鄉(xiāng)村治理中的“不得罪”邏輯

王 會(huì)

(華中科技大學(xué) 中國鄉(xiāng)村治理研究中心，湖北 武漢 430074)

稅費(fèi)改革不僅使得國家與農(nóng)民關(guān)系發(fā)生了巨大變化，而且還深刻影響著鄉(xiāng)村兩委的行為邏輯。關(guān)于基層政權(quán)行為邏輯的變化，學(xué)界研究已蔚為可觀。周飛舟指出，稅費(fèi)取消后，基層政權(quán)出現(xiàn)官僚化趨向，基層政權(quán)“懸浮”化，即由于國家不再向農(nóng)民收稅，基層政權(quán)將工作重心放在向上級(jí)爭(zhēng)取資源上，而不是放在解決與農(nóng)民生產(chǎn)生活緊密相關(guān)的公共事務(wù)上面[1]。 歐陽靜在安徽調(diào)查發(fā)現(xiàn)村級(jí)政權(quán)也出現(xiàn)官僚化走向，坐班制、考核制、賞罰分明的獎(jiǎng)懲制度等科層制策略被引入村級(jí)政權(quán)，并認(rèn)為基礎(chǔ)性權(quán)力的不足是其根本原因[2]。申端鋒發(fā)現(xiàn)取消農(nóng)業(yè)稅后農(nóng)村工作中出現(xiàn)軟指標(biāo)的硬指標(biāo)化，過去農(nóng)村工作中的軟指標(biāo)成為了村干部工作的重心，迎來送往、檢查匯報(bào)等主要用于應(yīng)付上級(jí)的形式主義工作成為了基層考評(píng)的硬任務(wù)[3]。另外，不少定量及質(zhì)性研究都表明取消農(nóng)業(yè)稅后基層政權(quán)治理能力不斷走向弱化。如新加坡學(xué)者陳安指出，稅費(fèi)改革在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時(shí)，也加劇了基層政權(quán)的財(cái)政困境，削弱了基層政權(quán)的治理能力，基層政權(quán)在無法做壞事的同時(shí)，也喪失了為農(nóng)民提供公共服務(wù)的動(dòng)力[4]。不少學(xué)者還發(fā)現(xiàn)，稅改后因基層政權(quán)治理能力弱化、農(nóng)村公共品供給缺失導(dǎo)致農(nóng)民上訪數(shù)量急劇增加[5]。

以上研究為我們呈現(xiàn)了國家取消農(nóng)業(yè)稅后基層政權(quán)行為邏輯的若干面相。在實(shí)地調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)，取消農(nóng)業(yè)稅后，作為政權(quán)末梢的村級(jí)政權(quán)與農(nóng)民間的互動(dòng)遵循“不得罪”邏輯，表現(xiàn)為干群中盛行的和稀泥、不作為的理性行事特征。這對(duì)于深化理解稅費(fèi)改革給鄉(xiāng)村治理所帶來的后續(xù)效應(yīng)具有重要的參考意義。

一、干群互動(dòng)中的“不得罪”邏輯

稅費(fèi)取消以后，在農(nóng)村調(diào)查中動(dòng)輒聽到這樣的話：“現(xiàn)在當(dāng)干部都靠個(gè)人境界”。這個(gè)境界論很有意思，意在村干部干不干實(shí)事是村干部的個(gè)人境界問題。即村干部并沒有責(zé)任為村民辦事、為村莊謀發(fā)展；同時(shí)村干部境界不高不干實(shí)事或者只知中飽私囊亦無人過問。河北隔河頭鄉(xiāng)的一位村書記明確地說現(xiàn)在農(nóng)村工作的規(guī)則就是“不得罪”。這個(gè)“不得罪”有兩層意思。其一是村民不愿得罪村干部，其二是村干部不愿意得罪村民。

筆者在安徽調(diào)查期間了解到，“村干部不是大官，但得罪了村干部他就能叫你沒好果子吃”——這種村落社會(huì)心理在村莊生活場(chǎng)域中逐漸普遍化。稅改以來伴隨著農(nóng)村工作的科層化和規(guī)范化，村干部在某種程度上由“干部”成為中介人、辦事員的角色，作為理性人的村民在干群長(zhǎng)期的互動(dòng)博弈中已經(jīng)深諳此道。現(xiàn)在村民不僅僅是不愿得罪村干部，還想方設(shè)法跟村干部套近乎。不少村民的直白話語中折射出稅改后農(nóng)民理性的思維風(fēng)格和行事邏輯?！斑@代人用不上人家，下代人還能用不上？只要在這個(gè)村里生活，總有一天要用得上村干部。”

村民的“不得罪”邏輯在日常行為中表現(xiàn)為能忍則忍的規(guī)則。以選舉為例，村民對(duì)賄選現(xiàn)象私下怨聲載道但都忍氣吞聲，問：“既然反對(duì)，為什么選？”村民回答：“不選怎么辦？總得有人當(dāng)，誰當(dāng)都一樣?！眴枺骸笆裁唇姓l當(dāng)都一樣？”農(nóng)民無奈地說：“大家都心知肚明。既然都賄選上崗了，當(dāng)上干部還不得把成本收回？”有的農(nóng)民甚至說：“人家花了幾十萬上來的也不容易，撈就撈吧?！?/p>

這種“不得罪”邏輯還體現(xiàn)在村干部的工作及治理方式上。調(diào)查中會(huì)遇到一些毛時(shí)代的老干部，即思想境界比較高、不計(jì)個(gè)人得失、愿意為村里辦實(shí)事的人，反映總有很多村民不理解工作，背后搗鬼暗中搗亂的總不少，以至于想干實(shí)事的人干不下去，境界高的人當(dāng)不了村干部?，F(xiàn)在的村干部要坐得穩(wěn)，“擺得開場(chǎng)面”，必須有勢(shì)力的同時(shí)還能做到“黑白通吃”。山東調(diào)研也發(fā)現(xiàn)，村書記發(fā)展混混為黨員以使自己更能夠“擺得開場(chǎng)面”,拉攏了村子里的灰黑勢(shì)力[6]。這些人不會(huì)搗亂且其他村民也不敢搗亂。不難看出，對(duì)村干部而言，“不得罪”邏輯是一種政治謀略。稅費(fèi)取消之后，村干部還必須擔(dān)負(fù)起政治家的角色，工作方式太硬朗就容易得罪人難免“吃不開”。

通過以上的分析，可知基層治理中的“不得罪”邏輯涉及到以下基本問題：

第一，它改變的是基層治理中干群關(guān)系的實(shí)質(zhì)。傳統(tǒng)村莊是熟人社會(huì)，體制性權(quán)威與村莊的傳統(tǒng)權(quán)威往往是重合的，村干部在村落熟人社會(huì)中的合法性、正當(dāng)性、權(quán)威性都很高，干群關(guān)系從屬于自己人關(guān)系。稅改前，村干部因有收稅費(fèi)的權(quán)力，“秉公辦事”有國家力量做后盾，而農(nóng)民也可以借交稅費(fèi)為由對(duì)村干部提出要求，干群關(guān)系是一種互相牽制的關(guān)系。農(nóng)業(yè)稅徹底取消后，村干部要坐得穩(wěn)不僅要有勢(shì)力，還得有一定政治策略和政治手腕，村干部治理方式不斷軟化，而農(nóng)民也覺得村干部“得罪不起”，干群關(guān)系進(jìn)入互相“不得罪”邏輯。

第二，“不得罪”邏輯的出現(xiàn)預(yù)示著鄉(xiāng)村治理去規(guī)則時(shí)代的到來。不難看出，村莊治理的規(guī)則之治的時(shí)代已經(jīng)遠(yuǎn)去，權(quán)益性的策略日益凸顯，不講原則，不按規(guī)則辦事，不講大是大非，在鄉(xiāng)村治理中逐漸占據(jù)主導(dǎo)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，尤其在有集體資源的村莊，村莊政治舞臺(tái)更具復(fù)雜性和戲劇性，“不得罪”邏輯更是成為村莊政治生活的基本邏輯。

二、治權(quán)弱化與治責(zé)缺失：“不得罪”邏輯產(chǎn)生的內(nèi)在原因

“不得罪”邏輯預(yù)示著村莊公共規(guī)則喪失，村莊失去了基本的政治原則和有效的懲罰機(jī)制，從而導(dǎo)致村莊治理的亂象，共同體的瓦解?！安坏米铩边壿嫷母扇夯?dòng)關(guān)系展現(xiàn)的是村民、村干部雙方的無奈，村莊似乎在特定的時(shí)空條件下陷入了二律背反的境遇。下文將從治權(quán)和治責(zé)兩個(gè)方面分析稅改之后干群互動(dòng)中“不得罪”邏輯產(chǎn)生的內(nèi)在動(dòng)因。

(一) 鄉(xiāng)村治權(quán)弱化

鄉(xiāng)村治權(quán)的弱化是村干部治理方式軟化和“不得罪”邏輯產(chǎn)生的直接原因[7]。改革開放后， 隨著人民公社體制的瓦解，國家權(quán)力從農(nóng)村社會(huì)部分撤出。這一時(shí)期，國家為實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代國家建設(shè)的基本目標(biāo)需要通過基層政權(quán)與千萬個(gè)小農(nóng)打交道，基層政權(quán)的主要任務(wù)是資源汲取?；鶎诱?quán)雖處于國家政治權(quán)力系統(tǒng)的末梢，卻發(fā)揮著不可替代的作用，權(quán)力的大小用農(nóng)民的話語描述“過去的村干部就如同皇帝”。稅費(fèi)取消之后，伴隨著國家對(duì)農(nóng)村的基本政策由資源汲取走向資源反饋，國家將基層政府定位為“服務(wù)型政府”，這一時(shí)期，村干部的基本工作就是完成上傳下達(dá)的任務(wù)和配合地方政府完成各項(xiàng)政策在農(nóng)村的執(zhí)行。村干部的權(quán)力大為縮水，正如訪談中村民所言“現(xiàn)在的村干部說官也是個(gè)官，但又不像官”。

治權(quán)不足，不僅僅是指收繳稅費(fèi)的權(quán)力還包括配置資源的權(quán)力。稅改之前，村集體有資源，有一定的財(cái)力，同時(shí)稅費(fèi)的存在使得村集體收入有預(yù)期，村干部能夠根據(jù)村財(cái)政預(yù)算制定年度村莊建設(shè)發(fā)展計(jì)劃，即使村集體沒有資金，也可以通過借款記賬的方式完成一些基本的公共建設(shè)事業(yè)。稅費(fèi)取消以后，不少基層干部都反映，鄉(xiāng)村兩級(jí)想辦事卻由于缺乏資源而放不開手腳。80年代以后，隨著市場(chǎng)化改革在農(nóng)村的縱深推進(jìn)，村集體資源，如荒山、荒坡、林地、集體機(jī)動(dòng)地都承包到個(gè)人，其中不少用作抵消村級(jí)債務(wù)廉價(jià)承包。村集體一步步走向空殼化，時(shí)至目前可以看到，很多村莊根本沒有任何創(chuàng)收空間，村莊公共事業(yè)無從談起，村干部也失去作為空間和話語權(quán)。筆者在洪湖調(diào)查水利問題時(shí)，隨同的村書記看到村民將垃圾直接倒在門前的河溝里想說卻還是忍住了沒說，因?yàn)椤艾F(xiàn)在村民得罪不起”。

另外，基層政權(quán)合法性的降低也使得村干部無論在道義上還是在制度上都失去了原來的優(yōu)勢(shì)。稅費(fèi)時(shí)代的資源提取，在鄉(xiāng)村關(guān)系中是通過利益共謀來實(shí)現(xiàn)的。鄉(xiāng)村利益共謀關(guān)系類似于清末民初的國家政權(quán)內(nèi)卷化，直接導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)不斷加重，到90年代末鄉(xiāng)村治理危機(jī)愈發(fā)凸顯，基層政權(quán)組織的合法性日益降低。乃至2000年以后，無論村干部干沒干實(shí)事，無論村干部有沒有撈好處，在很多村民的眼里，村干部都是“天下烏鴉一般黑”。在湖北荊門調(diào)查，一位老干部形象地說起當(dāng)?shù)剞r(nóng)民對(duì)稅費(fèi)時(shí)期村干部吃喝風(fēng)的比喻：“天大地大沒有村干部的嘴大?！痹诓簧俚貐^(qū)使用暴力手段收繳稅費(fèi)的經(jīng)歷更使得農(nóng)民對(duì)基層干部的心理距離進(jìn)一步拉開。國家對(duì)農(nóng)業(yè)稅的免除，使得鄉(xiāng)村干部的合法性進(jìn)一步喪失，農(nóng)民更加傾向于認(rèn)為基層干部是農(nóng)民的死敵，甚至認(rèn)為當(dāng)時(shí)的稅費(fèi)款項(xiàng)多為鄉(xiāng)村干部貪污腐化所用。

(二) 村兩委治理責(zé)任缺失

村民不敢得罪村干部表面的原因是村民需要村干部辦事。稅改以后，村干部權(quán)力大為縮水，但所掌握資源及其活動(dòng)空間卻未必減少。正如村民所言：“現(xiàn)在農(nóng)村沒什么大事，但小事不斷?！庇?jì)劃生育、出生證明、準(zhǔn)生證、婚姻證明、低保等總有用到村干部的時(shí)候，一旦得罪了村干部，等到有求于村干部的時(shí)候難免會(huì)被設(shè)卡。為了公的事情得罪村干部是很不劃算的事情，即便在熟人社會(huì)中，公報(bào)私仇也是常有的事。因此只要不牽涉到具體的個(gè)人利益，誰都不愿意多管。村民很清楚，忍是為自己為后代留后路。可見，鄉(xiāng)村社會(huì)中，傳統(tǒng)意義上的規(guī)則之治的規(guī)則已經(jīng)不復(fù)存在，“不得罪”邏輯下忍才是普適性規(guī)則，而多管閑事或者說公道話都難免觸犯規(guī)則。

村民不敢不愿得罪村干部，最深層的原因在于稅費(fèi)取消之后村級(jí)已經(jīng)失去了基本的治理責(zé)任，村莊治理的責(zé)任主體不復(fù)存在。為什么將村民的“不得罪”邏輯歸咎于村干部治理責(zé)任的喪失呢？稅費(fèi)時(shí)代，村干部收村民的稅款，并且稅費(fèi)的一部分是用于村集體的開支，如此一來，“拿人錢財(cái)，替人消災(zāi)”乃天經(jīng)地義，村民有權(quán)利要求村干部為村莊集體事業(yè)盡心盡力，并且村干部做得不好、不得民心，村民可以“或明或暗的給村干部顏色看”，如延交甚至抗交稅費(fèi)、不配合村干部工作。村干部要挨家挨戶收取稅費(fèi)，從而要頻繁地與村民打交道，村民交稅的同時(shí)也有要求，村民在此過程中占取著一定的主動(dòng)權(quán)，如果村干部沒有兌現(xiàn)承諾，那么下一年，村民可以以抗交稅費(fèi)或延期繳費(fèi)等不合作行為要挾村干部。于是我們可以看到稅改之前，無論村干部境界高低，村莊公共品供給以及村莊公共事務(wù)都得到了有效的治理。稅改之后，村民紛紛反映現(xiàn)在村干部都跟國家主席一樣很少露面；很多村干部也說現(xiàn)在不需要跟普通村民打交道。“現(xiàn)在的村干部，一年只拿微薄的工資還是國家發(fā)的，一年的工資收入還不如普通村民一個(gè)月的打工收入，搞不搞事就靠個(gè)人的境界了。”

簡(jiǎn)單地說，稅費(fèi)取消之后，村干部因?yàn)椴恍枰獜霓r(nóng)民那里收取稅費(fèi)，即村干部無求于農(nóng)民，村民失去了談判資本。并且，如前文所述，因?yàn)榇迕裨谌粘Ｉ钪羞€有求于村干部，這使得村民從根本上還失去了談判的勇氣。對(duì)村干部而言，只要對(duì)上負(fù)責(zé)而不用對(duì)下負(fù)責(zé)。對(duì)下只要不出事、“不得罪”，維持村莊運(yùn)作的基本底線就可以了。

伴隨著治理責(zé)任的喪失，村干部日常行為邏輯中無不充斥著現(xiàn)實(shí)的利益考量?！耙k事難免要牽動(dòng)一部分人的利益，一旦得罪了某些人，不管你干了多少事，多大事，下次選舉就不再選你了。與村民盡量少打交道，能利用民政、低保多辦點(diǎn)兒事，給村民盡量多幫忙?！?村干部在權(quán)威縮水的情況下需要利用人情擴(kuò)大社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)。據(jù)村莊知情人講，村干部要團(tuán)結(jié)的人往往只有三種：一是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人，二是村莊內(nèi)的精英分子，如經(jīng)濟(jì)能人、有文化明事理的人、有行市的人，三是村莊內(nèi)的灰色勢(shì)力。只要獲取這些人的支持，其他人“翻不了塘還會(huì)自動(dòng)向組織靠攏”。無論村干部還是村民都將這種幫忙看作是私人交情，是一種人情。皖北調(diào)查中一個(gè)低保戶說得很直白：“人家給你辦了低保，你就應(yīng)該知道感恩，應(yīng)該讓人家吃點(diǎn)兒回扣才對(duì)，當(dāng)老百姓的要會(huì)當(dāng)?！焙笔∧险目h調(diào)查時(shí)，一位老村支書頗為戲謔地分析說，現(xiàn)在的村干部主要有兩種，一種是無作為的村干部，一種是有作為的村干部。無作為的村干部為村民辦私事自己也撈點(diǎn)兒好處；有作為的村干部則會(huì)動(dòng)用各種關(guān)系，搞活村莊資源，從集體資源流動(dòng)中來占取大量好處。這兩類無為或者有為，于村民似乎都沒有多大好處。

村干部失去治理責(zé)任之后，直接的結(jié)果就是公私界限模糊，過去是公事公辦，現(xiàn)在是公事私辦。村干部利用人情做工作，村民也積極與村干部結(jié)交私情。稅改后村干部已經(jīng)總結(jié)出了一套新準(zhǔn)則：要想當(dāng)好村干部，就要多辦私事，少辦公事，要講私人感情。80年代以來，一方面村莊的異質(zhì)性程度不斷提高，村民利益分化明顯；另一方面，村干部的權(quán)威不斷下降，干部工作方式不對(duì)，得罪了群眾，群眾就會(huì)“不買賬”。干群關(guān)系呈現(xiàn)出前所未有的復(fù)雜局面，互動(dòng)各方所處的場(chǎng)域情境去政治化、去規(guī)則化?？偠灾?，取消農(nóng)業(yè)稅后，隨著基層政權(quán)治理能力的不斷弱化和治理責(zé)任的步步缺失，村干部與村民之間的關(guān)系逐漸趨于理性化、表面化，“不得罪”邏輯帶來的是村莊社會(huì)的基本原則、底線被理性的輕佻僭越，長(zhǎng)此以往，“村將不村”[8]。

三、“不得罪”邏輯的后果

干群互動(dòng)的“不得罪”邏輯的盛行將給村莊生活、治理帶來一系列惡果，筆者僅簡(jiǎn)單地列舉三個(gè)方面：

首先，在村莊層面，村莊安全閥機(jī)制缺失。稅改前，在村落日常生活中，村干部、村民之間的互相要求、互相得罪是一種“氣”的流動(dòng)和釋放[9]，在此過程中，村內(nèi)積攢的問題矛盾得以及時(shí)解決化解。稅改后干群表面和和氣氣，私下互相埋怨，積攢在村民心中的“氣”無法得到有效的釋放，以致于我們?cè)谕畋?、豫東農(nóng)村調(diào)查都聽到農(nóng)民疾呼“共產(chǎn)黨再來場(chǎng)運(yùn)動(dòng)就好了”。干部抱怨村民的素質(zhì)太低，村民抱怨沒有一個(gè)好干部。村莊失去了內(nèi)在的平衡機(jī)制，忍的結(jié)果是強(qiáng)化了村莊的內(nèi)在矛盾。

“不得罪”的邏輯演變成干部不作為的邏輯，好人壞人一個(gè)樣，當(dāng)好干部不如當(dāng)壞干部。不少村莊流行這樣的說法：“能人不當(dāng)村干部，當(dāng)村干部的不是能人?！?能人不斷流出村莊，村莊由秩序井然的有機(jī)生活場(chǎng)域走向無文化、無原則、無底線的無機(jī)村莊， 鄉(xiāng)村社會(huì)步步失序，村落共同體趨于解體。

其次，村莊由熟人社會(huì)趨陌生人化[10]?！安坏米铩边壿嫀泶迩f熟人社會(huì)的冷漠化，村莊承載不起農(nóng)民的意義世界，村民的村莊預(yù)期縮短，村莊不再是“我們的”村莊。同時(shí)，伴隨著農(nóng)民原子化、理性化程度不斷加劇，家庭領(lǐng)域內(nèi)，不平衡的代際關(guān)系及代際剝削、孝道衰落、兄弟關(guān)系惡化、離婚現(xiàn)象逐年增多，諸多家事糾紛無人過問；村落社會(huì)交往中人情的麥當(dāng)勞化，鄰里矛盾亦無人調(diào)和，農(nóng)民的幸福指數(shù)普遍下降。

第三，鄉(xiāng)村治理資源的嚴(yán)重流失和消耗。由于村民的“不得罪”，鄉(xiāng)村治理失去了有效的監(jiān)督機(jī)制，村莊集體資產(chǎn)被瓜分侵占。如集體的機(jī)動(dòng)地或林地等資源本可以為集體創(chuàng)收，從而為村莊集體事業(yè)如公共品供給提供資本支撐。當(dāng)村莊無任何集體資產(chǎn)甚至欠債累累的時(shí)候，村莊發(fā)展自然步履維艱。

另外，鄉(xiāng)村治理資源不僅包括顯性的集體資源，還包括隱性的治理資源，如信任資本、地方規(guī)則、地方性規(guī)范等。當(dāng)這些隱性的社會(huì)資本被打破后，國家對(duì)村莊投入再多，都會(huì)被消耗。如國家的水利投資，在荊門農(nóng)村，國家以獎(jiǎng)代補(bǔ)政策投資的萬方大堰很多都被農(nóng)民私分成一塊塊的格子堰。又如農(nóng)民的謀利型上訪，基層政府的攔訪、截訪消耗了大量的資源。自稅改之后，國家對(duì)鄉(xiāng)村投入的資源很多，但真正用在實(shí)處并能發(fā)揮作用的堪稱九牛一毛。國家的各項(xiàng)惠農(nóng)政策對(duì)農(nóng)村每年投資數(shù)以千億，可農(nóng)村的問題已經(jīng)不是資本輸入能解決得了的，鄉(xiāng)村治理成本難以估算。

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