完善我國農(nóng)業(yè)補貼政策的路徑探析

牛永輝

(安徽科技學(xué)院社會科學(xué)部,安徽鳳陽 233100）

完善我國農(nóng)業(yè)補貼政策的路徑探析

牛永輝

(安徽科技學(xué)院社會科學(xué)部,安徽鳳陽 233100）

農(nóng)業(yè)補貼政策,是支持、保護農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要措施,但我國現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)補貼體系卻難以實現(xiàn)對不同利益訴求的有效平衡,需要從農(nóng)業(yè)補貼的來源體制、分配體制、保障體制及法律體系等方面建立起一個完善的利益平衡機制。

農(nóng)業(yè)補貼;理論依據(jù);現(xiàn)實瓶頸;完善路徑

2010年政府工作報告指出:要毫不松懈地抓好“三農(nóng)”工作,按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求,堅持把解決好“三農(nóng)”問題作為全部工作的重中之重,進一步強化強農(nóng)惠農(nóng)政策,協(xié)調(diào)推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化,鞏固和發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村好形勢。繼續(xù)實施對種糧農(nóng)民直接補貼,增加農(nóng)資綜合補貼、良種補貼、農(nóng)機具購置補貼,讓農(nóng)民得到更多實惠①溫家寶.政府工作報告.2010年 3月 5日在第十一屆全國人大第三次會議。。

一、農(nóng)業(yè)補貼政策的理論依據(jù)

農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)。農(nóng)業(yè)作為人類物質(zhì)生活資料最主要的來源,是人類社會生存的最必要的條件,是人類生存的基礎(chǔ);農(nóng)業(yè)還是一切非生產(chǎn)部門存在和發(fā)展的基礎(chǔ)。馬克思說:“一切剩余的生產(chǎn),從而一切資本的發(fā)展,按自然的基礎(chǔ)來說,實際上都是建立在農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的基礎(chǔ)上的?！^勞動者個人需要的農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率,是一切社會的基礎(chǔ)。”[1]然而,“三農(nóng)”問題卻成為制約我國經(jīng)濟進一步發(fā)展的“瓶頸”。從 2004年開始,我國政府出臺了一系列農(nóng)業(yè)補貼政策,包括化肥補貼、良種補貼、農(nóng)機具購置補貼、農(nóng)資綜合補貼等,并從 2007年開始提高糧食收購價,大幅度提高了農(nóng)業(yè)補貼的額度。農(nóng)業(yè)補貼引起了人們前所未有的關(guān)注。

(一)農(nóng)業(yè)補貼的內(nèi)涵及分類

農(nóng)業(yè)補貼是政府為保證本國糧食安全、維護農(nóng)產(chǎn)品價格穩(wěn)定和保障農(nóng)民收益而實施的對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、流通和貿(mào)易進行的轉(zhuǎn)移支付。它是一國政府對本國農(nóng)業(yè)支持與保護政策體系中最主要、最常用的政策,是政府通過行政手段對特定群體和特定環(huán)節(jié)進行干預(yù),將資源轉(zhuǎn)移到農(nóng)業(yè)領(lǐng)域,以支持本國農(nóng)業(yè)的發(fā)展。農(nóng)業(yè)補貼是國際上普遍應(yīng)用的對農(nóng)業(yè)的支持保護方式。

按照不同的分類標準,可以將農(nóng)業(yè)補貼分為不同的類型,最常見的有以下三種:第一,在WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)議》框架下,農(nóng)業(yè)補貼可以分為兩大類:一是廣義的農(nóng)業(yè)補貼,或稱“支持性農(nóng)業(yè)補貼”,它主要是對科技、水利、環(huán)保等方面的投資。它們不會對農(nóng)產(chǎn)品價格和貿(mào)易產(chǎn)生顯著性的扭曲,被稱之為“綠箱”政策;二是狹義的農(nóng)業(yè)補貼,或稱“保護性農(nóng)業(yè)補貼”,一般是指對農(nóng)產(chǎn)品提供價格、出口補貼。它們會對農(nóng)產(chǎn)品價格和貿(mào)易產(chǎn)生明顯扭曲,被稱為“黃箱”政策。第二,從農(nóng)民受益程度的角度看,農(nóng)業(yè)補貼的措施可以分為兩種,即直接補貼和間接補貼。直接補貼是指政府的農(nóng)業(yè)補貼不經(jīng)過中間環(huán)節(jié),直接支付給特定的農(nóng)民;間接補貼是政府通過對農(nóng)業(yè)流通環(huán)節(jié)的補貼,使農(nóng)民間接地受益。第三,根據(jù)農(nóng)業(yè)補貼的具體方式,農(nóng)業(yè)補貼的措施也包括兩大類。第一類是不與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)掛鉤的措施,包括農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)人才培養(yǎng)、農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)業(yè)保險和農(nóng)村社會保障制度建設(shè)等。第二類是直接與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)掛鉤的措施,包括傳統(tǒng)的農(nóng)產(chǎn)品價格支持政策和農(nóng)產(chǎn)品差價補貼政策以及當前常用的對農(nóng)民的直接收入支持、休耕補貼制度和最低農(nóng)產(chǎn)品保護價政策等。

目前,大多數(shù)國家采取的都不是單純的某一種農(nóng)業(yè)補貼政策。我國采取的就是綜合性的農(nóng)業(yè)補貼,我國農(nóng)業(yè)補貼體系中,既有“綠箱”政策,也有“黃箱”政策;既有直接補貼,也有間接補貼。

(二)農(nóng)業(yè)補貼政策的理論依據(jù)

任何一項政策的實施必然有其存在的理論依據(jù),農(nóng)業(yè)補貼政策也不例外?，F(xiàn)從如下三個方面分析我國農(nóng)業(yè)補貼政策的理論依據(jù):

1.農(nóng)業(yè)的多功能性理論為農(nóng)業(yè)補貼提供了依據(jù) 隨著生態(tài)環(huán)境保護和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展需求的增長,農(nóng)業(yè)被認為是一種多功能性的產(chǎn)業(yè),突破了傳統(tǒng)認識的局限,給予了農(nóng)業(yè)新的地位和作用。農(nóng)業(yè)的多功能性是指農(nóng)業(yè)除了具有商品生產(chǎn)功能外,還有土地占有、環(huán)境、糧食安全以及文化等功能,具體表現(xiàn)如下:從經(jīng)濟的角度來說,農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ);從文化的角度來看,農(nóng)業(yè)文化是傳統(tǒng)文化的基礎(chǔ)、是民族文化的根和源頭;從政治角度來看,農(nóng)業(yè)是社會政治穩(wěn)定的基礎(chǔ),也是農(nóng)民發(fā)展的依托;從環(huán)境生態(tài)的角度來說,農(nóng)業(yè)保護了生物多樣性,為環(huán)境生態(tài)創(chuàng)造了巨大的價值。農(nóng)業(yè)的多功能性決定了任何國家都要重視構(gòu)筑農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系間各個環(huán)節(jié)的互動,而非傳統(tǒng)的單一的農(nóng)產(chǎn)品商品生產(chǎn)功能。此外,長期以來,人類自身生活與生產(chǎn)等活動中消耗環(huán)境質(zhì)量的生態(tài)需求,都是免費獲得滿足的,隨著資源的硬約束,人類不僅要遵循其固有的自然生態(tài)規(guī)律,還要或多或少地投入人類勞動,改善農(nóng)業(yè)生態(tài)條件,農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)的實現(xiàn)問題,基本上不能通過市場競爭在物質(zhì)上和價值上得到補償。因此,國家和社會必須給農(nóng)業(yè)必要的保護與支持,以增強農(nóng)業(yè)生態(tài)再生產(chǎn)的自生能力和自凈能力。

2.農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性為農(nóng)業(yè)補貼提供了依據(jù) 農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性指在完全的市場經(jīng)濟條件下,隨著經(jīng)濟的發(fā)展,作為第一產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)特別是與工業(yè)相比具有比較利益逐漸降低的特性。主要表現(xiàn)在以下幾個方面:第一,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨雙重風(fēng)險。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)既是一個自然再生產(chǎn)過程,也是一個經(jīng)濟再生產(chǎn)過程,因而面臨著雙重風(fēng)險的壓力。一方面,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)可能會遭遇洪澇、干旱、沙塵暴、病蟲害和瘟疫等災(zāi)害,生產(chǎn)形勢在很大程度上依賴于自然條件的好壞,具有很大的不確定性;另一方面,在市場經(jīng)濟條件下,農(nóng)業(yè)的自然特點還直接導(dǎo)致了市場風(fēng)險的產(chǎn)生。因為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長、季節(jié)性強,農(nóng)產(chǎn)品公共調(diào)整滯后于市場需求變化,而這種滯后反應(yīng)帶來的市場風(fēng)險往往只能由生產(chǎn)者自己承擔,這無疑會給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來沉重的打擊。因此,農(nóng)業(yè)需要政府的支持與保護。第二,農(nóng)業(yè)部門比較利益低,在社會資源配置中處于不利地位。農(nóng)業(yè)部門的比較效益低下,不僅使農(nóng)業(yè)部門缺乏對逐利資本的吸引力,而且難以阻止農(nóng)業(yè)內(nèi)部各種要素資源向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)流動,致使農(nóng)業(yè)缺乏競爭力,最終導(dǎo)致農(nóng)業(yè)的萎縮。

農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性決定了不管是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家,農(nóng)業(yè)都需要得到政府扶持。對我國而言,農(nóng)業(yè)弱質(zhì)性表現(xiàn)得更為復(fù)雜,如自然資源條件較差、生產(chǎn)者素質(zhì)較低、經(jīng)濟形態(tài)多表現(xiàn)為自給自足的農(nóng)戶經(jīng)營、農(nóng)業(yè)市場體系和社會化服務(wù)體系很不完善、參與國際競爭能力差等。因此,我國農(nóng)業(yè)更需要得到政府的支持。

3.公共財政理論為農(nóng)業(yè)補貼提供了依據(jù) 市場在具有外部性的產(chǎn)品供給調(diào)節(jié)上存在失靈,這就需要政府的干預(yù);同時農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)本身的弱質(zhì)性和基礎(chǔ)地位,也決定其需要政府的服務(wù)。從經(jīng)濟學(xué)角度看,完善的基礎(chǔ)設(shè)施是私人有效投入和市場機制發(fā)揮作用的先行條件。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)民的技術(shù)培訓(xùn)和農(nóng)業(yè)科研創(chuàng)新在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中具有重要作用,它們具有明顯的外部性 (正外部性),但這些領(lǐng)域存在市場失靈和免費搭車行為。因此,要求將這種農(nóng)業(yè)正外部性“內(nèi)化”,其主要手段是通過政府的干預(yù),即要求政府一方面通過政策手段從社會上其他人所得的收益中拿出一部分來補償行為者的損失,將農(nóng)業(yè)社會效益和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效益的差額返給農(nóng)業(yè);另一方面要求政府充當制度供給者、環(huán)境營造者和主要投資者的角色。

二、我國農(nóng)業(yè)補貼政策的現(xiàn)實瓶頸

(一)近年來中央“1號文件”對農(nóng)業(yè)補貼的政策支持情況及存在的問題分析

2004年中央“1號文件”明確提出要“強化農(nóng)業(yè)支持保護”、“促進農(nóng)民增收”;2006年中央“1號文件”指出要“穩(wěn)定、完善、強化對農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的直接補貼政策”;2007年中央“1號文件”又明確指出,“各地用于種糧農(nóng)民直接補貼的資金要達到糧食風(fēng)險基金的 50%以上,要不斷鞏固、完善和加強各種農(nóng)業(yè)補貼,并逐步形成目標清晰、受益直接、類型多樣、操作簡便的農(nóng)業(yè)補貼制度?！?008年中央“1號文件”提出“繼續(xù)加大對農(nóng)民的直接補貼力度,增加糧食直補、良種補貼、農(nóng)機具購置補貼和農(nóng)資綜合直補;擴大良種補貼范圍;增加農(nóng)機具購置補貼種類,提高補貼標準,將農(nóng)機具購置補貼覆蓋到所有農(nóng)業(yè)縣?！?009年、2010年中央“1號文件”提出繼續(xù)加大國家對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的投入力度,完善農(nóng)業(yè)補貼制度和市場調(diào)控機制。中央對“三農(nóng)”越來越重視,且資金投入也逐年增加,補貼范圍擴大,補貼標準提高。2004—2009年,中央財政對“三農(nóng)”投入 26 553.9億元,且呈逐年增長趨勢,年均增長 22.49%。2009年,中央財政用于“三農(nóng)”的支出合計 7 161.4億元,比上年增加 1 205.9億元,增長 20.25%,糧食直補、農(nóng)資綜合補貼、良種補貼、農(nóng)機具購置補貼 4項達 1 230.8億元,比上年增長 19.4%,其中糧食直補安排 190億元,增長 25.8%;農(nóng)資綜合補貼安排 756億元,增長 5.6%;大幅增加農(nóng)機具購置補貼,安排 130億元,增長 2.25倍,補貼種類由 9大類擴大到 12大類,覆蓋到全國所有農(nóng)牧業(yè)縣;增加農(nóng)作物良種補貼資金規(guī)模,在已實現(xiàn)水稻良種補貼全覆蓋的基礎(chǔ)上,進一步擴大小麥、玉米等良種補貼范圍,安排 154.8億元,增長 25.4%[2]。

縱觀近幾年的農(nóng)業(yè)補貼政策,在穩(wěn)定農(nóng)村經(jīng)濟、調(diào)節(jié)收入分配、促進增糧增收,以及對我國“三農(nóng)”問題的解決等方面都發(fā)揮了積極的推動作用。但同時存在一些問題也不容忽視:首先,補貼力度不夠,補貼結(jié)構(gòu)不合理。我國目前對農(nóng)業(yè)多環(huán)節(jié)、多類別的補貼幾乎涉及農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)與流通的全過程,由于補貼面較廣、補貼很分散,各環(huán)節(jié)、各類別上所獲得的補貼數(shù)額很少,農(nóng)業(yè)補貼的作用因此難以集中發(fā)揮效能。其次,農(nóng)業(yè)保險機制不完善,巨災(zāi)風(fēng)險防范機制還未建立。再次,補貼法律不健全。我國缺乏明確的立法來實施農(nóng)業(yè)支持政策,致使我國農(nóng)業(yè)補貼政策不系統(tǒng)、不穩(wěn)定、不持續(xù),具有明顯的隨意性。盡管 2002年修訂的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》第三十八條規(guī)定“中央和縣級以上地方財政對農(nóng)業(yè)的總投入的增長幅度應(yīng)當高于其財政經(jīng)常性收入的增長幅度”,但由于財政緊張,加上《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》的規(guī)定比較籠統(tǒng),沒有明確管理辦法和監(jiān)督機制,實際執(zhí)行操作和監(jiān)督比較困難。近年來實行的中央“1號文件”、部門規(guī)章,帶有明顯的應(yīng)急性和隨意性特征,缺乏明確的長遠性的法律規(guī)范和制度約束,難以形成對農(nóng)業(yè)保護及農(nóng)業(yè)補貼的長效機制,等等。要使諸多問題得以有效解決,必須找到問題癥結(jié)所在。

(二)我國農(nóng)業(yè)補貼政策的現(xiàn)實瓶頸

在經(jīng)濟全球化的背景下,農(nóng)業(yè)補貼制度無疑成為防控農(nóng)業(yè)風(fēng)險,維護農(nóng)業(yè)經(jīng)濟安全,解決“三農(nóng)問題”的一項重要法律制度。農(nóng)業(yè)補貼制度的存在依據(jù)、價值追求以及在利益平衡過程中所發(fā)揮的各項機制都與農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位高度契合。農(nóng)業(yè)補貼制度作為一種平衡利益的機制存在,以改變農(nóng)業(yè)的弱勢地位、保障農(nóng)民合法權(quán)益等為目標,根據(jù)我國農(nóng)業(yè)補貼政策的價值目標,若要實現(xiàn)對不同利益訴求的有效平衡就需要建立起一個完善的利益平衡機制。但縱觀中國現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)補貼體系卻難以實現(xiàn)這個目標,主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

1.利益來源機制單一 中國尚缺乏引導(dǎo)社會團體、組織和企業(yè)等參與農(nóng)業(yè)補貼的機制,補貼幾乎由國家財政一方承擔,資金來源單一,補貼的力度明顯不足。并且,目前中國農(nóng)業(yè)財政支出實行分塊管理,有限的資金不能形成合力。農(nóng)業(yè)補貼政策在實施中涉及財政、農(nóng)業(yè)、外經(jīng)貿(mào)、糧食、民政和銀行等部門,政出多門,協(xié)調(diào)困難,交易成本高。具體來看,據(jù)農(nóng)業(yè)部產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)司的數(shù)據(jù)統(tǒng)計,中國對屬于“綠箱”政策性質(zhì)的補貼支出占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比例很低,屬于“黃箱”政策補貼范圍的農(nóng)業(yè)補貼支出占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的比例為 1.23%,離WTO要求中國的 8.5%國內(nèi)支持微量允許標準有較大差距。在WTO規(guī)則的 11種“綠箱”政策中,中國使用的“綠箱”政策僅有 6種 (政府的一般服務(wù)支出、食物安全儲備、國內(nèi)糧食援助、自然災(zāi)害救助、生態(tài)環(huán)境保護和地區(qū)發(fā)展援助)。在中國已經(jīng)實行的 6項“綠箱”政策中,與農(nóng)業(yè)教育、農(nóng)業(yè)技術(shù)掛鉤的農(nóng)民直接收入補貼政策、農(nóng)業(yè)保險補貼、結(jié)構(gòu)調(diào)整補貼等在中國目前的農(nóng)業(yè)政策體系中還有欠缺,而這些補貼正是提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、提高農(nóng)民收入的關(guān)鍵所在。在“黃箱”政策方面。由于長期以來一直實行農(nóng)業(yè)支持工業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策,國家宏觀政策向工業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品消費者傾斜,以低于國際市場的干預(yù)價格,拿走了本應(yīng)屬于農(nóng)民的利益,一定程度上挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。WTO的“綠箱”政策和“黃箱”政策的合理運用仍是中國農(nóng)業(yè)補貼制度的軟肋。中國在農(nóng)業(yè)補貼政策上的態(tài)度仍有待轉(zhuǎn)變,財政支持的力度亟需進一步加大,應(yīng)積極采取措施拓寬補貼資金的來源渠道,充分利用“黃箱”補貼的空間,用好“綠箱”政策,以保證農(nóng)業(yè)補貼源源不斷地快速產(chǎn)生。

2.利益分配機制失衡 目前中國農(nóng)業(yè)補貼的結(jié)構(gòu)失衡,缺乏科學(xué)性,導(dǎo)致了補貼利益分配不合理,從而直接影響了補貼的實際效果及其作用的發(fā)揮。中國大量補貼用于彌合購銷差價、降低農(nóng)用生產(chǎn)資料的價格以及貼息貸款等流通領(lǐng)域。對于農(nóng)民的脫鉤直接補貼、農(nóng)業(yè)教育、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和組織結(jié)構(gòu)等方面補貼很少,而這些方面卻正是改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、增強農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁的關(guān)鍵所在,也是使農(nóng)民獲得更多增量利益的要求。而發(fā)達國家的經(jīng)驗表明,流通領(lǐng)域支持措施的補貼效率一直較低。同時,監(jiān)督機制不健全也造成了資金流失,在宏觀上表現(xiàn)為國家缺乏對補貼資金到位狀況的監(jiān)督保障,國家財政對農(nóng)業(yè)的補貼和投入往往有 30%不能及時到位或根本不能到位,被短期或長期移作他用;在微觀上表現(xiàn)為財政缺乏對農(nóng)業(yè)補貼立項預(yù)算、審核和效益跟蹤管理。

3.利益保障機制缺位 農(nóng)業(yè)作為一個弱質(zhì)性、低效益、高風(fēng)險的產(chǎn)業(yè),尤其在加入WTO以后以及中國農(nóng)業(yè)外部環(huán)境不斷惡化的條件下,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨著更多自然和非自然性的風(fēng)險,農(nóng)民所賴以生存的經(jīng)濟基礎(chǔ)正面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。而在中國當前的農(nóng)業(yè)補貼制度中,農(nóng)業(yè)保險的補貼制度仍然缺失,從而使農(nóng)業(yè)風(fēng)險無法得到有效規(guī)避[3]。

4.我國農(nóng)業(yè)面臨新挑戰(zhàn) 首先,增加農(nóng)民收入難。加入WTO后對中國農(nóng)民的就業(yè)和收入將會有一定程度的沖擊,隨著農(nóng)產(chǎn)品市場的逐步擴大開放,進口農(nóng)產(chǎn)品將擠占中國農(nóng)產(chǎn)品的一部分市場,將會使農(nóng)產(chǎn)品“出售難”的問題更加突出,致使農(nóng)民增產(chǎn)不增收。其次,宏觀調(diào)控難度加大。中國過去一直對糧食進口控制較嚴,加入WTO后降低了政府在農(nóng)產(chǎn)品進出口貿(mào)易中的宏觀調(diào)控能力,其調(diào)控的方式和手段受到了限制。一是政府利用關(guān)稅、配額等手段控制農(nóng)產(chǎn)品進出口貿(mào)易的空間變小,利用技術(shù)壁壘限制進口的空間也很有限;二是農(nóng)產(chǎn)品進出口貿(mào)易將逐步受市場機制調(diào)節(jié);三是美國把中國視為非市場經(jīng)濟國家,在談判中加上了很多附加條款。在WTO成員國中,關(guān)稅配額執(zhí)行率并不高,一般也沒有誰去認真追究,而對中國在關(guān)稅配額管理中增加了再分配、發(fā)放時間限定和懲罰性措施等限制條款。再次,農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅下調(diào),國外農(nóng)產(chǎn)品大量進入,將危及中國糧食安全。目前,根據(jù)加入WTO承諾,中國農(nóng)產(chǎn)品進口關(guān)稅已從22%下降到 17%,我國還將面臨對美國、歐盟各農(nóng)業(yè)強國的市場開放問題。因此,中國農(nóng)業(yè)必將面臨一場激烈競爭和嚴峻考驗。近 10年來,中國農(nóng)產(chǎn)品尤其是糧食的生產(chǎn)成本以年平均 10%的速度遞增,中國農(nóng)產(chǎn)品已不具備商業(yè)競爭優(yōu)勢。發(fā)達國家對出口的大宗農(nóng)產(chǎn)品仍維持較高的出口補貼,這使得大宗農(nóng)產(chǎn)品在出口方面將占據(jù)很大的優(yōu)勢。中國在承諾取消農(nóng)產(chǎn)品出口補貼后,一段時間里中國農(nóng)產(chǎn)品將處于被動競爭處境,一些有優(yōu)勢的出口產(chǎn)品競爭力可能會下降。

三、構(gòu)建完善的農(nóng)業(yè)補貼政策的路徑

對我國農(nóng)業(yè)補貼政策的運行現(xiàn)狀及其折射出的政策缺陷,農(nóng)業(yè)補貼政策的發(fā)展應(yīng)以構(gòu)建良性的利益平衡機制為主線,從補貼的來源、分配和保障等方面進行制度健全和完善。

1.構(gòu)建多元化的農(nóng)業(yè)補貼來源體制 僅僅依靠財政補貼將難以支撐整個農(nóng)業(yè),使財政補貼和銀行信貸支持相結(jié)合,建立新的糧食生產(chǎn)補貼制度也許是一條值得探索的途徑。美國 2002年 5月新農(nóng)業(yè)法中的“貸款差額補貼”值得借鑒。貸款差額補貼是政府預(yù)先規(guī)定各農(nóng)產(chǎn)品的“借貸率”(相當于最低保護價),參與這一計劃的農(nóng)民,在播種前,可用未來的作物產(chǎn)量作為抵押品,按政府規(guī)定的借貸率申請貸款;農(nóng)作物收獲后,當市場價格高于借貸率時,農(nóng)民可按市場價格銷售農(nóng)產(chǎn)品,償還按借貸率借的貸款,賺取所得利潤;當市場價格低于借貸率時,農(nóng)民可以在銷售農(nóng)產(chǎn)品后,再按照低于借貸率的市場價格償還當初借出的銷售貸款。市場價格低于借貸率的部分就是政府向農(nóng)民提供的直接補貼。貸款差額補貼能夠有效地填補農(nóng)產(chǎn)品價格 (包括國際市場價格)與農(nóng)民種糧成本加收益之間的差額,切實保護農(nóng)民利益[4]。

2.構(gòu)建均衡的農(nóng)業(yè)補貼分配體制 逐步將糧食流通環(huán)節(jié)的補貼轉(zhuǎn)化為對農(nóng)民和農(nóng)業(yè)的直接補貼,這是“黃箱”轉(zhuǎn)化為“綠箱”補貼的一條可行的路徑,符合國際農(nóng)業(yè)補貼的調(diào)整趨勢。作為一項農(nóng)業(yè)政策改革,直接收入補貼之所以在近年為許多國家奉行,主要是因為直接收入補貼效率更高,更有利于環(huán)境保護目標的實現(xiàn)和增加透明度。同時,也應(yīng)當加大農(nóng)業(yè)科技投入。目前,中國的農(nóng)業(yè)科技投入太低,這與中國的農(nóng)業(yè)大國地位極不相稱;此外,還要重視農(nóng)業(yè)科技推廣應(yīng)用的力度,中國技術(shù)進步對農(nóng)業(yè)的貢獻率約為40%,而發(fā)達國家一般達到 70%～80%。這反映了我國科學(xué)研究和技術(shù)推廣對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求的適應(yīng)度較差,農(nóng)業(yè)技術(shù)科研在一定程度上偏離了市場需求的方向,形成了大量無效供給。因此,應(yīng)逐步改善農(nóng)業(yè)科技投入與農(nóng)業(yè)發(fā)展不相適應(yīng)的局面,在加大農(nóng)業(yè)科技投入的同時,注重農(nóng)業(yè)科技成果的推廣應(yīng)用。再者,加強補貼的集中性和針對性,集中利用有限的資金也將大大提高補貼效率。這主要是指對關(guān)系到國計民生的糧、棉、油等重點農(nóng)產(chǎn)品的支持措施和支持力度,在進行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整時,應(yīng)集中有限的財政性資金,強化對糧、棉、油等重點農(nóng)產(chǎn)品的支撐。

3.構(gòu)建完善的農(nóng)業(yè)補貼保障體制 要采取切實有效措施,強化政府的管理職能和宏觀調(diào)控手段,在確定政府補貼性農(nóng)業(yè)保險政策的基礎(chǔ)上,設(shè)計一套政策支持型的農(nóng)業(yè)保險實施方案,并組建政府支持的政策性農(nóng)業(yè)保險公司,由政府對公司的運營和管理進行補貼,同時承擔入保農(nóng)戶的部分保費,逐步建立農(nóng)民收入風(fēng)險保障機制。一方面,積極擴大農(nóng)業(yè)保險保費補貼的品種和范圍,使更多的農(nóng)民能享受到農(nóng)業(yè)保險的保障;另一方面,不同區(qū)域之間的發(fā)展應(yīng)采取不同的補貼策略,主要是針對區(qū)域選擇有梯度的保險保障水平;最后,在農(nóng)業(yè)保險的補貼中采取直補農(nóng)民與補貼企業(yè)雙向投入的策略,既可直接向農(nóng)民提供補貼保費,又可對企業(yè)的管理保險業(yè)務(wù)的支出費用予以補貼。

第一,建立農(nóng)業(yè)保險制度和保險體系。通過風(fēng)險保障實現(xiàn)對農(nóng)業(yè)的保護,使得農(nóng)業(yè)保險提升為收益保險,取代災(zāi)害救濟和價格補貼,是當今農(nóng)業(yè)政策的重要走向和內(nèi)容。可從政策性保險入手,由各級財政設(shè)立災(zāi)害保險補助金,對農(nóng)業(yè)保險提供保費補貼,逐步擴大農(nóng)業(yè)保險范圍,增加險種;同時,還應(yīng)建立農(nóng)業(yè)收入保險制度,使之成為保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者最低收入水平的保障手段[5]。

第二,完善農(nóng)產(chǎn)品出口信貸制度。一是逐步完善政府對農(nóng)產(chǎn)品出口信貸的管理體制。政府應(yīng)明確規(guī)定各出口信貸指導(dǎo)和監(jiān)督機構(gòu) (財政部、商務(wù)部及中國人民銀行等)的職責,合理分工,應(yīng)明確一個部門作為農(nóng)產(chǎn)品出口信貸的主管部門,各出口信貸機構(gòu)對該主管部門負責,避免出口信貸秩序混亂。二是建立農(nóng)產(chǎn)品專項出口信貸或擔保制度,重點培育一批規(guī)模大、效益好、帶動能力強的農(nóng)產(chǎn)品出口企業(yè),增強其風(fēng)險防范能力,改變出口信貸缺乏的局面。對符合信貸條件的農(nóng)產(chǎn)品出口生產(chǎn)者和出口企業(yè)直接提供政府貸款或有政府貼息的優(yōu)惠貸款,并根據(jù)出口情況,確定不同時期提供優(yōu)惠貸款的科目。三是建立和完善以出口信貸和出口信用保險為重點的農(nóng)產(chǎn)品出口金融支持體系,推動出口信用保險與出口融資業(yè)務(wù)緊密結(jié)合。美國、歐盟等國家的經(jīng)驗表明,非農(nóng)產(chǎn)品的出口信貸尚且需要以國家財力的大量投入為基礎(chǔ),而農(nóng)產(chǎn)品的特殊性更決定其出口信貸必然以國家財政的大量投入為前提。在WTO允許的范圍內(nèi),建立和完善相關(guān)農(nóng)產(chǎn)品出口金融支持體系、不斷增加對農(nóng)產(chǎn)品出口信貸的支持應(yīng)該是當前的首要任務(wù)[6]。

4.建立完善的農(nóng)業(yè)補貼法律制度體系,實行農(nóng)業(yè)補貼法制化管理 發(fā)達國家的農(nóng)業(yè)補貼政策都是通過法律形式實現(xiàn)的,這樣可以保證農(nóng)業(yè)補貼政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性,也可節(jié)約政策的制定和執(zhí)行成本。而我國的農(nóng)業(yè)補貼政策大多是通過一年一個文件的形式出臺的,這不利于農(nóng)民形成政策穩(wěn)定的預(yù)期,“政策會不會變”的疑慮會影響農(nóng)民的長期生產(chǎn)決策。因此,建議盡快制定《農(nóng)業(yè)補貼法》,使我國政府對農(nóng)業(yè)的管理盡快納入制度化和規(guī)范化的軌道,以保證農(nóng)業(yè)補貼政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性,節(jié)約每年政策制定、動員、宣傳和執(zhí)行的成本。

美國、日本等發(fā)達國家,現(xiàn)今都已建立了一整套既符合本國農(nóng)業(yè)發(fā)展實際又與WTO相銜接的農(nóng)業(yè)補貼法律制度。雖然目前我國已有的法律制度對農(nóng)業(yè)補貼作出了一些規(guī)定,但是從整體上看,這些立法的法律位階比較低,可操作性不強,一些在法律中應(yīng)該規(guī)定的內(nèi)容如農(nóng)業(yè)投入的規(guī)模及比例、財政對農(nóng)業(yè)投入的方式以及農(nóng)產(chǎn)品價格補貼辦法、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)補貼辦法和農(nóng)業(yè)貸款貼息辦法等都未加以細化。同時,在農(nóng)業(yè)補貼立法中,主要是一些實體性內(nèi)容,缺乏必要的程序性內(nèi)容的規(guī)定。因此,我國應(yīng)借鑒發(fā)達國家的立法經(jīng)驗,按照WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的要求,根據(jù)我國的實際情況,建立完善的農(nóng)業(yè)補貼法律制度體系:調(diào)整《農(nóng)業(yè)法》,明確農(nóng)業(yè)補貼立法目標,把實現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)民增收和農(nóng)業(yè)補貼聯(lián)系起來,使增加農(nóng)業(yè)投入法定化;制定農(nóng)業(yè)補貼基本法,明確農(nóng)業(yè)補貼的原則、對象、范圍、標準、方式、資金來源、程序、管理的體制及法律責任等。

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[2]董疆明.論我國當前農(nóng)業(yè)財政補貼存在的問題及完善措施[J].新疆經(jīng)濟,2005(4):48-51.

[3]李昭暢.論中國與歐美農(nóng)業(yè)補貼制度的對比和借鑒——農(nóng)業(yè)補貼利益的和諧實現(xiàn)[J].理論導(dǎo)刊,2008(4):83-87.

[4]文小才.美國農(nóng)業(yè)財政補貼政策的經(jīng)驗與啟示[J].云南財經(jīng)大學(xué)學(xué)報,2007(6):18-21.

[5]朱建中,劉秀清.構(gòu)建和完善中國農(nóng)業(yè)補貼體系探討[J].中國農(nóng)業(yè)銀行武漢培訓(xùn)學(xué)院學(xué)報,2006(5):14-17.

[6]朱信凱,涂圣偉.農(nóng)產(chǎn)品出口信貸及新框架協(xié)議下的影響與對策[J].商業(yè)經(jīng)濟與管理,2005(4):29-33.

[責任編輯:靳香玲 ]

Abstract:Agricultural subsidies Policy is an importantmeasure to support and protect agricultural development.But it is hard for our existing agricultural subsidies system to achieve an effective balance for the demands of different interests. It is required that a sound interest balance mechanis m be established in the perspectives of source system,distribution system,security system,the legal system and so on.

Key words:agricultural subsidies;theoretical basis;real bottlenecks;improving path

On the Path to Improve Agricultural Subsidies Policy in China

N IU Yong-hui

(Dept.of Social Sciences,Anhui Science and TechnologyUniversity,Fengyang 233100,China)

F 320

A

1004-1710(2011)02-0068-06

2010-12-28

安徽省高等學(xué)校省級優(yōu)秀青年人才基金項目 (2010SQRW072)

牛永輝 (1977-),男,安徽明光人,安徽科技學(xué)院社會科學(xué)部講師,主要從事馬克思主義中國化問題研究。