降低政府行政成本的對(duì)策研究

趙炎 李琦

(哈爾濱商業(yè)大學(xué)，黑龍江哈爾濱150028)

政府行政成本是指在政府行政過(guò)程中由政府及其工作人員的行為所產(chǎn)生的各種相關(guān)費(fèi)用，以及由政府行政行為所引發(fā)的現(xiàn)今和未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)可能產(chǎn)生的間接性的資源消耗。自20世紀(jì)80年代以來(lái)，政府行政成本居高不下的狀況日益引起世界各國(guó)的普遍重視，建立高效、低成本運(yùn)行的政府是當(dāng)今時(shí)代的訴求，也是我國(guó)節(jié)約型社會(huì)建設(shè)和新時(shí)期政府行政管理體制改革的主要目標(biāo)之一。有效降低和控制政府行政成本不僅是提升政府績(jī)效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，而且對(duì)于廉價(jià)政府的建設(shè)具有重要作用。

一、我國(guó)政府行政成本居高不下

(一)預(yù)算內(nèi)行政成本增長(zhǎng)迅速

近年來(lái)，我國(guó)政府行政成本無(wú)論是絕對(duì)數(shù)量還是相對(duì)比例，均呈現(xiàn)出基數(shù)大、增長(zhǎng)快的發(fā)展勢(shì)頭。從縱向看，我國(guó)的行政管理費(fèi)用占財(cái)政支出的比重由“一五”期間的12.75％上升到“十五”期間的17.7％;政府財(cái)政收入從1980年的1159.93億元上升到2009年的64877.34億元，而同期的政府行政管理支出則從75.53億元飆升至8514.24億元，增幅高達(dá)112倍，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)財(cái)政收入的增長(zhǎng)速度。從橫向看，我國(guó)政府的行政管理費(fèi)用也高于世界上其他國(guó)家的同期水平，以行政管理費(fèi)用占本國(guó)政府財(cái)政支出比例為參照標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)達(dá)國(guó)家的比例平均約為9.5％，其中德國(guó)為6.9％;欠發(fā)達(dá)國(guó)家的比例平均為14.9％。而我國(guó)在2006年的比重為18.73％，這個(gè)比例高出世界平均水平也高出同類國(guó)家的平均水平。

(二)巨大預(yù)算外行政成本的存在

我國(guó)政府的行政成本支出由預(yù)算內(nèi)成本、預(yù)算外成本和制度外成本三部分構(gòu)成，對(duì)于預(yù)算內(nèi)行政成本的統(tǒng)計(jì)和控制相對(duì)容易，由于預(yù)算外行政成本是事業(yè)單位可以自行安排和使用的，并且這部分資金不屬于政府預(yù)算的組成部分，因此很難接受社會(huì)監(jiān)督而且這部分資金的規(guī)模也相當(dāng)龐大。有關(guān)專家指出我國(guó)政府預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金的數(shù)額相當(dāng)，而大量制度外資金的存在也為有效控制行政成本增加了難度，相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示我國(guó)政府制度外資金占預(yù)算內(nèi)行政成本的比例為20％～200％，目前政府對(duì)這部分資金使用的約束力相對(duì)薄弱。因此相對(duì)于我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平與財(cái)政承受力而言，近年來(lái)我國(guó)政府的行政成本呈現(xiàn)出規(guī)模過(guò)大和增長(zhǎng)過(guò)快的態(tài)勢(shì)，給我國(guó)政府造成了沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

二、我國(guó)政府行政成本高居不下的原因

(一)觀念性原因

一方面表現(xiàn)為政府部門(mén)中的工作人員缺乏行政成本觀念。由于政府在提供和獲得資源的過(guò)程中具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)，這使得一些政府部門(mén)內(nèi)的工作人員缺乏行政成本觀念，在對(duì)政府公共資源的使用過(guò)程中沒(méi)有形成勤儉節(jié)約的習(xí)慣。近年來(lái)公眾十分關(guān)注的“三公”消費(fèi)問(wèn)題就是很好的例證，“三公”消費(fèi)資金數(shù)額的逐年攀升不僅擠占了正常行政管理業(yè)務(wù)支出的比例，也對(duì)政府公信力造成了不利影響。另一方面表現(xiàn)為行政價(jià)值觀錯(cuò)位。體現(xiàn)在個(gè)別部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)在做出行政決策的時(shí)候首先考慮的是本地區(qū)和本部門(mén)的利益，而不是全局長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益，以最大化本部門(mén)利益為追求目標(biāo)，對(duì)于上級(jí)部門(mén)下達(dá)的命令僅從利己方面曲解領(lǐng)會(huì)執(zhí)行，這樣不僅增加了平行部門(mén)的協(xié)作辦公成本，也加劇上下級(jí)部門(mén)之間溝通協(xié)調(diào)成本的增長(zhǎng)，使得政府部門(mén)間的行政業(yè)務(wù)流程運(yùn)行不暢，最終增加了中央政府的行政成本支出。

(二)制度性原因

一是預(yù)算制度不夠健全。各級(jí)政府對(duì)“三公”消費(fèi)等活動(dòng)的行政成本預(yù)算在政府預(yù)算中沒(méi)有明確體現(xiàn)出來(lái)，致使這部分行政行為的預(yù)算透明度不高;有關(guān)預(yù)算的法律和法規(guī)不夠完善，目前僅有預(yù)算法和預(yù)算法實(shí)施條例等有限的法律來(lái)規(guī)范政府預(yù)算編制和執(zhí)行行為，而這些法律法規(guī)的原則比較籠統(tǒng)，沒(méi)有明確規(guī)定預(yù)算制定、執(zhí)行與公示的細(xì)則。此外，各級(jí)人大對(duì)公共預(yù)算監(jiān)督缺乏力度。一方面表現(xiàn)在監(jiān)督實(shí)效不強(qiáng)，在較短的會(huì)期里，面對(duì)“內(nèi)行看不清，外行看不懂”的粗略預(yù)算，人大代表們很難提出建設(shè)性意見(jiàn)。另一方面表現(xiàn)為監(jiān)督約束力弱化，由于受政府、經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)決策與預(yù)算決策不協(xié)調(diào)、中心工作和重點(diǎn)任務(wù)多等不確定因素影響，預(yù)算執(zhí)行往往缺乏有效的監(jiān)督制約辦法。二是有關(guān)行政成本的責(zé)任制度不完善。對(duì)由政府部門(mén)及其內(nèi)部人員不當(dāng)行政行為造成部門(mén)行政成本浪費(fèi)或損失的問(wèn)責(zé)力度不夠，事實(shí)證明僅僅依靠健全的法治來(lái)約束政府及其工作人員的行為是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，只有將造成行政成本浪費(fèi)的責(zé)任明確落實(shí)到部門(mén)和人員身上，通過(guò)獎(jiǎng)懲相結(jié)合的形式才能有助于落實(shí)行政成本責(zé)任制度。

(三)機(jī)制性原因

機(jī)制性原因一方面表現(xiàn)為政府內(nèi)部控制機(jī)制不健全。政府內(nèi)控機(jī)制是政府部門(mén)實(shí)現(xiàn)高效有序管理和低成本運(yùn)行的重要保障。國(guó)家審計(jì)署的調(diào)查問(wèn)卷表明，雖然目前中央部委內(nèi)部的財(cái)務(wù)控制和會(huì)計(jì)控制機(jī)制設(shè)置比較健全，但對(duì)政府部門(mén)的行政決策的控制、內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)和內(nèi)部控制監(jiān)督等設(shè)置仍存在提升的空間，并且內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性也不強(qiáng)，這些因素的存在嚴(yán)重影響了政府內(nèi)控機(jī)制的效果;另一方面表現(xiàn)為政府職能轉(zhuǎn)變不到位，迄今為止我國(guó)已經(jīng)進(jìn)行了六次大規(guī)模的行政管理體制改革，大部制改革已初見(jiàn)成效，但個(gè)別地方政府仍存在“越位”或“缺位”的現(xiàn)象，由此造成政府職能范圍過(guò)寬或過(guò)窄，地方政府的短視效應(yīng)不僅帶來(lái)行政成本的無(wú)效浪費(fèi)，也降低了政府部門(mén)的工作效率。

三、降低政府行政成本的對(duì)策建議

(一)強(qiáng)化行政成本意識(shí)

公職人員作為政府行政決策的直接執(zhí)行者，加強(qiáng)行政成本意識(shí)對(duì)降低行政成本起到至關(guān)重要的作用。一方面要加強(qiáng)對(duì)公職人員的成本意識(shí)教育，通過(guò)參加培訓(xùn)、研討會(huì)等形式逐步增強(qiáng)形成行政成本觀念。加強(qiáng)對(duì)溫家寶總理在廉政會(huì)議上關(guān)于建設(shè)節(jié)約型機(jī)關(guān)講話精神的理解，在部門(mén)內(nèi)部定期組織領(lǐng)導(dǎo)和工作人員學(xué)習(xí)，對(duì)新出現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)糾正。另一方面要用成本效益觀念改造政府的工作流程，對(duì)政府管理流程進(jìn)行再造，精簡(jiǎn)冗繁的工作流程，加強(qiáng)相關(guān)行政流程之間的銜接，形成無(wú)縫隙的行政管理流程，切實(shí)提高政府部門(mén)的工作效率。

(二)完善預(yù)算制度

首先，要設(shè)法將政府部門(mén)預(yù)算外和制度外資金統(tǒng)一歸到政府的公共預(yù)算中，形成相對(duì)統(tǒng)一的公共預(yù)算，使行政成本支出全部來(lái)自公共預(yù)算內(nèi)資金，這樣做可以對(duì)政府行政資源的使用形成預(yù)算硬約束，進(jìn)而有效降低制度外和預(yù)算外的行政成本。其次，在編制財(cái)政預(yù)算時(shí)要做到公共預(yù)算的完整、細(xì)致與公開(kāi)，以便民眾能夠?qū)φA(yù)算做到及時(shí)準(zhǔn)確的了解和掌握。第三，要完善公共預(yù)算的法律體系。雖然我國(guó)已經(jīng)制定了一系列關(guān)于政府預(yù)算編制的法規(guī)，但是這些法規(guī)在當(dāng)今日益追求政府行政成本預(yù)算細(xì)化的社會(huì)訴求面前仍顯籠統(tǒng)，因此要出臺(tái)針對(duì)政府預(yù)算專門(mén)的法律法規(guī)，改變預(yù)算編制中具體的不規(guī)范行為。

(三)加強(qiáng)對(duì)行政成本的監(jiān)督

建設(shè)高效廉價(jià)政府的關(guān)鍵在于要加大對(duì)政府行政成本支出的監(jiān)督力度，落實(shí)行政成本過(guò)失的責(zé)任追究等制度，務(wù)求以最低的行政成本獲得最大化的行政效率。強(qiáng)化人大權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，特別是要加強(qiáng)對(duì)財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督，發(fā)揮其規(guī)范和監(jiān)督政府收支活動(dòng)的作用。行政成本運(yùn)行不透明是造成我國(guó)政府高行政成本的根源之一，提高政府行政成本透明度，建立社會(huì)公眾監(jiān)督機(jī)制，可以有效限制職權(quán)濫用，減少或遏制腐敗，從而降低行政成本。加強(qiáng)執(zhí)法機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府日常行政支出費(fèi)用的管理，提高監(jiān)督部門(mén)工作的獨(dú)立性與有效性，并通過(guò)制定政府行政成本信息公開(kāi)方面的法規(guī)促使政府部門(mén)公開(kāi)其行政成本預(yù)算，讓政府的行政成本預(yù)算置于公眾的視野中。

(四)建立政府行政成本的責(zé)任制度

建立并健全行政成本的責(zé)任制，落實(shí)行政成本責(zé)任制度有助于促進(jìn)政府部門(mén)對(duì)其行為負(fù)責(zé)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)降低行政成本最終目標(biāo)。完善行政成本責(zé)任制度要具體到行政責(zé)任的確定、履行和監(jiān)督等環(huán)節(jié)，務(wù)必做到細(xì)致與全面。一方面要完善行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)要對(duì)本部門(mén)重大問(wèn)題的行政決策負(fù)責(zé)，對(duì)錯(cuò)誤決策造成行政成本嚴(yán)重?fù)p失的要追究其責(zé)任;另一方面要健全崗位責(zé)任制，通過(guò)健全崗位責(zé)任制劃分部門(mén)內(nèi)部的職權(quán)范圍，明確工作人員的職責(zé)和任務(wù)，將行政成本納入對(duì)其日常工作的績(jī)效考核之中，促進(jìn)公職人員形成行政成本責(zé)任觀念，督促其有序負(fù)責(zé)地履行其工作職責(zé)。

(五)加強(qiáng)政府內(nèi)控制度建設(shè)

首先，要完善政府部門(mén)內(nèi)控框架。健全政府部門(mén)內(nèi)審機(jī)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制是完善政府內(nèi)控框架的前提，通過(guò)加強(qiáng)部門(mén)內(nèi)部的行政倫理和內(nèi)部審計(jì)建設(shè)并開(kāi)展業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等措施可以優(yōu)化政府內(nèi)控的實(shí)施環(huán)境。其次，要通過(guò)法律制度硬化政府內(nèi)控的責(zé)任約束。堅(jiān)持以人大常委會(huì)通過(guò)的法律作為政府內(nèi)控基礎(chǔ)，以國(guó)務(wù)院制定的法規(guī)作為政府內(nèi)控主體，以政府部門(mén)規(guī)章作為內(nèi)控制度的補(bǔ)充。要實(shí)行政府部門(mén)內(nèi)部控制測(cè)評(píng)報(bào)告和公示制度。加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)本單位內(nèi)部控制的測(cè)評(píng)，實(shí)行內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)向單位主要負(fù)責(zé)人定期報(bào)告的制度;加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)被審計(jì)單位內(nèi)部控制測(cè)評(píng)，實(shí)行審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)被審計(jì)單位內(nèi)部控制及內(nèi)部控制測(cè)評(píng)結(jié)果、審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部控制測(cè)評(píng)結(jié)果進(jìn)行公示制度，以加強(qiáng)人大、政府、公眾對(duì)政府部門(mén)內(nèi)部控制的監(jiān)督。第三，要實(shí)行政府內(nèi)部控制的責(zé)任追究制度。以政府預(yù)算執(zhí)行為主線，落實(shí)財(cái)政財(cái)務(wù)收支主要環(huán)節(jié)的內(nèi)部控制責(zé)任，制定并執(zhí)行內(nèi)部控制責(zé)任追究制度，以加強(qiáng)法律對(duì)政府部門(mén)內(nèi)部控制的監(jiān)督。

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