地方政府非常規(guī)預(yù)算調(diào)整初探

馮素坤

(吉林大學(xué) 行政學(xué)院,吉林 長春 130012）

地方政府非常規(guī)預(yù)算調(diào)整初探

馮素坤

(吉林大學(xué) 行政學(xué)院,吉林 長春 130012）

地方政府非常規(guī)預(yù)算調(diào)整是一個十分隱蔽的過程,獲取非常規(guī)預(yù)算調(diào)整的具體數(shù)據(jù)和信息十分困難。地方政府非常規(guī)預(yù)算調(diào)整導(dǎo)致預(yù)算調(diào)整頻發(fā)、行政首長和部門首長主導(dǎo)、缺乏監(jiān)督和地方政府執(zhí)政能力降低等問題,地方政府官員在預(yù)算執(zhí)行中采取超預(yù)算收入、“硬缺口”等策略進(jìn)行非常規(guī)預(yù)算調(diào)整。壓力型行政體制、地方行政首長更替頻繁、地方政府預(yù)算資金零散化是造成地方政府非常規(guī)預(yù)算調(diào)整問題的主要原因。建立民選的地方政府、構(gòu)建新型財(cái)政分權(quán)體系,完善地方層面國庫集中支付制度有利于減少地方政府非常規(guī)預(yù)算調(diào)整。

地方政府;非常規(guī)預(yù)算調(diào)整;壓力型行政體制

中國地方政府預(yù)算調(diào)整過程比較隱蔽,普通民眾甚至普通公務(wù)員都很難對其產(chǎn)生影響,了解相關(guān)信息也比較困難。非常規(guī)預(yù)算調(diào)整是指在預(yù)算執(zhí)行過程中,在沒有編制預(yù)算調(diào)整方案交同級人大常委會(鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府預(yù)算的調(diào)整方案必須提請本級人民代表大會)審批通過的情況下,對已經(jīng)審批通過的預(yù)算案的收入、支出規(guī)模、結(jié)構(gòu)進(jìn)行的調(diào)整,造成實(shí)際收入支出與原來批準(zhǔn)的預(yù)算發(fā)生差異 (不論是否影響收支平衡)的預(yù)算調(diào)整行為[1]9。地方政府非常規(guī)預(yù)算調(diào)整因?yàn)槭∪チ送壢舜蠡虺Ｎ瘯膶彶槌绦?更是蒙上一層神秘的面紗。研究者對地方政府的非常規(guī)預(yù)算調(diào)整的狀況進(jìn)行了一些分析和描述。王秀芝認(rèn)為,1995年《預(yù)算法》開始實(shí)施以來,各級政府對預(yù)算的調(diào)整比較頻繁,但調(diào)整很少報(bào)人大常委會審批[2],有的是先調(diào)整,后補(bǔ)辦手續(xù),有的干脆想調(diào)整就調(diào)整,既不事先報(bào)批也不事后匯報(bào)。馬駿認(rèn)為,中國的省級預(yù)算中存在著非常嚴(yán)重的政策過程和預(yù)算過程分離的現(xiàn)象[3],非常規(guī)預(yù)算調(diào)整頻發(fā)就是政策過程和預(yù)算過程分離的一個非常重要的原因。王雍君認(rèn)為,在許多 (地方)政府部門和 (地方)支出機(jī)構(gòu)那里,預(yù)算與其說是必須要做好的工作,還不如說是必須要履行的程序;預(yù)算過程中的形式成分多于實(shí)質(zhì)成分。政府預(yù)算猶如一個巨大的“黑箱”:只見納稅人大筆資金注入其中,預(yù)算過程與結(jié)果則所知甚少[4]。

一、地方政府非常規(guī)預(yù)算調(diào)整產(chǎn)生的問題

首先,地方政府非常規(guī)預(yù)算調(diào)整有其存在的必然性。預(yù)算是對公共預(yù)算資金的一種提前安排,而社會政治和經(jīng)濟(jì)環(huán)境又是變動的,因此進(jìn)行預(yù)算調(diào)整是必要的。轉(zhuǎn)型期的中國預(yù)算改革初見成效,真正意義上的現(xiàn)代預(yù)算制度尚未建立,預(yù)算“硬約束”尚未形成,地方政府預(yù)算執(zhí)行過程中非常規(guī)預(yù)算調(diào)整普遍存在。配合中央政策進(jìn)行的非常規(guī)預(yù)算調(diào)整,有利于中央政策的貫徹和落實(shí),雖然違背了預(yù)算調(diào)整程序但是在中國的行政體制下卻有其存在的價(jià)值。社會環(huán)境的變化、突發(fā)事件的發(fā)生、政治事件、民眾焦點(diǎn)的變化等因素引起的地方政府非常規(guī)預(yù)算調(diào)整適應(yīng)了環(huán)境、政治和民眾的需求,有利于公共政策的順利實(shí)施。其次,說非常規(guī)預(yù)算調(diào)整有其存在的價(jià)值并不能表明它應(yīng)該受到鼓勵并長久存在下去,越是行政體制、預(yù)算體制、社會發(fā)展不成熟的國家和地區(qū),其非常規(guī)預(yù)算調(diào)整行為越是頻繁?，F(xiàn)代民主國家應(yīng)該具有更強(qiáng)的預(yù)測能力和評估能力以應(yīng)對各種變化,對于無法預(yù)測和評估出現(xiàn)的誤差也應(yīng)該盡可能采用合規(guī)性的行為而不是非常規(guī)的行為執(zhí)行預(yù)算。

(一)地方政府非常規(guī)預(yù)算調(diào)整的種類

根據(jù)中國地方政府預(yù)算調(diào)整的實(shí)踐,可以將地方政府非常規(guī)預(yù)算調(diào)整分為以下三種:第一種是為了配合中央政府政策的實(shí)施引發(fā)的非常規(guī)預(yù)算調(diào)整。中央政府的很多宏觀調(diào)控政策需要地方政府具體實(shí)施,這些政策中央政府要么劃撥一部分的配套資金,要么沒有配套資金。地方政府為了配合中央政府的政策,對原有的預(yù)算案進(jìn)行調(diào)整,因?yàn)檎邅碜灾醒?在權(quán)威壓力下可以省去預(yù)算調(diào)整的程序或者預(yù)算調(diào)整的程序淪為形式。第二種是由于社會環(huán)境的變化,公眾關(guān)注焦點(diǎn)的變化,行政領(lǐng)導(dǎo)的更替等原因引發(fā)的非常規(guī)預(yù)算調(diào)整。社會環(huán)境發(fā)生改變,原有的預(yù)算案已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)環(huán)境,在預(yù)算執(zhí)行過程中,公眾產(chǎn)生新的需求,要求對原有的政策安排進(jìn)行調(diào)整;行政領(lǐng)導(dǎo)尤其是行政首長的更替使政策導(dǎo)向發(fā)生改變,為了適應(yīng)這些情況的變化對原有的預(yù)算案進(jìn)行調(diào)整,由于行政權(quán)力過大或者缺乏“預(yù)算為法”的意識沒有編制預(yù)算調(diào)整方案,履行相應(yīng)的預(yù)算調(diào)整程序,從而引發(fā)了地方政府的非常規(guī)預(yù)算調(diào)整。第三種是利益驅(qū)動引發(fā)的地方政府非常規(guī)預(yù)算調(diào)整。在自我利益、團(tuán)體利益、部門利益、地區(qū)利益、人情利益等因素的誘導(dǎo)下,行政權(quán)力操縱審議通過的預(yù)算案,對原有預(yù)算案進(jìn)行調(diào)整而沒有履行相應(yīng)的預(yù)算調(diào)整程序。這三種類型雖然不能涵蓋所有的地方政府非常規(guī)預(yù)算調(diào)整行為,但是卻可以囊括絕大多數(shù)的情形。

(二)地方政府非常規(guī)預(yù)算調(diào)整產(chǎn)生的問題

地方政府非常規(guī)預(yù)算調(diào)整在中國現(xiàn)有的行政體制內(nèi)發(fā)揮了一定的作用,但也產(chǎn)生了一系列的問題:

第一,非常規(guī)預(yù)算調(diào)整使預(yù)算調(diào)整頻發(fā)并且數(shù)額巨大。據(jù)了解,年度內(nèi)由財(cái)政部門隨意調(diào)整的預(yù)算額占當(dāng)年經(jīng)人大批準(zhǔn)預(yù)算額的比例接近 100%的部門和單位并不少見,尤其是專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)比重大的部門,調(diào)整額就相對大,并且調(diào)整以追加預(yù)算金額的居多。研究者曾接觸過某負(fù)責(zé)接待的部門,其每年追加的接待經(jīng)費(fèi)占預(yù)算總額的 60%以上;而負(fù)責(zé)工程建設(shè)的部門,如水利部門、建設(shè)部門、市政部門、環(huán)保部門等,每年追加的工程款占預(yù)算總額的 80%以上,追加比例相當(dāng)高。即使是經(jīng)人大常委會討論的預(yù)算變動,也只是走走形式而已,因?yàn)樘峁┙o人大常委會通過的調(diào)整預(yù)算,通常是已經(jīng)實(shí)際執(zhí)行了的項(xiàng)目,實(shí)質(zhì)上款項(xiàng)已撥用款單位或已使用了[5]。

第二,非常規(guī)預(yù)算調(diào)整使行政首長或部門首長主導(dǎo)預(yù)算執(zhí)行過程。并不是所有人都可以引發(fā)非常規(guī)預(yù)算調(diào)整,主要是行政領(lǐng)導(dǎo)和部門領(lǐng)導(dǎo)特別是行政首長和部門首長在發(fā)揮作用。筆者調(diào)研了中部某省財(cái)政廳、某地級市財(cái)政局和某縣財(cái)政局,后來又在北方某省的財(cái)政廳、省人大常委會以及某省會城市的財(cái)政局進(jìn)行了調(diào)研。在調(diào)研過程中,財(cái)政部門的官員向筆者坦言:“預(yù)算案只是一個形式,錢怎么花還是‘一把手’說了算,調(diào)整數(shù)是給人大看的,也不過是個形式?！雹亳T素坤 2007年參加吉林大學(xué)假期社會調(diào)研項(xiàng)目訪談筆錄。非常規(guī)預(yù)算調(diào)整因?yàn)槭∪ト舜蠡虺Ｎ瘯徸h的程序,失去監(jiān)督,就像“脫韁的野馬”完全由行政首長或部門首長主導(dǎo)預(yù)算執(zhí)行過程。

第三,非常規(guī)預(yù)算調(diào)整使普通民眾無法監(jiān)督預(yù)算調(diào)整過程,更無發(fā)言權(quán),甚至地方人大及其常委會對非常規(guī)預(yù)算調(diào)整的監(jiān)督也是有限的,并且很難對其進(jìn)行糾正。行政權(quán)力天然具有擴(kuò)張性,行政官員首先是“自然人”其次才是“行政人”,很難擺脫“自利”傾向,掌握公共預(yù)算資金分配權(quán)力的“自利人”在隱蔽的非常規(guī)預(yù)算調(diào)整過程中很難不為自己、部門或者其他利益相關(guān)的人謀取利益。尼斯坎南認(rèn)為,“對于任何一位官員來說,因?yàn)樗麄儷@得信息的有限性和與其他人的利益沖突,無論他的個人動機(jī)如何,都不可能按照公共利益來行動。”[6]非常規(guī)預(yù)算調(diào)整成為滋生浪費(fèi)、貪污和腐敗的溫床。

第四,由中央政府的政策指令引發(fā)的非常規(guī)預(yù)算調(diào)整會降低地方政府的執(zhí)政能力。中國的地方政府在某種意義上可以說是中央政府的附屬機(jī)構(gòu)。地方政府執(zhí)行的政策、地方政府的部分官員特別是行政首長是由中央政府決定或任命的。在地方必須服從中央的原則下,中央政策的變更或者新政策的頒布,中央對地方的官員調(diào)動都會引起地方政府原有預(yù)算案的變化和調(diào)整。公共政策的執(zhí)行是一個持續(xù)的過程,相應(yīng)地要求預(yù)算資金的供給也是一個持續(xù)的過程,在地方政府預(yù)算案被審議通過之后中央政策指令的變化會導(dǎo)致公共政策的中止或調(diào)整,審議通過的預(yù)算案必須隨之中止或調(diào)整,造成不必要的浪費(fèi)。中央政府在預(yù)算年度中任命新的地方政府官員或者在地方政府之間進(jìn)行官員調(diào)動,新的官員走馬上任必然推行一系列新的政策,也會造成一些政策的中止或調(diào)整,并伴隨預(yù)算資金相應(yīng)的調(diào)整。這樣的非常規(guī)預(yù)算調(diào)整造成不必要的資源浪費(fèi),降低地方政府的執(zhí)政能力。

二、地方政府非常規(guī)預(yù)算調(diào)整的策略

能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)算調(diào)整的往往是地方領(lǐng)導(dǎo)或者部門領(lǐng)導(dǎo),通常情況下,“一把手”具有更多的調(diào)整權(quán)力,但是要在不違法的情況下,實(shí)現(xiàn)非常規(guī)預(yù)算調(diào)整也需要一定的策略。非常規(guī)預(yù)算調(diào)整的策略很難窮盡,但是以下策略比較常見。

(一)超預(yù)算收入策略

為了獲得更多的預(yù)算資金或者為了使預(yù)算資金的安排更加符合自己的偏好,支出部門 (機(jī)構(gòu))的官員往往通過一些策略實(shí)施非常規(guī)預(yù)算調(diào)整,進(jìn)而達(dá)到自己的目的。為了確保預(yù)算資金分配到國家戰(zhàn)略和政策重點(diǎn)所要求的領(lǐng)域中,我國的《農(nóng)業(yè)法》、《科技法》、《計(jì)劃生育法》等相關(guān)法律都對預(yù)算資金的安排做出了硬性規(guī)定,各支出部門被要求每年都按規(guī)定的增長率或比率,將指定用途的預(yù)算資金配置到這些法律預(yù)先規(guī)定的用途上。但是支出部門(機(jī)構(gòu))為了滿足自己的偏好卻有一套應(yīng)對之策。他們在進(jìn)行收入預(yù)算的編制時(shí),故意低估預(yù)算收入的增幅,一方面使法定高增長的農(nóng)業(yè)、科技、教育等支出項(xiàng)目容易達(dá)到法律的要求;另一方面又可以預(yù)留超預(yù)算收入的空間,從而可以增加他們偏好的項(xiàng)目的支出規(guī)模。

(二)“硬缺口 ”策略

“硬缺口”策略就是政府官員改變預(yù)算資金安排的優(yōu)先順序,在一些對于政府而言高優(yōu)先性的項(xiàng)目上,如公務(wù)員工資、社會保障支出、法定支出、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心的重點(diǎn)工程支出以及其他剛性支出,在這些項(xiàng)目上有意地少報(bào)預(yù)算,這樣在預(yù)算過程中就會出現(xiàn)不得不補(bǔ)的“硬缺口”,職能部門就會相對容易獲得追加資金。一些財(cái)力緊張的省份,公用經(jīng)費(fèi)長期處于不足的狀況,各支出部門為了確保自己部門的常規(guī)運(yùn)轉(zhuǎn),通常會采取這樣一些策略:從專用經(jīng)費(fèi)中挪用經(jīng)費(fèi)來彌補(bǔ)公用經(jīng)費(fèi)的缺口,這樣項(xiàng)目預(yù)算就出現(xiàn)了缺口,而如果恰好這些項(xiàng)目又是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心的重點(diǎn)工程,那么支出部門的“陰謀”就可以得逞。某些官員為了按照自己的偏好安排預(yù)算資金就優(yōu)先安排自己偏好的項(xiàng)目,而使公務(wù)員工資、社會保障支出、法定支出等出現(xiàn)“缺口”,這種“缺口”不得不補(bǔ),就只有通過尋求中央政府追加預(yù)算,非常規(guī)預(yù)算調(diào)整產(chǎn)生。

(三)公關(guān)策略

我國的法制化水平比較落后,人情文化深厚,威權(quán)體制仍然發(fā)揮著重要的作用,存在諸多的官場潛規(guī)則,正式制度表現(xiàn)乏力,非正式制度就會發(fā)揮它的作用。中國的政治活動中充滿了非正式制度影響的活動,作為分配公共資源的預(yù)算過程,非正式制度發(fā)揮的作用更為活躍。人情、關(guān)系和傳統(tǒng)形成了很多“潛規(guī)則”,即使預(yù)算案已經(jīng)通過,在預(yù)算年度中,官員們隨時(shí)都可以介入預(yù)算過程,非正式地滲透進(jìn)正式預(yù)算的執(zhí)行過程,在預(yù)算執(zhí)行過程中為自己的領(lǐng)域或者部門利益而對年初預(yù)算案進(jìn)行調(diào)整,非常規(guī)預(yù)算調(diào)整就這樣產(chǎn)生了。決定預(yù)算調(diào)整的往往不是公共利益的原則,而是與本級“一把手”和上級領(lǐng)導(dǎo)的親疏遠(yuǎn)近相關(guān)。地方政府和部門領(lǐng)導(dǎo),往往通過與中央官員之間的私人關(guān)系來獲得預(yù)算資金的追加和中央的轉(zhuǎn)移支付。在地方,下級政府和下級部門也通過同樣的人情關(guān)系,從上級獲得更多的追加資金和轉(zhuǎn)移支付,從而對預(yù)算進(jìn)行非常規(guī)的調(diào)整。

(四)預(yù)留策略

在地方政府預(yù)算執(zhí)行的過程中,中央政府會制定新的政策并要求省級部門執(zhí)行。而且,在大多數(shù)情況下,這些中央政策都會導(dǎo)致一種強(qiáng)制性支出,即中央并不為這些政策的實(shí)施提供相應(yīng)的資金或者只提供一部分資金[7]。在中國政府間的縱向關(guān)系上,下級政府必須完全服從上級政府,省級政府作為中央政府的下級機(jī)關(guān),中央的政策省級政府必須執(zhí)行。同樣地,省級政府的政策地市級政府必須執(zhí)行,以此類推。越是基層的政府的執(zhí)行性越強(qiáng),被動接受的政策也越多,然而,可支配的財(cái)力卻越少。為了執(zhí)行上級政府的政策,下級政府必須向財(cái)政部門申請新的預(yù)算,對原有預(yù)算進(jìn)行調(diào)整。為了應(yīng)對上級的不確定性政策,地方政府及其各部門往往“未雨綢繆”,在編制預(yù)算的時(shí)候就預(yù)留待分配資金,以備不時(shí)之需,也就是說,在編制預(yù)算的時(shí)候就為以后的非常規(guī)預(yù)算調(diào)整埋下伏筆。

(五)“創(chuàng)收 ”策略

2005年中央和地方開始全面推行國庫集中收付制度,取消各部門的“小金庫”。可是這樣的改革因?yàn)闀p害一些部門的利益,實(shí)施起來十分艱難。為了減少改革的阻力,一些地方政府采取這樣的策略:雖然各部門的非稅收入納入預(yù)算外資金財(cái)政專戶,但是各部門依然對本部門的非稅收入擁有較大的支配權(quán)。在筆者調(diào)研中某財(cái)政官員這樣說:非稅收入很難全部納入統(tǒng)一管理,并且納入的部分也基本遵守“誰創(chuàng)收,誰開支”的原則,80%的非稅收入仍然是創(chuàng)收部門支配。也就是說,非稅收入要么沒有納入財(cái)政賬戶,要么納入了也不過是“把自己的錢寄存在財(cái)政專戶”。在這樣的制度下各部門為了擴(kuò)大自由支配資金的能力,竭盡所能搞“創(chuàng)收”。部門尤其是“一把手”可以根據(jù)自己的意愿和偏好支配這些“創(chuàng)收收入”,這些資金的安排并不履行相應(yīng)的程序,也不會體現(xiàn)在預(yù)算中。這是一種典型的非常規(guī)預(yù)算調(diào)整行為。

三、地方政府非常規(guī)預(yù)算調(diào)整的原因

筆者曾就中國非常規(guī)預(yù)算調(diào)整的原因從法律、文化、組織、政治和技術(shù) 4個方面進(jìn)行闡述[1]12,其中包括部分地方政府非常規(guī)預(yù)算調(diào)整產(chǎn)生的原因,比如在法律原因中提到的《預(yù)算法》中預(yù)算調(diào)整概念的模糊和政治原因中人大監(jiān)督的乏力,在這兩方面中央政府和地方政府面臨同樣的情況,在此不做贅述。這里只對地方政府特有的原因以及雖是同樣的原因中央政府和地方政府的表現(xiàn)有所不同的部分進(jìn)行闡述。

(一)壓力型行政體制的弊端

中國政府的層級體制是一種“壓力型”體制,越到底層所承受的壓力越大?！兜胤饺嗣翊泶髸偷胤礁骷壢嗣裾M織法》第五十五條規(guī)定:全國地方各級人民政府都是國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家行政機(jī)關(guān),都服從國務(wù)院。在中國,地方政府在很大程度上是中央政府的代理機(jī)關(guān),地方政府擁有權(quán)力大小高度依賴于中央政府放權(quán)的程度。分稅制改革造成的“財(cái)權(quán)上移,事權(quán)下移”使地方財(cái)政高度依賴于中央財(cái)政。具體到預(yù)算體制上,經(jīng)過近十年的改革,中國的預(yù)算體制并沒有完全擺脫“行政預(yù)算”的影子,各級政府官員預(yù)算法制觀念淡薄,地方政府受中央政府的政策或指令的影響會進(jìn)行非常規(guī)預(yù)算調(diào)整。類似地,同是地方政府,上級政府的政策或指令會引起下級政府的非常規(guī)預(yù)算調(diào)整。每年預(yù)算案通過之后,中央的各項(xiàng)政策紛至沓來,并且沒有配備資金或者只配有部分資金,地方政府一方面必須服從中央政府,另一方面已審議通過的預(yù)算案中沒有列支相應(yīng)項(xiàng)目,所以只有進(jìn)行預(yù)算調(diào)整。由于是上級的政策,所以可以輕易地省去預(yù)算調(diào)整的程序。

壓力型行政體制一方面表現(xiàn)出“威權(quán)性”。相對于其他分權(quán)制國家的官員,中國的地方官員更容易實(shí)現(xiàn)自由裁量預(yù)算的最大化,非常規(guī)預(yù)算調(diào)整也更為猖獗。當(dāng)然并不是所有的地方官員都可以對預(yù)算進(jìn)行調(diào)整。也就是說并不是所有的官員都可以實(shí)現(xiàn)自由裁量預(yù)算的最大化。只有那些身居領(lǐng)導(dǎo)地位甚至往往是“一把手”才具有調(diào)整預(yù)算的權(quán)力并最終實(shí)現(xiàn)自由裁量預(yù)算的最大化[1]14。地方政府和地方的職能部門為了實(shí)現(xiàn)地方或部門的預(yù)算最大化,用盡各種手段,“跑”部“錢”進(jìn),爭取更多的項(xiàng)目資金和轉(zhuǎn)移支付。在地方政府內(nèi)部和部門內(nèi)部,地方官員和部門官員又會力圖實(shí)現(xiàn)自己自由支配資金的最大化,也就是自由裁量預(yù)算最大化。預(yù)算分配權(quán)力的集中導(dǎo)致掌權(quán)者操縱預(yù)算的調(diào)整,私人關(guān)系在其中發(fā)揮巨大的作用。領(lǐng)導(dǎo)人通過“批條子”影響預(yù)算,在中國的官場已司空見慣。通過私人關(guān)系游說“一把手”或者其他具有預(yù)算分配權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)從而導(dǎo)致非常規(guī)預(yù)算調(diào)整,簡單地逃過人大常委會和民眾的監(jiān)督,把本不屬于自己支配的預(yù)算資金調(diào)整到自己偏好的項(xiàng)目上來,從而擴(kuò)大自己自由裁量的空間。權(quán)力、關(guān)系和私利引發(fā)非常規(guī)預(yù)算調(diào)整。

(二)地方行政首長更替頻繁

地方行政首長更替頻繁是非常規(guī)預(yù)算調(diào)整頻繁的另一個重要原因。領(lǐng)導(dǎo)層尤其是“一把手”對預(yù)算資金的安排具有重要的影響力。而在中國地方行政首長變動非常頻繁,在新聞媒體上有的稱之為“走馬燈”,有的比喻成“流水官”,還有的說成是象割韭菜,“換了一茬又一茬”[8]。行政首長的更替往往意味著上一任首長所推行政策的終止,下一任首長會按照他的偏好實(shí)施新的政策,從而導(dǎo)致預(yù)算安排的相應(yīng)調(diào)整,而新領(lǐng)導(dǎo)并不會編制預(yù)算調(diào)整請求同級的人大常委會審批通過,他們通常是通過非常規(guī)預(yù)算調(diào)整實(shí)現(xiàn)的。

中國市長協(xié)會就市長任期完成的一項(xiàng)調(diào)查顯示:在隨機(jī)調(diào)取的 150個城市中,2002—2006年這一屆任期之內(nèi),更換了一次市長的城市有 92個,占 61.3%,更換了兩次的有 38個城市,占 25.3%,未做更換的只有 20個城市,僅占 13.3%。在中部某大城市,更是創(chuàng)造過市長履職僅 4個月即因“工作需要”調(diào)任他職的記錄。從縱向看,行政首長更換頻繁的現(xiàn)象,在上至省、下至縣鄉(xiāng)層級的政府也并不罕見。如西部某省1999—2004年的 5年間,先后選舉了 4名省長 (含 1名代省長)。云南省委副書記李紀(jì)恒在分析孟連“7·19事件”暴露的基層干部脫離群眾的問題時(shí),曾援引一份統(tǒng)計(jì)報(bào)告介紹說,云南一些地方縣長的平均任職年限只有 2年,鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長的實(shí)際任期只有 1.9年[8]。

行政首長的頻繁更替的直接影響就是決策頻仍,導(dǎo)致政策的不連續(xù)性,非常規(guī)預(yù)算調(diào)整也被迫增多。預(yù)算資金的頻繁調(diào)整導(dǎo)致政策的停滯和斷裂,浪費(fèi)了公共預(yù)算資金,損害了公共利益。

(三)地方政府預(yù)算資金零散化

地方政府預(yù)算資金零散化是指地方政府的預(yù)算資金并不完全受預(yù)算案約束,或者受預(yù)算案的約束較弱,從而部分資金的流向不反映在預(yù)算案中,或者只是部分或者形式化反映在預(yù)算案中。截止到 2007年底,全國 36個省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市本級,300多個地市,1 300多個縣 (區(qū)),超過 23萬個基層預(yù)算單位實(shí)施了國庫集中收付改革。但是,并沒有將所有的資金都納入國庫統(tǒng)一賬號,仍有一部分甚至可以說是大量的資金游離于國庫監(jiān)管之外。中國的國庫單一賬戶體系包括:國庫單一賬戶、零余額賬戶和預(yù)算外資金財(cái)政專戶。預(yù)算外資金財(cái)政專戶的存在為地方政府預(yù)算資金零散化埋下了隱患。湘潭市財(cái)政局為征收本級非稅收入,在該市工商銀行、農(nóng)業(yè)銀行、建設(shè)銀行、中國銀行和城市商業(yè)銀行開立了市級非稅收入?yún)R繳專戶。同時(shí),通過比較五賬戶在 2007年 1至 6月份的合計(jì)余額與非稅收入繳入國庫數(shù)可看出,非稅收入國庫外資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于入庫資金數(shù)[9]。非稅收入由于逃出了國庫統(tǒng)一賬號的監(jiān)管,地方政府和支出部門擁有更大的自主支配權(quán),實(shí)際上與初始預(yù)算案相比增加了支出,并且沒有履行預(yù)算調(diào)整程序;超預(yù)算收入也是一部分游離在預(yù)算案之外的資金,地方政府和支出部門在編制預(yù)算案之初低估預(yù)算收入,從而可以獲得更高的超收收入[10]。此時(shí),預(yù)算案已經(jīng)通過人大的審批,超預(yù)算收入就可以更容易被地方政府官員和部門首長按照自己的偏好支出。這些實(shí)際上都屬于非常規(guī)預(yù)算調(diào)整。

四、規(guī)范地方政府預(yù)算調(diào)整的思路

中央和地方政府都存在非常規(guī)預(yù)算調(diào)整的問題,要規(guī)范預(yù)算調(diào)整必須要完善《預(yù)算法》、增強(qiáng)預(yù)算的透明度、加強(qiáng)人大和民眾對預(yù)算的監(jiān)督,這是應(yīng)有之義。本文只涉及具有地方特色的思路。只有建立民選的政府,才能加強(qiáng)對“一把手”權(quán)力的約束,減少因?yàn)闄?quán)力集中引發(fā)的非常規(guī)預(yù)算調(diào)整,構(gòu)建新型財(cái)政分權(quán)體系,明確政府間的權(quán)責(zé)關(guān)系,進(jìn)而減少壓力型體制引發(fā)的預(yù)算調(diào)整。完善地方層面國庫集中支付制度,實(shí)行全口徑預(yù)算,進(jìn)而減少“超收收入”等引起的非常規(guī)預(yù)算調(diào)整。

(一)完善地方政府的選舉制度

通過民主選舉的方式產(chǎn)生地方政府首長,使行政首長對民眾負(fù)責(zé)而不是對上級領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé),形成對“一把手”的有效監(jiān)督,才能減少預(yù)算執(zhí)行過程中由于行政權(quán)力過度集中而帶來的非常規(guī)預(yù)算調(diào)整?！稇椃ā返谝话倭阋粭l規(guī)定:“地方各級人民代表大會分別選舉并且有權(quán)罷免本級人民政府的省長和副省長、市長和副市長、縣長和副縣長、區(qū)長和副區(qū)長、鄉(xiāng)長和副鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長和副鎮(zhèn)長”。然而,在實(shí)際政治過程中,省(或直轄市)的正副首長由中共中央組織部與中共省委協(xié)商,再上報(bào)中央委員會,得到中共中央的原則同意后再進(jìn)入省(或直轄市)人大的法律程序。而省級政府各個部門的首長,先是由中共省委組織部考察,報(bào)中共中央批準(zhǔn),然后才能進(jìn)入法律程序。省級以下的行政首長和部門首長的產(chǎn)生過程依此類推。由此可見,實(shí)際政治過程與《憲法》產(chǎn)生偏差。通過這樣的過程產(chǎn)生的是對上級負(fù)責(zé)的行政首長而不是對民眾負(fù)責(zé)的行政首長。民眾對行政首長沒有約束力,行政首長也不會對民眾負(fù)責(zé)。行政首長權(quán)力缺乏監(jiān)督,導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行過程中非常規(guī)預(yù)算調(diào)整頻發(fā)。

(二)構(gòu)建新型財(cái)政分權(quán)體系

以傳統(tǒng)的財(cái)政分權(quán)理論為基礎(chǔ),錢穎一[11]208、溫格斯特 (B.Weingast)借鑒信息經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)知識構(gòu)建了新一代的財(cái)政分權(quán)理論框架,也叫做“市場維護(hù)型的財(cái)政聯(lián)邦主義 (market preserving federalis m)”。維護(hù)市場的財(cái)政聯(lián)邦主義具有下述五大特征[11]210:(1)存在一個政府內(nèi)的層級體系;(2)在中央政府與地方政府之間存在一種權(quán)力劃分,從而任何一級政府都不擁有絕對的制定政策法規(guī)的壟斷權(quán),同時(shí)又在自己的權(quán)力范圍內(nèi)享有充分的自主權(quán);(3)制度化的地方自主權(quán)對中央政府的任意權(quán)力造成強(qiáng)有力的制約,使得中央與地方的權(quán)力分配具有可信的持久性;(4)地方政府在其地域范圍內(nèi)對地方經(jīng)濟(jì)負(fù)有主要責(zé)任,同時(shí),一個統(tǒng)一的全國市場使得商品和要素可以跨地區(qū)自由流動;(5)各級政府都面對著硬預(yù)算約束。

中國構(gòu)建“市場維護(hù)型財(cái)政聯(lián)邦主義”的財(cái)政分權(quán)體系可以有效規(guī)避非常規(guī)預(yù)算調(diào)整。中央和地方政府的權(quán)力劃分可以減少中央政府的政策壟斷,從而減少中央政府給予地方政府的政策壓力以及政策引發(fā)的財(cái)政壓力。地方政府在權(quán)力范圍內(nèi)的充分自主權(quán)可以減少外力引發(fā)的地方政府預(yù)算調(diào)整。制度化的中央和地方權(quán)力分配以法律的形式明確中央和地方政府的權(quán)力范圍和支出責(zé)任,避免政府間因?yàn)闄?quán)力和責(zé)任的模糊導(dǎo)致的推諉。各級政府都面對硬預(yù)算約束可以有效地規(guī)范地方政府的支出行為,減少非常規(guī)預(yù)算調(diào)整行為。

(三)完善地方層面國庫集中支付制度

國庫集中收付制度包括:國庫單一賬戶、國庫集中收繳和國庫集中支付三個方面的內(nèi)容。其中,國庫單一賬戶體系是國庫集中支付制度的核心。國庫單一賬戶要求各預(yù)算單位只準(zhǔn)開設(shè)一個零余額賬戶,預(yù)算單位所有的財(cái)政資金往來都通過這一賬戶體現(xiàn)。這樣有利于對預(yù)算收入和預(yù)算支出進(jìn)行監(jiān)督,規(guī)范預(yù)算調(diào)整行為,減少預(yù)算執(zhí)行中的非常規(guī)預(yù)算調(diào)整。但是,目前我國地方政府并未做到將預(yù)算單位的所有銀行賬戶全部納入國庫單一賬戶體系管理。地方政府和部門的政府基金多半甚至全部來自土地轉(zhuǎn)讓金的收入,屬于政府行政首長或部門首長的“盤子內(nèi)基金”,他們可以自由支配,不受監(jiān)督,致使預(yù)算調(diào)整頻繁、混亂。完善地方層面的國庫集中支付制度,實(shí)行全口徑預(yù)算有利于規(guī)范地方政府預(yù)算調(diào)整。

完善地方層面國庫集中支付制度,通過信息平臺的建設(shè),提高財(cái)政資金的透明度,減少信息不對稱;推廣公務(wù)卡,規(guī)范地方政府預(yù)算執(zhí)行過程中的現(xiàn)金管理;加強(qiáng)地方層面國庫支付監(jiān)控體系的構(gòu)建,進(jìn)行全面全程的監(jiān)督。建立地方財(cái)政問責(zé)體制,對國庫支付中的違規(guī)行為進(jìn)行問責(zé),必要時(shí)追究其法律責(zé)任。在地方層面真正實(shí)現(xiàn)國庫單一賬戶,可使預(yù)算資金的流動透明化和責(zé)任化,減少地方政府的非常規(guī)預(yù)算調(diào)整行為。

[1]馮素坤.中國非常規(guī)預(yù)算調(diào)整問題探析[D].長春:吉林大學(xué)行政學(xué)院,2008.

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[責(zé)任編輯:靳香玲 ]

Abstract:It is difficult to get specific data of local governments’unconventional budget adjustments,since that is a covert process.Local governments’unconventional budget adjustments often brings about issues,such as frequent budget adjustment,dominance of corregidors and department chiefs,lack of supervision and lower ability of local governments,and so on.Local governments make unconventional budget adjustment frequently with such strategies as extra budget revenue strategy,‘hard gap’strategy.Pressurized administrative system,frequent local chief executives subrogation and budget funds fragmentation of local government are mostly responsible for unconventional budget adjus tment.To set up elected local governments,construct new fiscal decentralization system and perfect centralized treasury payment system in local level is in favor of deducting unconventional budget adjus tments in local government.

Key words:local governments;unconventional budget adjustment;pressurized administrative system

An analysis on Unconventional Budget Adjustment of Local Governments

FENG Su-kun
(College of administration,Jilin University,Changchun 130012,China)

F 810.2

A

1004-1710(2011)02-0074-06

2010-11-09

國家社會科學(xué)基金重大項(xiàng)目 (10ZD&040);吉林大學(xué)研究生創(chuàng)新基金資助項(xiàng)目 (20111006);吉林大學(xué) 2010種子基金項(xiàng)目 (2009ZZ018)

馮素坤 (1983-),女,河北邢臺人,吉林大學(xué)行政學(xué)院 2008級博士研究生,研究方向?yàn)楣舱吲c公共財(cái)政。