網(wǎng)絡(luò)民意與政府行政決策的法學(xué)解構(gòu)

[桂林電子科技大學(xué) 桂林 541004]

□張勁松 [武漢大學(xué) 武漢 430072]

網(wǎng)絡(luò)民意與政府行政決策的法學(xué)解構(gòu)

□胡啟明[桂林電子科技大學(xué) 桂林 541004]

□張勁松[武漢大學(xué) 武漢 430072]

在互聯(lián)網(wǎng)時代，網(wǎng)絡(luò)民意逐漸引起政府決策者的關(guān)注和回應(yīng)。伴隨互聯(lián)網(wǎng)的迅猛發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)民意與政府行政決策之間的關(guān)系越來越密切。如何利用好網(wǎng)絡(luò)，使其為政府與公民有效溝通構(gòu)建橋梁成為一項具有前瞻性的課題。網(wǎng)絡(luò)民意與政府行政決策之間的問題必須在法律的框架內(nèi)得以合理解釋，兩者之間的關(guān)系不是隨機的，而是要納入制度化、法律化。從而，在網(wǎng)絡(luò)的虛擬空間里，公民和政府的行為及其兩者之間的互動，都受到法律的制約。

網(wǎng)絡(luò)民意；行政決策；法律

一、網(wǎng)絡(luò)民意與政府行政決策互動的背景及意義

（一）互聯(lián)網(wǎng)與網(wǎng)絡(luò)民意

中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心（CNNIC）2010年7月15日發(fā)布的統(tǒng)計報告顯示，截至2010年6月底，中國網(wǎng)民規(guī)模達到了4.2億，突破了4億大關(guān)，較2009年底增加3600萬人，互聯(lián)網(wǎng)普及率攀升至31.8%；手機網(wǎng)民規(guī)模為2.77億，半年新增手機網(wǎng)民4334萬。網(wǎng)民年齡結(jié)構(gòu)繼續(xù)向成熟化發(fā)展。30歲以上各年齡段網(wǎng)民占比均有所上升，整體從2009年底的38.6%攀升至2010年中的41%[1]。同時，互聯(lián)網(wǎng)覆蓋面開始從以年輕人為主體，發(fā)展到逐步覆蓋城鄉(xiāng)各個年齡段。公眾對互聯(lián)網(wǎng)參與的廣泛程度是前所未有。隨之而來的是，網(wǎng)民公民意識的增強，對政府決策的影響也愈發(fā)明顯。也因此，互聯(lián)網(wǎng)成為一個不可忽視的輿論宣傳陣地，一種民意表達的新渠道。本文認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)民意的含義就是一群特定的人，以網(wǎng)絡(luò)作為形式，表達出對一些公共事件肯定、否定及相關(guān)訴求的意見的總和。

（二）政府行政決策

行政決策是公共行政管理活動的基本環(huán)節(jié)和組成部分，具體是指行政領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)者在一定的環(huán)境和條件下，為履行行政職能而進行的一種抉擇對策及做出決定的活動與行為。行政決策在行政管理系統(tǒng)活動中占有重要的地位和作用，“行政系統(tǒng)的作用與成效如何，關(guān)鍵在行政決策的正確與否”[2]。做出正確的行政決策，需要充分的了解民意，以民意作為決策的依據(jù)。而以網(wǎng)絡(luò)為載體的民意，可以作為政府行政決策的依據(jù)之一。

（三）網(wǎng)絡(luò)民意與政府行政決策的互動

2009年11月23日，《人民日報》載文，將“微博云南”稱為國內(nèi)第一家政府微博。2009年11月29日，中央電視臺新聞頻道對云南省政府開通“微博云南”進行了報道。2010年3月1日，新華社“新華視點”欄目在新浪網(wǎng)正式開通了“新華視點兩會微博……黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人胡錦濤、溫家寶先后在人民網(wǎng)強國論壇和新華網(wǎng)論壇與網(wǎng)友聊天，對于國家大事和百姓生活都進行了交流，這些舉動體現(xiàn)著黨政高層正視網(wǎng)絡(luò)民意、愿意與網(wǎng)絡(luò)民意互動的一種積極姿態(tài)。網(wǎng)絡(luò)民意在中國民主政治生活中扮演著越來越重要的角色，其地位也日益突顯?，F(xiàn)實生活中的群體或者個體有關(guān)民生和群眾利益或者事關(guān)社會公平公正的事件接二連三地在網(wǎng)絡(luò)上成為公共事件。政府在做出相關(guān)處理的過程中，都有網(wǎng)絡(luò)民意烙下的痕跡。一方面，互聯(lián)網(wǎng)為每一個公民為爭取自己的權(quán)利進行訴求提供了很好的平臺，另一方面，互聯(lián)網(wǎng)也讓政府機關(guān)及其工作人員更好地了解真實的民意，提高了政府的執(zhí)政能力。從“鄧玉嬌案”中網(wǎng)絡(luò)民意與政府互動的整理，以及對近年來網(wǎng)絡(luò)公共事件的觀察，我們可以發(fā)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)民意與政府互動時所起的作用[3]。也正是因為這種網(wǎng)絡(luò)民意與政府之間的互動，使得傳統(tǒng)的行政行為理論中政府作為行政主體的強制執(zhí)行性、單方面性等理論受到了沖擊。

網(wǎng)絡(luò)相對于傳統(tǒng)的行政行為模式而言，是一個新生的事物，網(wǎng)絡(luò)民意也因為具有網(wǎng)絡(luò)這種特征而具有新穎性和強大的影響力，使得政府在決策的過程中，不得不考慮到網(wǎng)絡(luò)上聚集起來的民意。充分考慮網(wǎng)絡(luò)民意，是政府落實依法行政原則和執(zhí)法合理性原則的必然要求。所謂依法行政原則是指行政機關(guān)必須依照法定的權(quán)限、法定程序和法治精神進行管理，越權(quán)無效。這是現(xiàn)代行政法治化國家行政活動的一條基本原則。法作為國家意志的體現(xiàn)，而網(wǎng)絡(luò)民意也體現(xiàn)了一定的國家意志，因此，一定程度上說，依法行政也可表現(xiàn)為依民意行政。所謂執(zhí)法的合理性原則是指執(zhí)法主體在執(zhí)法活動中，特別是在行使自由裁量權(quán)進行行政管理時，必須做到適當(dāng)、合理、公正，即符合法律的基本精神和目的，具有客觀、充分的事實根據(jù)和法律依據(jù)，與社會生活常理相一致。而網(wǎng)絡(luò)民意在促成政府決策時衡量多方利益，做到合情合理方面具有積極的影響作用。

從行政的效率價值而言，互聯(lián)網(wǎng)的全球性、開放新、即時性和交互性等特征為民眾自由地表達自己的意愿和政府充分地了解民意提供了極大地便利。通過網(wǎng)絡(luò)這種媒介，以參考網(wǎng)絡(luò)民意為基礎(chǔ)做出的政府行政決策最大的優(yōu)勢就在于它的低成本和高效率。當(dāng)然，網(wǎng)絡(luò)的虛擬性和無邊界性的特征，對傳統(tǒng)的行政行為模式也提出了挑戰(zhàn)。

從人權(quán)保障的角度而言，以網(wǎng)絡(luò)為手段的網(wǎng)民與政府互動的模式，使得更多的民眾參與到政府的行政決策之中來，由此能夠從行政程序到實體內(nèi)容角度加強對行政相對人權(quán)益的保障，監(jiān)督政府的行政行為合法、科學(xué)且合理，能夠“保證行政主體以更高效、更低成本地實現(xiàn)行政目的，實現(xiàn)行政主體與行政相對人之間的良性互動關(guān)系。同時，通過行政主體與行政相對人之間的協(xié)議、協(xié)助、指示等方式的互動性行政行為，最大限度地保障公共利益，實現(xiàn)社會發(fā)展與進步”[4]。

從構(gòu)建和諧社會、促進民主的進程角度而言，民主取決于民眾是否能夠參與到公眾事務(wù)中來。網(wǎng)絡(luò)民意一定程度上反映了民間的意愿，是廣大民眾突破現(xiàn)實空間的局限參與并監(jiān)督行政決策的一種重要的表達形式，而這種形式在法律的框架下可形成為構(gòu)建和諧社會、促進民主進程的重要力量。政府在處理涉及公共利益的問題時，就要充分尊重和維護公民的權(quán)利，在法律的規(guī)范下，依照程序行使權(quán)力，才能使得民主與法治更好的結(jié)合在一起?！吧鐣蓡T多廣多深地以及在什么問題上參與共同有關(guān)的事務(wù)，這不是已經(jīng)做了些什么的問題，而是現(xiàn)在正在做什么的問題。民主永遠(yuǎn)處于尚待改進的狀態(tài)，而改進的過程是永遠(yuǎn)也不會完成的”[5]。

二、網(wǎng)絡(luò)民意影響政府行政決策的法律依據(jù)

一般來說，現(xiàn)有的規(guī)范性法律文件，往往只是將相對成熟的社會秩序制度化以維護社會相對穩(wěn)定，同時，這種秩序逐漸變得相對滯后?！巴ǔ?，法律的變化要慢于社會的變化。經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、社會習(xí)俗、傳統(tǒng)觀念，甚至正義觀念的變化一般都不會立即通過法律條文的變化反映出來”[6]。但是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的應(yīng)用與發(fā)展，使得傳統(tǒng)的法律煥發(fā)出了新的生命力。民主化浪潮的高漲和民主理論的不斷完善，民眾的權(quán)利保護意識在網(wǎng)絡(luò)的推動下空前高漲。涉及到公共利益和個人利益的行政行為，有越來越多的民眾通過網(wǎng)絡(luò)參與到相關(guān)行政決策之中來。但是這種互動必須在法律的規(guī)范下進行。我國目前的法律制度對網(wǎng)絡(luò)民意與政府行政決策的規(guī)定并不完善。但是，我們?nèi)匀豢梢詮默F(xiàn)行的法律中找到法律依據(jù)。

首先，網(wǎng)絡(luò)民意影響政府行政決策的憲法依據(jù)。憲法是規(guī)范民主施政規(guī)則的根本大法，是有關(guān)國家權(quán)力及其民主運行規(guī)則和國家基本制度以及公民基本權(quán)利與義務(wù)的法律規(guī)范的總稱。它是公民權(quán)利的保障書，也是民主制度法律化的基本形式。憲法為每個公民正當(dāng)行使其權(quán)利提供了根本保障?！稇椃ā返诙l規(guī)定：“中華人民共和國的，一切權(quán)力屬于人民”，人民有權(quán)依照法律的規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。《憲法》第三十五條規(guī)定，我國公民有言論自由。另外《憲法》第四十一條規(guī)定，我國公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利。以上這些憲法條文都為網(wǎng)民通過網(wǎng)絡(luò)表達民意提供了憲法上的權(quán)利依據(jù)。依法治國要求政府的行政行為都必須遵守這些規(guī)定。

其次，行政法是網(wǎng)絡(luò)民意影響政府行政決策的依據(jù)。行政法是有關(guān)國家行政管理活動的法律規(guī)范的總稱。它是由調(diào)整行政管理活動中國家機關(guān)之間、國家機關(guān)同企業(yè)事業(yè)單位、社會團體、公民之間發(fā)生的行政關(guān)系的規(guī)范性文件組成。在我的法律體系中，行政法是基于憲法的專門性法律。該法律在政府權(quán)力運行過程中扮演著重要的作用?！吨腥A人民共和國公務(wù)員法》第十二條規(guī)定，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)履行全心全意為人民服務(wù)、接受人民監(jiān)督的義務(wù)。據(jù)此，網(wǎng)絡(luò)民意可以更好地督促公務(wù)員履行接受監(jiān)督的義務(wù)。《中華人民共和國政府信息公開條例》第六條規(guī)定，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時、準(zhǔn)確地公開政府信息。據(jù)此，網(wǎng)絡(luò)民意可以憑借其影響力促使行政機關(guān)及時、準(zhǔn)確地公開政府信息，公開事件的處理進展，從而實現(xiàn)憲法賦予公民的知情權(quán)。

另外，我國還制定了若干單項法律和規(guī)章制度。從1994年起，我國政府先后制定了《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》、《中國計算機互聯(lián)網(wǎng)管理辦法》、《計算機國際互聯(lián)網(wǎng)出入口信道管理辦法》、《計算機信息網(wǎng)絡(luò)國際聯(lián)網(wǎng)暫行規(guī)定實施辦法》、《中國公眾多媒體通訊管理辦法》等一系列規(guī)范網(wǎng)絡(luò)行為的法規(guī)和條例，已經(jīng)基本形成網(wǎng)絡(luò)管理的法規(guī)體系。但隨著網(wǎng)絡(luò)不斷為廣大群眾所接受，人們和網(wǎng)絡(luò)接觸的越來越頻繁，網(wǎng)絡(luò)民意已經(jīng)成為一股不可忽視的反映社會現(xiàn)實的力量。

然而現(xiàn)有的規(guī)范性法律文件對網(wǎng)民、政府及其之間互動加以規(guī)范，顯得力不從心，現(xiàn)有的法律制度遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上時代發(fā)展的需要。不足之處有如下幾點：1）從立法的角度而言，網(wǎng)絡(luò)民意的法律地位沒有得到確立。公眾通過網(wǎng)絡(luò)形式參與政府決策的最直接的法律基礎(chǔ)還沒有在基本法律中得到體現(xiàn)。已經(jīng)出臺的80多部法律法規(guī)主要體現(xiàn)了其涵蓋面廣的特點，由于這些規(guī)范性法律文件框架性的內(nèi)容多，缺乏可操作性，從而使得現(xiàn)行法律執(zhí)行起來很困難。2）從執(zhí)法的角度而言，公民的知情權(quán)和參與權(quán)還沒有得到充分保障。對于這些公民的基本權(quán)利的保護流于形式。某些損害公民知情權(quán)和參與權(quán)的行為，由于缺乏相應(yīng)的救濟制度，使得責(zé)任人沒有得到應(yīng)有的處罰。3）執(zhí)法、司法過程中缺乏民主監(jiān)督。作為國家的行政機關(guān)，處理著大量的社會事務(wù)，直接關(guān)系到民眾的現(xiàn)實利益，因此，政府的行為在依法行政的同時也應(yīng)當(dāng)接受來自國家權(quán)力機關(guān)、國家司法機關(guān)的監(jiān)督，也應(yīng)該接受來自各政黨、社會組織、社會輿論和人民群眾的監(jiān)督。當(dāng)前，很多政府行政決策會依據(jù)網(wǎng)絡(luò)民意的強弱作出相應(yīng)的反饋，但政府部門對于事件后期信息披露和處理不夠透明和公開化；另一方面，網(wǎng)絡(luò)民意有時候會干擾執(zhí)法和司法的公正性，導(dǎo)致“情大于法”，所以對于執(zhí)法和司法過程的民主監(jiān)督還待加強，以實現(xiàn)依法辦事。

三、確認(rèn)并提高網(wǎng)絡(luò)民意的地位，確保行政決策的正當(dāng)性和合法性

（一）從立法的角度而言

為規(guī)范網(wǎng)絡(luò)民意朝著合法有序的方向發(fā)展，必須加快網(wǎng)絡(luò)立法步伐，形成一套完備的、操縱性強的、與時俱進的科學(xué)的網(wǎng)絡(luò)法律法規(guī)體系?？偟膩碚f，首先，對現(xiàn)有的互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的法律法規(guī)進行完善和修定，修改那些滯后于現(xiàn)實的法律條款，增強法律對現(xiàn)實的指導(dǎo)性，同時，把一些過于籠統(tǒng)的法律條文具體化、程序化，明確規(guī)定公民的權(quán)利義務(wù)，使法律具有可操作性；其次，根據(jù)新出現(xiàn)的網(wǎng)絡(luò)民意與政府決策互動的問題，出臺新的法律法規(guī)，使法律具有針對性，未能出臺法規(guī)的則由最高司法機關(guān)作出相應(yīng)的司法解釋。最后，應(yīng)當(dāng)深入研究當(dāng)代中國公民的網(wǎng)絡(luò)行為與政府行政決策之間的關(guān)系問題，從整體上掌握其內(nèi)在規(guī)律，使立法符合科學(xué)性原則。具體來說，我們可以借鑒其他國家的做法。比如歐盟的公眾參與制度里，主體立法過程中的要求廣泛公眾參與《阿姆斯特丹條約關(guān)于輔助性原則與比例原則適用的第7號議定書》第九條增加了進行咨詢的要求，該條規(guī)定，“在不對提案權(quán)構(gòu)成歧視的前提下，委員會應(yīng)當(dāng)：除特別緊急的情況或因保密需要，在立法前盡可能廣泛地征求意見，并在適當(dāng)?shù)那闆r下公布征求意見的文件”[7]?！霸谟?，規(guī)制和政策的制定中的公眾參與稱為‘咨詢’。自2001年，英國政府制定了《咨詢事務(wù)準(zhǔn)則》，旨在提高政府開展公眾咨詢的質(zhì)量和數(shù)量。其規(guī)定了咨詢的六條標(biāo)準(zhǔn)”[8]130-131。在美國，美國的憲法規(guī)定了三權(quán)分立的體系，同時也規(guī)定了聯(lián)邦體系?！奥?lián)邦政府的立法性文件主要包括兩種類型：國會通過的法律和行政部門通過的規(guī)章。重要的法律議案在提交參、眾兩院討論前，都要經(jīng)過有特邀證人參加的對外公開的委員會聽證程序?！缎姓绦蚍ā芬?guī)定，任何將普遍適用的規(guī)章都要在《聯(lián)邦登記》上公布。該法也規(guī)定了一些由于所涉事項的性質(zhì)而免予進行通知和評論程序的例外”[8]235-238。

（二）從執(zhí)法的角度而言

狹義的執(zhí)法專指國家行政機關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)、行政主體委托的組織及其公職人員依照法定職權(quán)和程序行使行政管理職權(quán)、履行職責(zé)、實施法律的活動。需要首先強調(diào)的就是依法行政，它要求執(zhí)法的主體、內(nèi)容和程序都必須合法。其次強調(diào)合理性原則，它要求執(zhí)法主體在執(zhí)法活動中，必須做到適當(dāng)、合理、公正，即符合法律的基本精神和目的，與社會生活的常理相一致。網(wǎng)絡(luò)民意的“呼聲”很多時候會助推事件真相的披露，保障弱勢群體的合法權(quán)益得以保障，但有時候這種“呼聲”會干擾程序正義和司法正義，這就要求執(zhí)法機構(gòu)不僅要尊重網(wǎng)絡(luò)民意，也要在執(zhí)法過程中規(guī)范程序、依法執(zhí)法。這里強調(diào)行政行為司法化，是指“在現(xiàn)代民主政治條件下，行政權(quán)作用于社會之時，可以或曰應(yīng)當(dāng)借鑒或仿照司法權(quán)的運作方式，允許、吸收公民參與行政決策過程，與行政機關(guān)進行理性的意見交流和溝通，以提高行政行為的民主化、規(guī)范化、程式化和法制化”[9]。它的價值就在于改變傳統(tǒng)行政的服從模式，開放系統(tǒng)，使得相對人參與到行政決策中來，提高行政行為的正當(dāng)性，維護了行政權(quán)力的權(quán)威。

（三）從司法的角度而言

司法，是國家專門機關(guān)通過法律適用形式解決社會糾紛的活動，是國家“為當(dāng)事人雙方提供不用武力解決爭端的方法”[10]122。在法制社會里面，司法是解決社會糾紛、保障公平正義的最后保障。在利益雙方糾紛不能解決之時，司法才有介入的必要。也正因為司法如此重要，為在平息糾紛時保證公平，就要使司法保持公正的形象，否則，就算有了結(jié)果也不能為雙方當(dāng)事人所接受。因此，民眾通過網(wǎng)絡(luò)在發(fā)揮群眾監(jiān)督的功能時，也需要理性地維護司法公正。同時，要保持司法公正中的司法權(quán)與行政權(quán)的協(xié)調(diào)，要防止司法行政化，也要防止司法完全不受監(jiān)督。

（四）從守法的角度而言

狹義的法的遵守，又稱守法，專指公民、社會組織和國家機關(guān)以法律為自己的行為準(zhǔn)則，依照法律行使權(quán)力和履行義務(wù)的活動。遵守法律是廣大人民群眾實現(xiàn)自己根本利益的必然要求，是維護社會秩序的需要。也只有社會主體都來遵守法律，才能使群眾和政府的關(guān)系得到良性發(fā)展，在法律的框架下解決社會糾紛。網(wǎng)絡(luò)給公民與政府提供了一個更為通暢的溝通平臺，但網(wǎng)路不應(yīng)該是情感無理宣泄的場所，而是公民意識張揚的一個綠色網(wǎng)絡(luò)平臺。在利益多元化的社會背景下，網(wǎng)絡(luò)民意的甄別成為政府行政決策的一個重大課題。同時，政府對網(wǎng)絡(luò)傳播活動的管理也應(yīng)受到限制。在美國，“一般來說，政府如何管理眾多媒介傳播的信息由特定的信息的內(nèi)容來決定”[11]。如果影響到思想的自由交流，那么美國政府是無權(quán)進行限制網(wǎng)絡(luò)傳播活動的。

（五）法律監(jiān)督的角度而言

目前關(guān)于法律監(jiān)督的含義，法學(xué)界存在兩種理解：狹義上的法律監(jiān)督，是指由特定的國家機關(guān)依照法定職權(quán)和法定程序，對立法、執(zhí)法和司法活動的合法性進行的監(jiān)督。廣義上的法律監(jiān)督，是指所有的國家機關(guān)、社會組織和公民對各種法律活動的合法性所進行的監(jiān)督。1997年召開的中國共產(chǎn)黨第十五次全國代表大會，將“依法治國”確立為我國治國的基本方略。而法律監(jiān)督是依法治國的必然要求，是現(xiàn)代法治不可缺少的部分，也是社會主義民主政治的保障和重要組成部分。如何完善我國的監(jiān)督制度，就需要從以下幾點入手：首先，要進一步堅持和完善人民代表大會制度。人大的監(jiān)督，應(yīng)是從宏觀上監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)是一種一般性的監(jiān)督形式。其次，制定一部監(jiān)督法，為人大監(jiān)督提供法律基礎(chǔ)。再次，理順公、檢、法三機關(guān)的法律關(guān)系，明確三機關(guān)的職能。最后，要強化大眾傳媒的監(jiān)督功能?！敖⒑侠淼拿襟w監(jiān)督模式，重要的是要尋求法律所保護的各種權(quán)益之間的平衡”[10]291。參考國外成熟的做法，進一步完善專門的發(fā)言人制度、記者招待會制度。

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Law Deconstruction of Internet Public Opinions and the Governments Administrative Decision

HU Qi-ming
(Guklin University of Electronic Technology Guilin 541004 China)
ZHANG Jin-song
(Wuhan University Wuhan 430072 China)

In the age of Internet, Internet public opinions has gradually attracted administrative decision-makers’ attention and response.With the rapid development of Internet, the relationship between Internet public opinions and administrative decision making is more and more close.How to make good use of the network as the bridge between government and citizens to communicate effectively has become a forward-looking topics.Internet public opinions and administrative decision making must be resolved by the framework of law instead of random relationship.In the virtual space, the activities of citizens and government and their interactions are restricted by the law.

Internet public opinions；administrative decision；law

G916.1

A

1008-8105(2011)02-0018-05

2010?09?08

廣西哲學(xué)社會研究資助項目“網(wǎng)絡(luò)民意與行政決策問題研究——以復(fù)雜性理論為視野”階段性成果（08BZZ002）

胡啟明（1979?）男，桂林電子科技大學(xué)黨委宣傳部干部；張勁松（1968?）男，武漢大學(xué)公共管理學(xué)博士后.

編輯 戴鮮寧