農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制約因素與對策——以河南省為例

贠鴻琬

加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，不僅可以避免和減少拋荒棄耕的現(xiàn)象，有效利用土地，而且可以實(shí)現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營和集約化經(jīng)營，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加農(nóng)民收入。近年來，中央政府多次倡導(dǎo)支持農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。十七屆三中全會(huì)在賦予農(nóng)民“長久不變”的土地承包經(jīng)營權(quán)的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)“按照依法、自愿、有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”。2010年中央一號文件明確指出，“加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，健全流轉(zhuǎn)市場，在依法自愿有償流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”。進(jìn)入21世紀(jì)的第二個(gè)十年，河南省響亮的提出“建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)”的發(fā)展戰(zhàn)略。河南是農(nóng)業(yè)大省，建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)要走一條不以犧牲農(nóng)業(yè)與糧食、生態(tài)與環(huán)境為代價(jià)的“三化”（新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化）協(xié)調(diào)發(fā)展的道路。隨著中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的深入推進(jìn)，河南經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展步入一個(gè)新的時(shí)期。新時(shí)期，加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)無疑成為踐行中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)道路的前提條件之一。然而，盡管當(dāng)前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)進(jìn)入加速發(fā)展階段（趙美玲等，2010），但河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)展相對較慢，為此，新時(shí)期亟需探討制約河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)展的因素，尋找破解對策，加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，給力中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)。筆者通過參與河南省農(nóng)業(yè)廳農(nóng)經(jīng)處關(guān)于河南農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)狀況的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前制約河南農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要因素在于地方政府相關(guān)部門工作不到位。為此本文主要從地方政府職能改進(jìn)的角度探討加快河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對策建議。

值得說明的是，本文所指的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是指農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，是在不改變農(nóng)地用途的前提下，擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶將自己的土地使用權(quán)單獨(dú)或隨同土地附著物轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織的行為，包括土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股等形式（胡同澤，任涵，2007）。

一、當(dāng)前河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的特征

河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)始于上世紀(jì)80年代，是與農(nóng)村勞動(dòng)力大規(guī)模外出務(wù)工相伴而生的。從總體上看，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模不大，流轉(zhuǎn)率依然較低，但近年來流轉(zhuǎn)速度有加快趨勢，在流轉(zhuǎn)進(jìn)程、流轉(zhuǎn)主體、流轉(zhuǎn)形式、流轉(zhuǎn)期限等方面出現(xiàn)了一些積極的變化，呈現(xiàn)出新的特征。

1.流轉(zhuǎn)進(jìn)程加快，但流轉(zhuǎn)率仍然偏低

隨著農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，城市化水平的提高，農(nóng)村勞動(dòng)力的大量轉(zhuǎn)移，地方政府對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的重視，以及近幾年農(nóng)民專業(yè)合作社的蓬勃發(fā)展，河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程大大加快，出現(xiàn)了有組織、規(guī)模化流轉(zhuǎn)的良好勢頭。截止2010年，全省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積1313.7萬畝，占家庭承包面積的13.7%，較2005年底增加1102.9萬畝，增長超過5倍。雖然如此，河南農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)率（流轉(zhuǎn)面積占家庭承包面積的比重）依然偏低，與全國14.7%的平均水平還有差距，與我國發(fā)達(dá)省份相比也有差距，如上海，2007年土地流轉(zhuǎn)率已達(dá)到53.7%。

2.流轉(zhuǎn)形式多樣化，但以轉(zhuǎn)包、出租為主

十七屆三中全會(huì)允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。目前河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式呈現(xiàn)多樣化發(fā)展趨勢。全省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，轉(zhuǎn)包744.77萬畝，占56.7%；出租309.32萬畝，占23.55%；互換151萬畝，占11.5%；轉(zhuǎn)讓47.5萬畝，3.63%；股份合作17.2萬畝，占1.3%；其他形式43.94萬畝，占3.34%。轉(zhuǎn)包、出租土地面積占土地流轉(zhuǎn)總面積的80.25%，是當(dāng)前河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要形式。

3.流入主體多元化，但仍以流入農(nóng)戶為主

近年來一些專業(yè)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)等規(guī)模經(jīng)營主體作為受讓方積極參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，使得河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的參與主體呈現(xiàn)多元化特征。隨著河南省農(nóng)民專業(yè)合作社的快速發(fā)展，由農(nóng)民專業(yè)合作社牽頭的土地流轉(zhuǎn)，成為推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)的重要方面。截止2010年底，流入農(nóng)戶面積為957.35萬畝，占流轉(zhuǎn)總面積的72.9%；流入合作社的為176.1萬畝，占13.4%；流入企業(yè)的面積為100.8萬畝，占7.6%；流入其他主體的面積為79.5萬畝，占6%。農(nóng)村土地流入農(nóng)戶的占據(jù)多數(shù)，農(nóng)戶依然是主要流轉(zhuǎn)主體。

4.流轉(zhuǎn)期限趨于延長，但農(nóng)戶間轉(zhuǎn)包期限依然較短

從全省的總體情況來看，2004年以前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)期限以5年以下的短期流轉(zhuǎn)為主，占流轉(zhuǎn)總量的60%，長期流轉(zhuǎn)的很少。近年來伴隨著農(nóng)民專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)等規(guī)模經(jīng)營主體的參與，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)快速向長期流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變，以焦作市為例，截至2010年底，10年以上至承包期結(jié)束的占到流轉(zhuǎn)總量的27%，承包期在10年以下的占73%，其中5年以下的已不足1/3。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，以農(nóng)戶間轉(zhuǎn)包方式流轉(zhuǎn)的期限一般較短，而以出租方式流轉(zhuǎn)入企業(yè)的一般都在10年以上 。

從上述河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的特征來看，河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)水平總體較低，還處于初級發(fā)展階段，亟需加快流轉(zhuǎn)。

二、當(dāng)前河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題

當(dāng)前河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在以下問題：

1.流轉(zhuǎn)程序與流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范

一是流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，在土地流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)戶間主要以自行流轉(zhuǎn)為主，土地流轉(zhuǎn)后沒有到集體經(jīng)濟(jì)組織和土地承包合同管理部門備案或申請變更登記等手續(xù)，任意流轉(zhuǎn)；二是流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范，很多地方農(nóng)戶間土地流轉(zhuǎn)以口頭協(xié)議為主，書面合同少，即使簽訂了書面合同，但合同不規(guī)范，未經(jīng)合同管理機(jī)構(gòu)審查監(jiān)證，沒有明確業(yè)主與農(nóng)戶之間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，也無違約責(zé)任和保障條款。例如河南省濟(jì)源市被調(diào)查的117個(gè)農(nóng)戶中，沒有簽訂土地流轉(zhuǎn)書面協(xié)議的占78.4%，其中，既無書面協(xié)議又無口頭約定的占10.8%；而經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)承包合同管理機(jī)關(guān)登記、備案或簽證及公證機(jī)關(guān)公證后流轉(zhuǎn)的土地更少（張?jiān)纶A，2010）。

2.流轉(zhuǎn)過程地方政府干預(yù)多

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)應(yīng)該是在農(nóng)戶之間或農(nóng)戶與農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)之間進(jìn)行，政府的作用是規(guī)范流轉(zhuǎn)市場，監(jiān)督流轉(zhuǎn)過程。但實(shí)踐中存在地方政府，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村鎮(zhèn)政府過多干預(yù)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象。如在一些基層政府機(jī)構(gòu)盲目追求流轉(zhuǎn)規(guī)模和速度，忽視農(nóng)民意愿，不顧及農(nóng)民利益，取代農(nóng)戶直接與土地承包商簽訂流轉(zhuǎn)協(xié)議，然后再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或集體經(jīng)濟(jì)組織去做農(nóng)民的工作；有些基層政府機(jī)構(gòu)還存在隨意將土地轉(zhuǎn)讓給其他單位或個(gè)人承包經(jīng)營的“強(qiáng)制性流轉(zhuǎn)”現(xiàn)象。

3.部分土地流轉(zhuǎn)用途改變

部分地區(qū)存在違法改變土地農(nóng)業(yè)用途，將流轉(zhuǎn)的耕地用于種樹或挖魚塘；或借土地流轉(zhuǎn)之名，搞“以租代征”、“反租倒包”；或者將流轉(zhuǎn)的耕地用于蓋住宅小區(qū)、建工業(yè)園區(qū)、辦旅游景點(diǎn)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的開發(fā)，改變耕地的用途和性質(zhì)。這些現(xiàn)象與國家鼓勵(lì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的初衷相悖。

三、新時(shí)期制約河南省加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的因素

在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，盡管造成河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)水平較低的原因很多，如單塊土地面積小、流轉(zhuǎn)成本高，農(nóng)業(yè)比較利益低、轉(zhuǎn)入風(fēng)險(xiǎn)大，非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)多、流轉(zhuǎn)穩(wěn)定性差等原因，但這些因素并不是主要因素。新時(shí)期河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)還處于初級發(fā)展階段，造成農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)率低、流轉(zhuǎn)問題出現(xiàn)的主要原因是來自于地方政府相關(guān)部門工作不到位，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.宣傳工作不到位，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)動(dòng)力不足

據(jù)調(diào)研掌握的情況，有些鄉(xiāng)村的領(lǐng)導(dǎo)對推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營工作的政策法規(guī)、方式方法等缺乏深入研究，工作缺乏主動(dòng)性，宣傳引導(dǎo)不力。由于政府宣傳引導(dǎo)工作不到位，基層群眾缺乏對土地流轉(zhuǎn)政策法規(guī)的理解，擔(dān)心流轉(zhuǎn)土地后會(huì)失去土地承包經(jīng)營權(quán)，進(jìn)而失去生活的依靠，因而不愿輕易將土地流轉(zhuǎn)出去，甚至一些已經(jīng)脫離農(nóng)業(yè)或長期在外務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)戶，也把土地作為今后生活的“退路”，寧可拋荒或者由親屬無償耕種也不肯把土地流轉(zhuǎn)給其他農(nóng)戶或企業(yè)。

2.政府引導(dǎo)服務(wù)不力，土地流轉(zhuǎn)市場不夠健全

目前除鄭州市建成了市、縣、鄉(xiāng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系外，其他地市還沒有形成完善的服務(wù)體系和平臺，個(gè)別省轄市甚至還沒有一個(gè)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)大廳，土地流轉(zhuǎn)信息傳遞渠道不暢，有的村莊出現(xiàn)了農(nóng)戶想轉(zhuǎn)出沒有人要，想轉(zhuǎn)入沒有人出租的現(xiàn)象。同時(shí)，各地市的土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)滯后，缺乏市場化土地流轉(zhuǎn)服務(wù)，土地流轉(zhuǎn)市場不健全。由于缺乏相關(guān)服務(wù)，在土地流轉(zhuǎn)中，缺乏對土地價(jià)格進(jìn)行評估，一般是按照村里的慣例雙方協(xié)商定價(jià)，具有很大的隨意性。

3.農(nóng)村社會(huì)保障不健全，流轉(zhuǎn)意愿不足

在當(dāng)前農(nóng)村，土地是第一生產(chǎn)資料，土地承擔(dān)著農(nóng)民就業(yè)保障和社會(huì)保障功能，雖然近幾年農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工人數(shù)越來越多，但進(jìn)城農(nóng)民很難取得城市戶口，無法享受城市的社會(huì)保障，對他們來說，遲早還是要回來種地。當(dāng)前農(nóng)村實(shí)行的最低生活保障、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、大病救治補(bǔ)貼、教育“兩免一補(bǔ)”政策，受益范圍小、額度有限、保障水平低，部分農(nóng)民主要還是依靠土地收入解決看病、上學(xué)、養(yǎng)老等問題，普遍把土地作為最基本的生活保障對待，這些就決定了農(nóng)民不肯輕易離開土地，寧可粗放經(jīng)營，甚至不惜使土地荒蕪、閑置乃至浪費(fèi)，也不愿輕易轉(zhuǎn)出土地。另外，現(xiàn)在經(jīng)營土地沒有上繳農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的壓力，還能得到一些種地補(bǔ)貼，相當(dāng)部分農(nóng)民在外出打工或無力精耕土地時(shí)，往往選擇粗放種植、請人短期代耕，甚至干脆撂荒，把土地作為在其他行業(yè)無法經(jīng)營謀生時(shí)的一種退路，流轉(zhuǎn)的意愿不迫切。

4.農(nóng)村土地權(quán)屬關(guān)系混亂，流轉(zhuǎn)糾紛時(shí)常發(fā)生

一是農(nóng)村集體土地所有主體不明確，如《中華人民共和國土地管理法》第10條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地，依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營，已經(jīng)屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理”，此條款將“集體”界定為村小組、村、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三級；《民法通則》第14條規(guī)定：“集體所有的土地，依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有”，此條款將“集體”劃分為村和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級。上述條款對“集體”層次劃分不一致，模糊界區(qū)過大，使得土地產(chǎn)權(quán)主體呈現(xiàn)出多元化的特征，所有權(quán)權(quán)屬不明確。二是土地承包權(quán)的性質(zhì)以政策界定為主，沒有明確土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性，農(nóng)村土地各種權(quán)利的規(guī)定還沒有被完全上升到法律高度。因此，承包土地的各項(xiàng)權(quán)屬還不能完全受法律保護(hù)，權(quán)利邊界模糊，彈性較大，流轉(zhuǎn)糾紛時(shí)有發(fā)生。

5.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律規(guī)范不完善，流轉(zhuǎn)依據(jù)不明

目前指導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)的法規(guī)只有《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》。雖然它們規(guī)定了土地流轉(zhuǎn)的形式、原則、合同形式、違約責(zé)任以及法律責(zé)任等條款，但由于各區(qū)域農(nóng)業(yè)發(fā)展不平衡，關(guān)于土地流轉(zhuǎn)成因、流轉(zhuǎn)形式和流轉(zhuǎn)規(guī)模等千差萬別，使得各地農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)帶有明顯的自發(fā)性、盲目性與隨意性，從而導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)內(nèi)容不完整、土地流轉(zhuǎn)價(jià)格不確定、土地流轉(zhuǎn)目標(biāo)非效率以及土地流轉(zhuǎn)格局不穩(wěn)定等問題，土地流轉(zhuǎn)糾紛呈現(xiàn)增長趨勢，侵權(quán)行為時(shí)有發(fā)生，司法機(jī)關(guān)及有關(guān)行政部門處理這類問題時(shí)卻無法可依，在一定程度上制約了農(nóng)村土地的有序流轉(zhuǎn)。

四、新時(shí)期加快河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對策建議

地方政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的角色定位是組織者、管理者、服務(wù)者（王守智，2010）。作為組織者，需要通過政府的組織、宣傳和引導(dǎo)，糾正農(nóng)民的僵化思想，使農(nóng)民認(rèn)識到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的重要意義；作為管理者，需要完善程序和法律，促進(jìn)中介組織構(gòu)建以及其程序和運(yùn)作的規(guī)范，保障農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的方向不能偏離土地流轉(zhuǎn)制度變革的宗旨；作為服務(wù)者，需要地方政府發(fā)揮其服務(wù)功能，指導(dǎo)相應(yīng)部門和其它中介組織提供信息、技術(shù)及法律等方面的服務(wù)，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益和利益。新時(shí)期，為給力中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)，加快河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，加快土地流轉(zhuǎn)。河南地方政府相關(guān)部門應(yīng)該在以下方面實(shí)現(xiàn)更大突破：

1.加大政策宣傳力度和引導(dǎo)

一是加大政策法律宣傳力度。目前不少基層干部和群眾對土地流轉(zhuǎn)政策處于一知半解狀態(tài)，必須加大政策宣傳力度，在宣傳土地流轉(zhuǎn)政策時(shí)，要清晰明了，不能簡要概括。通過政策宣傳既可防止出現(xiàn)一刀切和急躁冒進(jìn)的行為，又能消除農(nóng)民懼怕流轉(zhuǎn)的顧慮?？梢越M織部分鄉(xiāng)村干部和土地承包大戶赴外地實(shí)地參觀，學(xué)習(xí)成功經(jīng)驗(yàn)。二是要發(fā)揮典型的示范帶動(dòng)作用，通過編輯印制土地流轉(zhuǎn)好的典型事例進(jìn)行宣傳，通過典型引路，讓農(nóng)民打消對土地流轉(zhuǎn)的顧慮，轉(zhuǎn)變單家獨(dú)戶分散經(jīng)營的“小農(nóng)”意識，逐步樹立土地集約化、規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營理念，讓農(nóng)民從“要我流轉(zhuǎn)”向“我要流轉(zhuǎn)”的觀念躍變?？梢越M織部分鄉(xiāng)村干部和土地承包大戶赴外地實(shí)地參觀，學(xué)習(xí)成功經(jīng)驗(yàn)。

2.建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺，培育土地流轉(zhuǎn)市場

一是建立自下而上的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息化網(wǎng)絡(luò)市場，為土地流轉(zhuǎn)提供信息平臺。以、村、鄉(xiāng)為單位，全面統(tǒng)計(jì)農(nóng)村土地承包、土地流轉(zhuǎn)供求、農(nóng)村勞動(dòng)力、村莊整理和土地整理等資料，逐級上報(bào)匯總，實(shí)行年報(bào)制度。有條件的地方，逐步實(shí)行微機(jī)化聯(lián)網(wǎng)管理，統(tǒng)籌發(fā)布土地流轉(zhuǎn)供求信息，實(shí)行信息資源共享。二是建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)組織機(jī)構(gòu)，建立土地流轉(zhuǎn)市場，完善市場管理體系，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行依法有序流轉(zhuǎn)?？h、鄉(xiāng)兩級要建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，在縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和中心村成立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易（轉(zhuǎn)讓）服務(wù)中心，承擔(dān)土地流轉(zhuǎn)信息提供、法律政策咨詢、合同簽訂指導(dǎo)、合同簽證、利益關(guān)系協(xié)調(diào)、糾紛調(diào)處仲裁等服務(wù)，妥善處置土地流轉(zhuǎn)中的矛盾，及時(shí)調(diào)處土地流轉(zhuǎn)糾紛，保護(hù)土地流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益。三是建立科學(xué)的農(nóng)村土地估價(jià)指標(biāo)體系，確立科學(xué)的評估方法和最低保護(hù)價(jià)制度，合理評估農(nóng)村土地價(jià)值，既使保護(hù)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的收益，又便于政府對農(nóng)村土地交易市場的宏觀調(diào)控。四是探索建立土地流轉(zhuǎn)中介平臺，培育農(nóng)村土地經(jīng)紀(jì)人或經(jīng)紀(jì)公司，為土地流轉(zhuǎn)的提供策劃、尋求交易對象、搜尋市場交易價(jià)格等方面的服務(wù)，解決土地供需雙方因不能及時(shí)溝通而使流轉(zhuǎn)受阻的矛盾，使農(nóng)戶和有意投資農(nóng)業(yè)的經(jīng)營者能及時(shí)、準(zhǔn)確獲得可靠信息，提高土地流轉(zhuǎn)交易的成功率，降低流轉(zhuǎn)交易成本。

3.加強(qiáng)管理，依法規(guī)范流轉(zhuǎn)行為

針對目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)操作不夠規(guī)范的問題，在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)時(shí)要做好以下方面工作：一是規(guī)范流轉(zhuǎn)合同文本。根據(jù)省農(nóng)業(yè)廳的土地流轉(zhuǎn)示范文本，各縣市區(qū)制訂統(tǒng)一的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同示范文本。建立健全規(guī)范化的流轉(zhuǎn)管理工作制度和規(guī)程。要根據(jù)農(nóng)民的需要，及時(shí)指導(dǎo)合同簽訂。指導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方在充分自主協(xié)商的基礎(chǔ)上，依法建立合理的流轉(zhuǎn)關(guān)系和利益關(guān)系，簽訂規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同。在合同中要明確流轉(zhuǎn)土地面積、期限、用途、雙方當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)、流轉(zhuǎn)價(jià)款及支方式、流轉(zhuǎn)合同到期后地面附著物及相關(guān)設(shè)施的處理和違約責(zé)任。二是依法規(guī)范流轉(zhuǎn)行為。流轉(zhuǎn)期限不得超過土地承包期的剩余期限，流轉(zhuǎn)收益歸原承包農(nóng)戶所有，任何組織和個(gè)人不得截留，不得違反農(nóng)民意愿，搞強(qiáng)制流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)形式要嚴(yán)格遵循法律和政策規(guī)定，采取法定的轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、互換、股份合作等方式進(jìn)行，有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體。流轉(zhuǎn)的農(nóng)用地不得改變農(nóng)業(yè)用途，屬于基本農(nóng)田的，流轉(zhuǎn)后不得改變基本農(nóng)田性質(zhì)，不得從事種樹、挖魚塘、建造永久性固定設(shè)施等破壞耕作層的活動(dòng)。正確引導(dǎo)和扶持規(guī)模經(jīng)營主體發(fā)展糧食生產(chǎn)，促使流轉(zhuǎn)土地向種糧方向發(fā)展。三是規(guī)范土地流轉(zhuǎn)登記備案制度。各縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村土地承包管理機(jī)構(gòu)要建立土地流轉(zhuǎn)備案、登記和檔案管理制度，對流轉(zhuǎn)合同及有關(guān)資料進(jìn)行歸檔并妥善保管，建立流轉(zhuǎn)情況登記冊，及時(shí)記載和反映流轉(zhuǎn)情況。對以轉(zhuǎn)包、出租或其它方式流轉(zhuǎn)的，及時(shí)辦理相關(guān)備案登記；對以轉(zhuǎn)讓、互換方式流轉(zhuǎn)的，及時(shí)辦理有關(guān)承包合同和土地承包經(jīng)營權(quán)證變更手續(xù)。四是針對原土地流轉(zhuǎn)中存在的遺留問題，認(rèn)真梳理，把問題解決在萌芽狀態(tài)，努力消除農(nóng)村社會(huì)不穩(wěn)定因素。

4.制定相應(yīng)的扶持政策

一是?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和區(qū)縣政府應(yīng)建立土地流轉(zhuǎn)專項(xiàng)引導(dǎo)資金，加快土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系和信息平臺建設(shè)。支持和鼓勵(lì)縣、鄉(xiāng)建設(shè)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)大廳，開通全省的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)平臺，盡快健全村有信息員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)有中心、縣市有網(wǎng)絡(luò)的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，為流轉(zhuǎn)提供有關(guān)法律政策宣傳、流轉(zhuǎn)信息、流轉(zhuǎn)咨詢、流轉(zhuǎn)價(jià)格評估等服務(wù)工作，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化、制度化、市場化建設(shè)。二是在財(cái)政、信貸、項(xiàng)目等方面制定扶持政策，支持各類規(guī)模經(jīng)營主體投資現(xiàn)代農(nóng)業(yè)開展規(guī)模經(jīng)營，對經(jīng)營面積達(dá)到一定面積的專業(yè)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體，可以按經(jīng)營面積補(bǔ)貼承包費(fèi)，對其基礎(chǔ)設(shè)施和設(shè)施建設(shè)給予貸款貼息支持，并加強(qiáng)技術(shù)指導(dǎo)服務(wù)等。鼓勵(lì)農(nóng)村專業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、外出務(wù)工經(jīng)商回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者等經(jīng)營主體受讓農(nóng)戶流轉(zhuǎn)的土地，圍繞當(dāng)?shù)刂鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)品，建立生產(chǎn)基地，開展適度規(guī)模經(jīng)營。

5.建立完善農(nóng)村社會(huì)保障體系

一要建立包括進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工、被征用土地的失地農(nóng)民、農(nóng)轉(zhuǎn)非人口和其他農(nóng)村人口的養(yǎng)老保障制度，解決農(nóng)民的養(yǎng)老之憂。對務(wù)農(nóng)的農(nóng)民，可就農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)收益換社保的新型農(nóng)村養(yǎng)老生活保障開展試點(diǎn)；對進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民，可實(shí)行務(wù)工農(nóng)民、務(wù)工單位和地方財(cái)政三方相結(jié)合，共同籌措養(yǎng)老保險(xiǎn)資金，消除農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的后顧之憂；對被征土地的失地農(nóng)民，除補(bǔ)償農(nóng)民征地款以外，政府應(yīng)從出讓土地凈收益中拿出一定的比例補(bǔ)助給失地農(nóng)民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)；對農(nóng)轉(zhuǎn)非人口，應(yīng)落實(shí)進(jìn)城落戶農(nóng)民的市民待遇，用城市制度平等解決他們的住房、社保、就業(yè)、子女就學(xué)等問題。二要建設(shè)農(nóng)村最低生活保障制度，做到應(yīng)保盡保。從農(nóng)村最低生活保障著手，逐步推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)保障制度的完善。建立農(nóng)村最低生活保障制度是維護(hù)農(nóng)村人口應(yīng)享有生存權(quán)利的最起碼要求，涉及到全體農(nóng)村人口的利益，最具廣泛性。除此以外，農(nóng)村最低生活保障制度對養(yǎng)老、醫(yī)療、災(zāi)害救助等社會(huì)保障具有部分替代作用。

6.搞好農(nóng)村勞動(dòng)力培訓(xùn)工作，提高農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)的穩(wěn)定性

一是搞好農(nóng)村勞動(dòng)力的職業(yè)技能培訓(xùn)，培養(yǎng)與造就一大批有文化、懂技術(shù)、善經(jīng)營、會(huì)管理的新型高素質(zhì)農(nóng)民，增強(qiáng)其致富能力、創(chuàng)業(yè)能力和市場競爭能力，為順利開展土地流轉(zhuǎn)提供強(qiáng)有力的人才保證。二是提高農(nóng)民工和失地農(nóng)民的轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)崗就業(yè)能力，加大再就業(yè)培訓(xùn)工作力度，提高農(nóng)民工的勞動(dòng)技能，使他們獲得更加廣泛的就業(yè)機(jī)會(huì)，增強(qiáng)農(nóng)民工的就業(yè)層次。

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