一步強化惠農(nóng)政策，加大投入力度。加強水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。增加中央和省級財政小型農(nóng)田水利工程建設(shè)資金，推進水利工程管理和農(nóng)村水利體制改革，探索農(nóng)業(yè)灌溉工程運行管理財政補貼機制，啟動減輕農(nóng)業(yè)用水負擔綜合改革試點。2010年中央一號文件明確要求，繼續(xù)加大國家對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的投入力度。突出抓好水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。大幅度增加中央和省級財政小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)資金規(guī)模，大力推進大中型灌區(qū)續(xù)建配套和節(jié)水改造。加強基層抗旱排澇和農(nóng)村水利技術(shù)服務(wù)體系建設(shè)。

經(jīng)過多年的改革開放和經(jīng)濟發(fā)展，中央政府的財政收入有了巨大增長。財政收入的快速增長使各級政府有了更大的可能實施各種惠農(nóng)政策。2008年中央財政收入32 672億元，地方財政收入28 645億元，中央財政用于三農(nóng)”的投入達到5 956億元。2009年中央財政收入突破38 000億元。中央財政用于“三農(nóng)”的投入達到7 253億元。2010年，中央財政擬安排‘三農(nóng)’投入8 183億元，比上年增加930億元。

在農(nóng)民比較關(guān)注的教育、醫(yī)療、社會保障等方面實施了多項惠農(nóng)政策。據(jù)估算，免征農(nóng)業(yè)稅、取消除煙葉外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅可減輕農(nóng)民負擔500億元左右。后來的種糧直補政策更是讓農(nóng)民得到了直接實惠。在教育方面，通過實施農(nóng)村義務(wù)教育和“兩免一補”，惠及4 800萬農(nóng)村學(xué)生。在醫(yī)療保障方面，近年來主要由政府財政投入，全國陸續(xù)實施了農(nóng)村合作醫(yī)療政策，為農(nóng)民提供了基本健康的公共服務(wù)。

3.3 農(nóng)業(yè)稅的取消加大了農(nóng)業(yè)水費收繳的難度，部分地區(qū)已取消農(nóng)業(yè)水費

2006年，全國范圍內(nèi)免征農(nóng)業(yè)稅。涉農(nóng)部門逐步取消了涉農(nóng)收費項目，發(fā)放了糧補資金、退耕還林資金、購買大型農(nóng)機具補助資金。隨著農(nóng)業(yè)稅的取消，農(nóng)民上交水費的意識也逐漸淡漠，水費收繳難度隨之增大，水費收取率也逐年下降。

目前，一些省、市已經(jīng)開始免征農(nóng)業(yè)水費，即農(nóng)業(yè)水費由財政轉(zhuǎn)移支付給水管單位。四川省成都市溫江區(qū)將全年應(yīng)收的農(nóng)業(yè)水費417萬元全部納入?yún)^(qū)財政預(yù)算。浙江省溫嶺市、永康市從2004年起就免收農(nóng)業(yè)水費，免收的農(nóng)業(yè)水費全部由地方財政實行轉(zhuǎn)移支付。廣東省東莞、佛山、韶關(guān)、梅州、汕尾市所有縣、區(qū)都已停止收取農(nóng)業(yè)水費，云浮市的新興、郁南等地也已暫停收取農(nóng)業(yè)水費。山東菏澤地區(qū)也停止收取農(nóng)業(yè)灌溉水費。這些縣區(qū)從根本上解決了管理單位人員經(jīng)費需要和保證灌區(qū)正常運行和管護經(jīng)費的來源。灌區(qū)管理單位徹底走出生存與發(fā)展的困境。黑龍江省尚志市2010年地方財政向灌區(qū)管理單位補貼了40% 經(jīng)費，一定程度緩解了灌區(qū)管理單位的艱難局面。

4 世界一些國家或地區(qū)的農(nóng)業(yè)水費政策借鑒和參考

在研究制定我國農(nóng)業(yè)水費收取政策時，應(yīng)當借鑒世界一些國家或地區(qū)的做法和成功經(jīng)驗。根據(jù)國外農(nóng)業(yè)水費收取分析資料看，大多數(shù)國家或地區(qū)的農(nóng)業(yè)水費都低于或遠低于供水成本，有些國家或地區(qū)免征農(nóng)業(yè)水費，農(nóng)業(yè)供水成本不足部分由政府給予補貼。許多國家向農(nóng)業(yè)用水提供了多種扶持政策，對于本國的農(nóng)業(yè)發(fā)展起到了重要的作用。

4.1 世界銀行的研究資料分析

1)發(fā)展中國家向農(nóng)業(yè)灌溉用水提供了全額或高額的補貼。例如，亞美尼亞對農(nóng)業(yè)提水灌溉費進行全額補貼，而水費按農(nóng)田單位面積收取，水費只占供水成本的27%左右。埃及每年用于灌溉用水的補貼在50億美元左右，農(nóng)民不必繳農(nóng)業(yè)水費。印度每年對農(nóng)業(yè)灌溉用水的補貼總額在12億美元左右。印度尼西亞農(nóng)民不繳農(nóng)業(yè)水費。摩爾瓦多的灌溉供水成本全部由政府承擔。摩洛哥實行計量收費，水費遠低于成本，不足部分由政府補貼。巴基斯坦每年用于灌溉用水的補貼在6億美元左右。秘魯?shù)乃畠r由國家稅收和地方費用組成，但農(nóng)業(yè)水費遠低于供水成本，其他部分由政府補貼。菲律賓的農(nóng)業(yè)水費盡管按不同作物和季節(jié)加以定價，但農(nóng)業(yè)水費遠低于供水成本，不足部分由政府補貼。

2)發(fā)達國家向農(nóng)業(yè)供水提供了傾斜政策。澳大利亞的農(nóng)業(yè)水價只包括了維護和運行費用，沒有包括全部成本，不足部分由政府補貼。美國加利福尼亞州不同灌區(qū)的水價變化較大，用水戶擁有可交易的水權(quán)，美國政府向農(nóng)業(yè)提供了高額的綜合補貼。加拿大的農(nóng)業(yè)水費征收率較高，但農(nóng)業(yè)水費只占供水總成本的14%左右。希臘按農(nóng)田單位面積收取水費，灌溉水費只包括了工程管理費用，其余部分由政府補貼。以色列采用多種水價加定額的管理辦法，農(nóng)民用水根據(jù)每年降雨和水資源量分配，農(nóng)業(yè)水費只占供水成本的極小部分，其余部分由政府補貼。

5 農(nóng)業(yè)水費政策的變革方向

長期以來，農(nóng)業(yè)為我國經(jīng)濟發(fā)展作出了巨大的貢獻。隨著我國改革開放和經(jīng)濟的快速發(fā)展，目前有必要加大對“三農(nóng)”的扶持力度，解決農(nóng)業(yè)水利基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、減輕農(nóng)民的農(nóng)業(yè)水費負擔、保障灌區(qū)供水單位的良性運行。

當前我國農(nóng)業(yè)水費征收已經(jīng)面臨一些較大的制度環(huán)境變化，在國家經(jīng)濟不斷發(fā)展和實力不斷增強、各種惠農(nóng)政策相繼出臺的背景下，作為農(nóng)村公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的農(nóng)業(yè)灌溉供水應(yīng)由公共財政來提供支持和支撐，即取消農(nóng)業(yè)灌溉水費，納入國家財政補貼范圍。

目前，我國一些財政狀況較好的地區(qū)，已經(jīng)開始實行免征農(nóng)業(yè)灌溉水費。其積極作用主要有以下3點:

1)在灌區(qū)管理單位服務(wù)區(qū)內(nèi)，水費支出占糧食生產(chǎn)成本的比重通常為10%左右，個別地區(qū)還要高，很多地方糧食生產(chǎn)成本支出中水費支出已經(jīng)成為僅次于肥料支出的第二大支出。免征農(nóng)業(yè)灌溉水費后，減輕了農(nóng)民的水費負擔，使農(nóng)民的收入增加了，有利于提高農(nóng)民種糧的積極性。有利于緩和干群關(guān)系，增強了農(nóng)民群眾對政府的信任感。

2)可以徹底改變灌區(qū)管理單位始終面臨著的運行難的局面。免征農(nóng)業(yè)灌溉水費后，將灌區(qū)管理單位的人員基本支出和工程維修養(yǎng)護經(jīng)費納入國家財政支出。這樣，灌區(qū)管理單位的人員經(jīng)費有了保障，農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的維修養(yǎng)護也有了穩(wěn)定的經(jīng)費來源。

3)農(nóng)業(yè)灌溉水費征收難一直是灌區(qū)管理單位面臨的一大難題，部分灌區(qū)的征收成本約占水費的1/4左右。免征農(nóng)業(yè)灌溉水費后，灌區(qū)管理單位工作人員大量的時間和精力可以從艱難的收繳水費方面解脫出來，更好地為基層水利提供服務(wù)。

6 結(jié)束語

根據(jù)當前我國的綜合國力情況及中央三農(nóng)政策的大背景，免征農(nóng)業(yè)水費的形勢與基本條件已經(jīng)具備。由政府每年從財政拿出部分資金，作為農(nóng)業(yè)灌溉水費補貼專項資金，對農(nóng)業(yè)灌溉供水實施補貼。建立合理的公共財政農(nóng)業(yè)水費補貼制度，既減輕了農(nóng)民負擔，落實了政府惠農(nóng)支農(nóng)政策，又解決了水管單位的良性運行問題，有利于灌區(qū)管理單位走出生存與發(fā)展的困境。將是又一項影響深遠的惠農(nóng)政策。

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