1917—1935年全國(guó)鐵路運(yùn)輸會(huì)議述論

張 瑋，安 寶

（1．南開(kāi)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，天津 300071；

2．南開(kāi)大學(xué) 濱海學(xué)院，天津 300071）

1917—1935年全國(guó)鐵路運(yùn)輸會(huì)議述論

張 瑋，安 寶

（1．南開(kāi)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，天津 300071；

2．南開(kāi)大學(xué) 濱海學(xué)院，天津 300071）

民國(guó)時(shí)期，全國(guó)鐵路運(yùn)輸會(huì)議是交通部（鐵道部）下屬的以討論鐵路運(yùn)輸及附屬運(yùn)輸各業(yè)務(wù)之改良統(tǒng)一及進(jìn)行為宗旨的非常設(shè)機(jī)構(gòu)。通過(guò)以往論者用之甚少的運(yùn)輸會(huì)議紀(jì)錄等史料，考察運(yùn)輸會(huì)議的創(chuàng)立、運(yùn)輸會(huì)議的議題以及運(yùn)輸會(huì)議的意義等內(nèi)容，可揭示運(yùn)輸會(huì)議與中國(guó)鐵路運(yùn)營(yíng)管理制度變遷之關(guān)系。

運(yùn)輸會(huì)議；議題；鐵路運(yùn)營(yíng)管理制度；變遷；統(tǒng)一

中國(guó)鐵路建設(shè)初期，由于資金匱乏，清政府不得不實(shí)施借款筑路政策。通過(guò)借款這一途徑，各債權(quán)國(guó)逐漸控制了各鐵路的管理權(quán)和用人權(quán)，并將該國(guó)的鐵路行車(chē)制度、運(yùn)價(jià)制度、貨物分等制度、會(huì)計(jì)制度等移植到中國(guó)，最終形成了“平漢從法制，北寧從英制，正太從比制、膠濟(jì)始從德制，后從日制”的鐵路運(yùn)營(yíng)制度［1］4。隨著國(guó)內(nèi)鐵路聯(lián)運(yùn)制度的逐漸推廣，舊有制度的弊端日益凸顯，民國(guó)政府亦開(kāi)始致力于統(tǒng)一全國(guó)鐵路運(yùn)營(yíng)管理制度。創(chuàng)立全國(guó)鐵路運(yùn)輸會(huì)議（簡(jiǎn)稱(chēng)運(yùn)輸會(huì)議）便成為重要舉措之一。盡管諸多史料［2］153－154表明，運(yùn)輸會(huì)議在中國(guó)鐵路運(yùn)營(yíng)管理制度建立及其統(tǒng)一進(jìn)程中扮演著重要角色，但迄今為止，僅有《交通史路政編》等少數(shù)史料和論著涉及運(yùn)輸會(huì)議緣起、組織、會(huì)員，第一至第五次運(yùn)輸會(huì)議議案及結(jié)果等［3］1332－1352，失之過(guò)簡(jiǎn)。有鑒于此，本文利用以往論者甚少使用的《全國(guó)鐵路運(yùn)輸會(huì)議紀(jì)錄（一－三）》、《鐵道部第九次全國(guó)鐵路運(yùn)輸會(huì)議匯編》等史料，通過(guò)考察運(yùn)輸會(huì)議的創(chuàng)立、運(yùn)輸會(huì)議的議題以及運(yùn)輸會(huì)議的意義等項(xiàng)內(nèi)容，揭示運(yùn)輸會(huì)議與中國(guó)鐵路運(yùn)營(yíng)管理制度變遷之間關(guān)系。

一、運(yùn)輸會(huì)議的創(chuàng)立

運(yùn)輸會(huì)議倡議于1917年，是民國(guó)政府交通部（鐵道部）部?jī)?nèi)“掌管運(yùn)輸”的非常設(shè)機(jī)構(gòu)之一。對(duì)于創(chuàng)立運(yùn)輸會(huì)議的緣由，當(dāng)時(shí)在交通部任職的黃贊熙、曹汝霖、葉恭綽等人均有論及。黃氏認(rèn)為：“本部直轄各路局，同屬?lài)?guó)有，所有分等運(yùn)價(jià)，實(shí)未便任其自為風(fēng)氣，以妨礙營(yíng)業(yè)之前途，自應(yīng)及時(shí)改張，以謀統(tǒng)一，實(shí)行監(jiān)督，惟茲事體大，且有借款合同關(guān)系，非集思廣益，詢(xún)謀僉同，本部未便遽定貨等運(yùn)價(jià)，通飭各路強(qiáng)制執(zhí)行，轉(zhuǎn)滋窒礙，因是擬請(qǐng)?jiān)O(shè)立鐵路運(yùn)輸會(huì)為特別機(jī)關(guān)，召集各路運(yùn)輸總管及熟悉本務(wù)人員到會(huì)討論。先將貨等運(yùn)價(jià)議定一致辦法，然后再將運(yùn)輸各項(xiàng)規(guī)程陸續(xù)整頓，冀臻完備，俾將來(lái)新筑之路，亦得有所遵循。”［3］1332－1333曹氏指出：“蓋國(guó)家之賴(lài)有鐵路，以其有運(yùn)輸之能力也；運(yùn)輸捷速非但以便現(xiàn)時(shí)之客商而已；一般人民有見(jiàn)于運(yùn)輸之便利，未興商務(wù)既可因緣而發(fā)生，農(nóng)工百業(yè)亦必連帶而興起，故以鐵路運(yùn)輸所能到達(dá)之地，較之鐵路運(yùn)輸不到之地，情形已自顯然。故鐵路運(yùn)輸，實(shí)為促進(jìn)國(guó)家實(shí)業(yè)發(fā)達(dá)人民生計(jì)之唯一利器，其功用至大，其條例至繁密，進(jìn)行尤無(wú)止境。惟出之理想，不若驗(yàn)之事實(shí)為有合也；少數(shù)部員稽之案牘，不若多數(shù)路員征之經(jīng)驗(yàn)為有得也；因于本年五月創(chuàng)立運(yùn)輸會(huì)議，由部揭示議題，并令各路提出議案，召集各路員司富于運(yùn)輸經(jīng)驗(yàn)者，會(huì)同討論，分別實(shí)行?！保?］葉氏亦指出：“自鐵路不足以應(yīng)世求之需，而同人之所感者久矣。識(shí)者雖憂(yōu)其事，未嘗不籌其法，只以部路之間，各有所內(nèi)，未能貫息息而溝通之，故皆飲痛懷戚而無(wú)所告，是其所感者同，而未有自見(jiàn)之機(jī)也。顧求有相研互商之機(jī)，如此次會(huì)議（第一次運(yùn)輸會(huì)議——引者注）者，僅于今日而得之。是以能破拘墟之見(jiàn)以歸于大謀，考成之端唯在是矣?！保?］

以上黃、曹、葉三人所言，大體上道出了民國(guó)政府創(chuàng)立運(yùn)輸會(huì)議的深刻背景。

首先，1917年前，鐵路已對(duì)中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了顯著影響。在鐵路比較密集的華北地區(qū)，鐵路運(yùn)量在京漢鐵路竣工前，僅占天津與內(nèi)地貿(mào)易的20%。京漢鐵路通車(chē)后，上升到44%［6］283。民國(guó)成立后，鐵路運(yùn)量所占比例逐年上升，1912年為53%，超過(guò)河運(yùn)（44%）和陸運(yùn)（3%），1913增至55%，1916年突破60%［7］160。于是，鐵路成為促進(jìn)實(shí)業(yè)發(fā)展的“唯一利器”。鐵路運(yùn)輸對(duì)規(guī)章制度的較高要求，促使國(guó)民政府召集部員與路員創(chuàng)立運(yùn)輸會(huì)議，提出議案進(jìn)行討論，分別實(shí)行。

其次，中國(guó)原有鐵路運(yùn)營(yíng)制度各自為政，已成為國(guó)內(nèi)聯(lián)運(yùn)制度推行和鐵路運(yùn)輸業(yè)發(fā)展的一大障礙。1913年10月，京漢、京奉、京張、津浦、滬寧五路在天津召開(kāi)第一次國(guó)內(nèi)聯(lián)運(yùn)會(huì)議（五路聯(lián)運(yùn)會(huì)議），決定實(shí)行五路聯(lián)運(yùn)，國(guó)內(nèi)鐵路聯(lián)運(yùn)制度由此創(chuàng)立［8］357－358。由于聯(lián)運(yùn)制度推行須以統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度、行車(chē)制度、貨物分等制度等為基礎(chǔ)，因此被視為“達(dá)到全國(guó)各路統(tǒng)一之最良媒介”［9］。然而，直到第一次運(yùn)輸會(huì)議召開(kāi)前，僅在統(tǒng)一會(huì)計(jì)制度方面取得一定成效，其余貨物分等制度、客貨運(yùn)價(jià)制度、權(quán)度制度等等，仍保持各自為政狀態(tài)［8］309。其中的貨等運(yùn)價(jià)制度因與鐵路運(yùn)輸業(yè)務(wù)發(fā)展關(guān)系極為密切而受到交通部重視，并成為黃氏呈請(qǐng)創(chuàng)立運(yùn)輸會(huì)的最主要理由之一。

再次，不完善的鐵路管理制度也成為鐵路運(yùn)輸業(yè)務(wù)發(fā)展的一個(gè)障礙。隨著鐵路建設(shè)的開(kāi)展和鐵路運(yùn)輸業(yè)務(wù)的發(fā)展，中央政府亦開(kāi)始著手建立以部（郵傳部、交通部、鐵道部，以下簡(jiǎn)稱(chēng)部）、局（管理局、監(jiān)督局，以下簡(jiǎn)稱(chēng)局）和站（段）為構(gòu)成要素的三級(jí)管理體制［10］63－64。但直到民國(guó)初年，部、局之間的垂直隸屬關(guān)系尚未完全確立，“路政司長(zhǎng)不僅于各路無(wú)指揮之權(quán)，且并承上啟下而亦不可得，而有督辦頭銜之路甚至以公函施諸交通總長(zhǎng)?！保?1］127部、局之間的紊亂關(guān)系既不利于部、局之間的合作，也不利于鐵路運(yùn)輸發(fā)展，而運(yùn)輸會(huì)議恰好為消除這種紊亂關(guān)系提供了一個(gè)平臺(tái)。

以上諸因素促使黃贊熙等人在1917年提議創(chuàng)立鐵路運(yùn)輸會(huì)，“專(zhuān)任討論鐵路運(yùn)輸及附屬運(yùn)輸各業(yè)務(wù)之改良統(tǒng)一及進(jìn)行?！保?］1334隨即，交通部于同年10月28日以部令形式公布了《運(yùn)輸會(huì)議章程》，次年5月31日又公布《運(yùn)輸會(huì)議議事規(guī)則》。前者規(guī)定運(yùn)輸會(huì)議以交通部部員及國(guó)有各路現(xiàn)辦運(yùn)輸具有學(xué)識(shí)經(jīng)驗(yàn)者為組成人員；會(huì)議由交通部隨時(shí)定期召集開(kāi)會(huì)；開(kāi)會(huì)時(shí)以路政司長(zhǎng)為主席；議案除由交通部提交外，各路局均可以提出議案，但應(yīng)先將議題及說(shuō)明書(shū)呈送主席審核；議案必須經(jīng)出席員3／4以上同意才能議決；議決事件施行時(shí)須由交通部審定，交通部認(rèn)為有窒礙時(shí)可提請(qǐng)復(fù)議。后者規(guī)定運(yùn)輸會(huì)議由交通部依章程第四條召集，在北京召開(kāi)；每屆會(huì)議期限由主席呈請(qǐng)交通部定奪，如需延長(zhǎng)時(shí)亦須由主席呈請(qǐng)交通部定奪；會(huì)議時(shí)必須本屆會(huì)員有3／5出席時(shí)才能開(kāi)議；相類(lèi)或關(guān)聯(lián)的議案可以并案討論；未討論完或多數(shù)會(huì)員認(rèn)為應(yīng)緩議的議案，可以延至下屆會(huì)議進(jìn)行討論；會(huì)員開(kāi)會(huì)時(shí)各有一票表決權(quán)，開(kāi)會(huì)時(shí)未出席者不得反對(duì)已經(jīng)表決的議案［3］1335－1337。

《運(yùn)輸會(huì)議章程》和《運(yùn)輸會(huì)議議事規(guī)則》的公布，標(biāo)志著運(yùn)輸會(huì)議的正式創(chuàng)立，為運(yùn)輸會(huì)議的正式召開(kāi)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

二、運(yùn)輸會(huì)議的議題

經(jīng)過(guò)7個(gè)月的籌備之后，第一次全國(guó)鐵路運(yùn)輸會(huì)議于1918年6月24日在北京交通部召開(kāi)［12］，共有64人與會(huì)，提交議案46件［13］。其后，交通部（鐵道部）于1920－1935年間又召集了第二至第九次運(yùn)輸會(huì)議。其中，第二次運(yùn)輸會(huì)議有26人與會(huì)，提交議案16件；第三次運(yùn)輸會(huì)議有44人與會(huì)，提交議案50件；第四次運(yùn)輸會(huì)議有41人與會(huì)，提交議案40件；第五次運(yùn)輸會(huì)議有47人與會(huì)，提交議案66件；第六次運(yùn)輸會(huì)議有57人與會(huì)，提交議案79件；第七次運(yùn)輸會(huì)議有23人與會(huì)，提交議案45件；第八次運(yùn)輸會(huì)議提交議案141件；第九次運(yùn)輸會(huì)議有96人與會(huì)，提交議案268件①與會(huì)人數(shù)和議案數(shù)參見(jiàn)歷次運(yùn)輸會(huì)議紀(jì)錄。其中第二次運(yùn)輸會(huì)議議案數(shù)為會(huì)議記錄中小號(hào)字體所標(biāo)示的議題數(shù)。。由這些議案構(gòu)成的眾多議題，成為運(yùn)輸會(huì)議的中心內(nèi)容。

如前所述，運(yùn)輸會(huì)議以“討論鐵路運(yùn)輸及附屬運(yùn)輸各業(yè)務(wù)之改良統(tǒng)一及進(jìn)行”為宗旨，因此，歷次運(yùn)輸會(huì)議議題中均有一些關(guān)乎鐵路運(yùn)營(yíng)管理制度建立及統(tǒng)一進(jìn)程的重要問(wèn)題。

第一次運(yùn)輸會(huì)議召開(kāi)時(shí)，上距國(guó)內(nèi)鐵路聯(lián)運(yùn)制度正式施行（1914年）僅有4年時(shí)間。由于聯(lián)運(yùn)客觀上要求劃一各種規(guī)章制度，因此“劃一”成為本次會(huì)議議題中的一個(gè)關(guān)鍵詞。在較為重要的議題中，“劃一運(yùn)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)”由“劃一普通旅客運(yùn)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)”和“劃一各路貨物普通運(yùn)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)”兩個(gè)議案構(gòu)成，經(jīng)過(guò)會(huì)議討論，決定延至下屆開(kāi)會(huì)再議或延至?xí)略僮h表決?！拌F路施行法定權(quán)度辦法”由“鐵路施行法定權(quán)度辦法案”構(gòu)成，經(jīng)過(guò)會(huì)議討論，略作修改后全案通過(guò)?！皠澮回浳锓值绒k法”由“劃一貨物分等辦法案”、“劃一貨物等級(jí)起碼里數(shù)案”、“貨物宜多分等級(jí)案”三個(gè)議案構(gòu)成，經(jīng)討論后決定將普通貨物大致分為六等，另加高等及危險(xiǎn)物品兩項(xiàng)，起碼里數(shù)為25公里，“計(jì)原定各項(xiàng)均經(jīng)四分之三以上會(huì)員贊成通過(guò)，茲謹(jǐn)將前后報(bào)告附呈，伏祈鑒核，分行各路遵照實(shí)行”；“鐵路貨運(yùn)負(fù)責(zé)”由“籌備各路運(yùn)貨實(shí)行負(fù)責(zé)案”和“鐵路承運(yùn)貨物宜負(fù)責(zé)任案”兩個(gè)議案構(gòu)成，經(jīng)討論決定“請(qǐng)以二年或三年為籌備之期”。“統(tǒng)一各路行車(chē)號(hào)志用法”由交通部交議的“統(tǒng)一各路號(hào)志用法案”構(gòu)成，經(jīng)過(guò)討論，決定將“原審查報(bào)告附呈，伏乞鑒核施行，酌送鐵路法規(guī)會(huì)參考”［13］。

在第二次運(yùn)輸會(huì)議上，貨物分等表及貨車(chē)運(yùn)輸通則成為最為重要的議題。會(huì)議議決“將普通貨物分等表及通則之全案通過(guò)，所有中華國(guó)有鐵路均自民國(guó)十年一月一日起實(shí)行”［14］。第三次運(yùn)輸會(huì)議議題以“設(shè)立審訂運(yùn)價(jià)委員會(huì)”和“貨物運(yùn)輸負(fù)責(zé)”最為重要。前者由第15議案和第18議案組成，經(jīng)會(huì)議討論，決定組織審訂運(yùn)價(jià)貨等會(huì)，會(huì)員由交通部部員和各路代表組成，其中各路代表由車(chē)務(wù)處長(zhǎng)推薦，由局長(zhǎng)核定；后者由第33號(hào)議案和第34號(hào)議案組成，會(huì)議決定加收運(yùn)費(fèi)10%，再試辦6個(gè)月，“由各路車(chē)務(wù)處于下屆運(yùn)輸會(huì)議時(shí)，報(bào)告經(jīng)過(guò)情形”［15］。第四次運(yùn)輸會(huì)議議題以修正客運(yùn)通則、貨運(yùn)通則及貨物分等表三項(xiàng)最為重要［16］。第五次運(yùn)輸會(huì)議議題以“訂定專(zhuān)價(jià)原則”和“貨等運(yùn)價(jià)會(huì)組織權(quán)限”較為重要，但均未取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展［17］。第六次運(yùn)輸會(huì)議議題仍以“鐵路貨物運(yùn)輸負(fù)責(zé)”最為重要，但同樣未取得實(shí)質(zhì)性突破［18］。

第七次運(yùn)輸會(huì)議是南京國(guó)民政府成立后召開(kāi)的首次運(yùn)輸會(huì)議，重要議題有貨等運(yùn)價(jià)審訂委員會(huì)、鐵路貨捐、客運(yùn)票價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等多項(xiàng)，但最重要議題當(dāng)數(shù)“從前議案規(guī)章制度及格式”。會(huì)議議決：“關(guān)于運(yùn)輸規(guī)章等項(xiàng)，在既修改以后，當(dāng)然照本會(huì)議決案辦理，如未經(jīng)修改，則前案仍為有效，至聯(lián)運(yùn)及會(huì)計(jì)規(guī)章應(yīng)由各該會(huì)討論?！保?9］這意味著此前歷次運(yùn)輸會(huì)議的努力及其成果得到了繼承，對(duì)中國(guó)鐵路運(yùn)營(yíng)管理制度建立及統(tǒng)一進(jìn)程的繼承性與延續(xù)性，具有非常重大的意義。第八次運(yùn)輸會(huì)議是鐵道部成立后召開(kāi)的首次運(yùn)輸會(huì)議，以“貨運(yùn)負(fù)責(zé)”（由第129議案和130議案構(gòu)成）、“貨運(yùn)特等價(jià)原則（追加提案第二案）”等為重要議題［20］。第九次運(yùn)輸會(huì)議議題當(dāng)以“貨車(chē)運(yùn)輸通則與貨車(chē)負(fù)責(zé)運(yùn)輸通則合并”最為重要，涵蓋第137－141共計(jì)5個(gè)議案。會(huì)議討論通過(guò)的中華民國(guó)鐵路貨物運(yùn)輸通則草案，是1932年鐵路貨運(yùn)負(fù)責(zé)運(yùn)輸正式施行后的第一個(gè)將貨車(chē)運(yùn)輸通則與貨車(chē)運(yùn)輸通則有機(jī)結(jié)合起來(lái)的鐵路貨運(yùn)通則草案，意義同樣十分重大［21］。

歷次運(yùn)輸會(huì)議的議案和議題，除極少數(shù)由商會(huì)或個(gè)人提出外，絕大多數(shù)由交通部（鐵道部）和各鐵路管理局（監(jiān)督局）提出。這些議案的內(nèi)容及其說(shuō)明能夠清楚地反映出部、路雙方關(guān)注重點(diǎn)所在。

為便于分析，此處將運(yùn)輸會(huì)議的議題分為部、局雙方共同關(guān)注議題，部方關(guān)注議題和局方關(guān)注議題三類(lèi)。其中，部、局雙方共同關(guān)注議題以權(quán)度、貨物分等、普通貨物運(yùn)價(jià)、客貨貨運(yùn)通則、貨物運(yùn)輸負(fù)責(zé)等較為重要。由于中國(guó)鐵路建設(shè)初期“每因借才異國(guó)，而一切規(guī)章制度，均從該國(guó)采取，如權(quán)度制度，路各歧異，即其一端”［22］42，因此統(tǒng)一權(quán)度作為推行國(guó)內(nèi)鐵路聯(lián)運(yùn)的一個(gè)客觀要求而受到部、局雙方的關(guān)注。在第一次運(yùn)輸會(huì)上，交通部提交了《鐵路施行法定權(quán)度辦法案》，道清鐵路監(jiān)督局提交了《各路噸量一致改用公噸案》，吉長(zhǎng)鐵路管理局提交了《劃一貨運(yùn)磅制案》，經(jīng)會(huì)議討論修正后通過(guò)，“伏祈鑒核施行”［13］42－49。貨物分等與運(yùn)價(jià)及營(yíng)業(yè)收入關(guān)系極為密切，因此頗受關(guān)注。在第一次運(yùn)輸會(huì)議上，交通部提交了《劃一貨物分等辦法案》，京綏路局提交了《劃一貨物等級(jí)及起碼里數(shù)案》，吉長(zhǎng)路局提交了《貨物宜多分等級(jí)案》，經(jīng)會(huì)議討論后決定普通貨物定為六等，“另加高等及危險(xiǎn)品兩項(xiàng)”。其后，第七次國(guó)內(nèi)聯(lián)運(yùn)會(huì)議在此基礎(chǔ)上編訂的貨物分等表在第二次運(yùn)輸會(huì)議上獲得通過(guò)施行。在此后召開(kāi)的歷次運(yùn)輸會(huì)議上，部、局雙方均提出了諸多針對(duì)貨物分等表的議案，使其更趨完善。普通貨物運(yùn)價(jià)與鐵路營(yíng)業(yè)收入直接相關(guān)而受到部、局雙方關(guān)注。盡管交通部在第一次運(yùn)輸會(huì)議上提交的《劃一各路貨物普通運(yùn)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)案》被延期討論和表決，但《全國(guó)鐵路運(yùn)價(jià)宜由部統(tǒng)籌酌定案》（南潯路提交）、《客貨運(yùn)價(jià)請(qǐng)重行厘訂案》（道清鐵路提交）、《客貨車(chē)運(yùn)輸通則所訂各項(xiàng)運(yùn)價(jià)各路應(yīng)一律遵行案》（路政司提交）等議案足以表明部、路雙方對(duì)此議題的重視?？拓涍\(yùn)輸通則由第七次國(guó)內(nèi)鐵路聯(lián)運(yùn)會(huì)議通過(guò)，第二次運(yùn)輸會(huì)議決定施行后，部、局雙方均非常重視，提出了大量的修正案，使其更加完善?！柏浳镞\(yùn)輸負(fù)責(zé)”這一議題在第一次運(yùn)輸會(huì)議上由交通部和吉長(zhǎng)鐵路局首次提出。其后，交通部、四洮路、滬杭甬路在第三次運(yùn)輸會(huì)議上提交了相關(guān)議案。京漢路在第五次運(yùn)輸會(huì)議上提交貨運(yùn)負(fù)責(zé)增收費(fèi)用議案。交通部及京漢、京奉、京綏諸路在第六次運(yùn)輸會(huì)議上提交了相關(guān)議案。鐵道部業(yè)務(wù)司運(yùn)輸科和北寧路在第八次運(yùn)輸會(huì)議上分別提交了貨運(yùn)負(fù)責(zé)案。鐵道部和各鐵路局在第九次運(yùn)輸會(huì)議上共同努力，最終實(shí)現(xiàn)了貨運(yùn)通則和貨物運(yùn)輸負(fù)責(zé)通則的統(tǒng)一。

部方關(guān)注議題，除與各鐵路局相同外，多為與鐵路運(yùn)營(yíng)制度統(tǒng)一、業(yè)務(wù)發(fā)展相關(guān)的全局性議題。如關(guān)于購(gòu)票、關(guān)于擴(kuò)充貨棧發(fā)展路運(yùn)、創(chuàng)辦鐵路提單押匯、訂定鐵路輪渡規(guī)章、劃一各路裝卸費(fèi)用等。局方關(guān)注的議題，除與部方相同者外，還包括以下兩個(gè)方面的議題：一是雖由某一路或數(shù)路提出，但實(shí)為各路運(yùn)輸中普遍存在的問(wèn)題。此類(lèi)議題在歷次運(yùn)輸會(huì)議中均占有一定比例；二是某路針對(duì)本路特殊情形存在的問(wèn)題。如第八次運(yùn)輸會(huì)議上廣九路針對(duì)本路情形提交增加客票價(jià)案，膠濟(jì)鐵路管理委員會(huì)提交分等表未列貨物應(yīng)請(qǐng)?jiān)黾影?、平漢路局提交擬將茶桶一物添入分等表內(nèi)照茶磚按五等收費(fèi)案。第九次運(yùn)輸會(huì)議上湘鄂路提交整車(chē)貨物起碼噸數(shù)之規(guī)定案等［23］。

以上分析表明，部方更注重于對(duì)中國(guó)鐵路運(yùn)營(yíng)管理制度建立及統(tǒng)一進(jìn)程有重大影響，或與各鐵路局營(yíng)業(yè)收入關(guān)系不甚密切而與旅客和貨商利益直接相關(guān)的議題；局方則更關(guān)注于與自身營(yíng)業(yè)密切相關(guān)的各類(lèi)議題。部、局雙方關(guān)注重點(diǎn)的不同，對(duì)會(huì)議議決案的執(zhí)行有著直接的影響。

對(duì)于提交會(huì)議討論的各類(lèi)議題，運(yùn)輸會(huì)議大都通過(guò)了議決案。由于“軍閥當(dāng)權(quán)，官僚把持，咸以鐵道為利藪，競(jìng)置于掌握之中，操縱壟斷，唯利是圖，重征路捐，包庇運(yùn)商?！瓕?duì)于運(yùn)輸會(huì)議之議決案多擱置未見(jiàn)實(shí)施”［19］37，前六次運(yùn)輸會(huì)議通過(guò)的議決案中，除貨物分等、法定權(quán)度、客貨運(yùn)輸通則、貨運(yùn)遞遠(yuǎn)遞減等少數(shù)得到切實(shí)執(zhí)行外，大多數(shù)議決案成為一紙空文。第七、八、九次運(yùn)輸會(huì)議召開(kāi)時(shí)，國(guó)內(nèi)政局較已有所好轉(zhuǎn)，鐵路貨運(yùn)負(fù)責(zé)、貨車(chē)運(yùn)輸通則與貨車(chē)負(fù)責(zé)運(yùn)輸通則合并等重要議決案得以執(zhí)行。此類(lèi)議決案雖然數(shù)量有限，但均有一共同特點(diǎn)，即受到部、局雙方共同關(guān)注，得到較好執(zhí)行。這些議決案分別成為貨物分等制度、鐵路貨運(yùn)負(fù)責(zé)制度、客貨運(yùn)輸通則等重要規(guī)章制度統(tǒng)一和完善的重要標(biāo)志，對(duì)中國(guó)鐵路運(yùn)營(yíng)管理制度建立及其統(tǒng)一進(jìn)程產(chǎn)生了重要影響。

運(yùn)輸會(huì)議之所以能夠在重重困難之中取得一定成效，其中重要原因之一，在于討論相關(guān)議題及通過(guò)議決案時(shí)，大都遵循了以下六項(xiàng)程序和原則：一是會(huì)議討論采取了較為嚴(yán)格的程序，大致要經(jīng)過(guò)提出議案、會(huì)議討論、審查報(bào)告、會(huì)議再次討論、舉手表決等幾個(gè)階段，必須3／4以上多數(shù)同意才能通過(guò)。二是會(huì)議討論及通過(guò)議決案時(shí)，能夠兼顧交通部（鐵道部）、鐵路局、客商甚至相關(guān)各國(guó)多方利益。例如關(guān)于貨物分等辦法、普通運(yùn)價(jià)遞減辦法的討論和決議，兼顧了各路的實(shí)際情況。關(guān)于國(guó)際聯(lián)運(yùn)的討論，反映了參與聯(lián)運(yùn)國(guó)家的利益。關(guān)于運(yùn)價(jià)制度、聯(lián)運(yùn)制度、負(fù)責(zé)運(yùn)輸制度的討論，部分地體現(xiàn)了旅客和客商的利益。三是會(huì)議討論及通過(guò)議決案時(shí)，既能夠做到與國(guó)際接軌，又尊重已有習(xí)慣。例如，各路原有度量衡制，有英制，有法制，也有中國(guó)度量衡制，會(huì)議決定采用國(guó)際通用度量衡制（即以公里、公噸為主要計(jì)量單位），但并不完全排斥英里等計(jì)量單位的使用。四是會(huì)議討論及通過(guò)的議決案時(shí)，既能夠借鑒西方制度，也能根據(jù)本國(guó)實(shí)際加以變通。此點(diǎn)在貨物分等制度中有較為明顯的體現(xiàn)。歐洲各國(guó)貨物分等以一等為最低，六等為最高。這并不符合中國(guó)人的習(xí)慣。于是依據(jù)中國(guó)習(xí)慣改為一等為最高，六等為最低。五是會(huì)議討論及通過(guò)議決案時(shí)遵循了先易后難的原則。例如，對(duì)于統(tǒng)一度量衡、統(tǒng)一貨物分等、統(tǒng)一貨物分類(lèi)辦法等相對(duì)容易的事項(xiàng)，采取先表決通過(guò)，再于實(shí)施中修正的方法。對(duì)于統(tǒng)一運(yùn)價(jià)等分歧較大的事項(xiàng)，則采取延期討論，等候時(shí)機(jī)成熟再進(jìn)行討論表決和實(shí)施。六是會(huì)議討論及通過(guò)議決案時(shí)，能夠兼顧當(dāng)前現(xiàn)實(shí)與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。例如，盡管負(fù)責(zé)運(yùn)輸制度直到1932年才付諸實(shí)施，但在1918年第一次會(huì)議上已有《籌備各路運(yùn)貨實(shí)行負(fù)責(zé)案》、《鐵路承運(yùn)貨物亦負(fù)責(zé)任案》等議案提交討論。

三、全國(guó)鐵路運(yùn)輸會(huì)議的意義

在運(yùn)輸會(huì)議創(chuàng)立及召開(kāi)的1917－1935年間，中國(guó)戰(zhàn)亂頻仍，政局動(dòng)蕩，甚至發(fā)生了南京國(guó)民政府取代北洋政府這樣的重大政治事件，致使會(huì)議成效大打折扣，但其召開(kāi)仍有重要意義?！敖陙?lái)交通部迭經(jīng)召集各項(xiàng)鐵路會(huì)議，其所影響于國(guó)家行政方針者甚大，而其最要者則為運(yùn)輸會(huì)議?！保?7］295

民國(guó)政府創(chuàng)立運(yùn)輸會(huì)的最主要目的，在于改良和統(tǒng)一紊亂的鐵路運(yùn)營(yíng)制度，特別是貨等運(yùn)價(jià)制度。在歷次運(yùn)輸會(huì)議分別討論的重要制度中，關(guān)于貨物分等、法定權(quán)度、貨運(yùn)遞遠(yuǎn)遞減等制度的議決案在通過(guò)后不久即得以執(zhí)行；關(guān)于貨運(yùn)負(fù)責(zé)的議決案在長(zhǎng)期努力之后，亦得以執(zhí)行，并實(shí)現(xiàn)了與貨車(chē)運(yùn)輸通則合而為一；普通貨物基本運(yùn)價(jià)制度雖然最終未能實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，但也取得了一定成效。這些制度或?yàn)殍F路運(yùn)營(yíng)制度的組成部分，或構(gòu)成鐵路運(yùn)營(yíng)制度的核心內(nèi)容。因此，運(yùn)輸會(huì)議在中國(guó)鐵路運(yùn)營(yíng)制度建立及統(tǒng)一進(jìn)程中發(fā)揮了重要作用。

晚清時(shí)期出現(xiàn)的“局所名義之分立”、“長(zhǎng)官稱(chēng)謂之多歧”等情形，使部、局關(guān)系處于混亂狀態(tài)［11］127－131。直到民國(guó)初年，這一局面仍未根本改觀。當(dāng)時(shí)，“局所名義”有：始于唐（山）胥（各莊）鐵路，后被京漢、萍潭等路襲用的“鐵路公司”；始于光緒二十三年（1897）關(guān)內(nèi)外鐵路，后被汴洛、道清、正太、廣九、津浦、滬杭甬諸路沿用的“鐵路總局”；始于光緒二十九年（1903）的滬寧鐵路，后曾被京漢鐵路短暫使用的“鐵路總管理處”；始于光緒三十三年（1907）的“鐵路總公所”；始于光緒三十四年（1908）的“鐵路局”等。“長(zhǎng)官稱(chēng)謂”則有：專(zhuān)理鐵路大臣、督辦鐵路大臣、總辦鐵路大臣、路政司長(zhǎng)、鐵路督辦、鐵路監(jiān)督、鐵路總辦會(huì)辦、鐵路總監(jiān)督等［11］127－131。1912年初，南京臨時(shí)政府置交通部，轄路政、電政、郵政、航政各司，路政司分設(shè)總務(wù)、運(yùn)輸、工務(wù)、計(jì)理四科。臨時(shí)政府解散后，交通部并入北京政府郵傳部，正名為“交通部”，分設(shè)路政、航政、郵政、電政四司。隨后，路政司將鐵路總局、川粵漢籌備處、津浦路督辦公所、鐵路公司、川粵漢總公所職權(quán)集于一身，下設(shè)總務(wù)、營(yíng)業(yè)、監(jiān)理、調(diào)查、考工、計(jì)核六科。1914年后，路政司曾一度改為路政局，并分為路政司和鐵路會(huì)計(jì)司，不久又合并為路政司。與此同時(shí)，“長(zhǎng)官稱(chēng)謂”則仍有路政司長(zhǎng)、路政局長(zhǎng)、鐵路監(jiān)督、鐵路局長(zhǎng)、鐵路督辦等?！奥氛鹃L(zhǎng)不僅于各路無(wú)指揮之權(quán)，且并承上啟下而亦不可得，而有督辦頭銜之路甚至以公函施諸交通總長(zhǎng)。”1916年制定的《國(guó)有鐵路局編制通則》［23］雖然從制度制定的層面明確了部局之間的垂直隸屬關(guān)系，但其實(shí)現(xiàn)卻是一個(gè)更加復(fù)雜的過(guò)程。運(yùn)輸會(huì)議議決案中頻繁出現(xiàn)的“呈部核準(zhǔn)”、“呈部核辦”、“呈部核定”、“由部另定之”、“由部通令各路，籌備進(jìn)行”、“由各路訂定辦法呈部備案，俾可有所遵守”等規(guī)定提升了交通部（鐵道部）的權(quán)威，使其成為部、局之間垂直隸屬關(guān)系建立的一個(gè)平臺(tái)，由此為部、局、站（段）三級(jí)管理體制的建立奠定了一定基礎(chǔ)。

一項(xiàng)制度或一個(gè)制度體系的變遷，須有制度變遷主體的推動(dòng)。對(duì)于中國(guó)鐵路運(yùn)營(yíng)管理制度而言，交通部（鐵道部）管理層和各鐵路局管理層均為推動(dòng)制度變遷的主體。由于部、局之間利益既有共同之處，亦存在差別，因此部、局之間的溝通與合作，將直接影響到中國(guó)鐵路運(yùn)營(yíng)管理制度變遷的方向。由交通部部員及國(guó)有各路現(xiàn)辦運(yùn)輸具有學(xué)識(shí)經(jīng)驗(yàn)的人員組成的運(yùn)輸會(huì)議成為部、局之間實(shí)現(xiàn)相互溝通與合作的最佳媒介之一。由此，運(yùn)輸會(huì)議與國(guó)內(nèi)鐵路聯(lián)運(yùn)會(huì)議和會(huì)計(jì)會(huì)議一道成為中國(guó)鐵路運(yùn)營(yíng)管理制度變遷過(guò)程中的重要環(huán)節(jié)。

運(yùn)輸會(huì)議不僅討論了大量議題，通過(guò)了大量議決案，開(kāi)創(chuàng)了了部、局雙方成員、商會(huì)代表以及個(gè)人廣泛參與的局面，而且在會(huì)議討論中遵循了多項(xiàng)基本程序和原則，保證了會(huì)議的順利進(jìn)行。這些成功經(jīng)驗(yàn)對(duì)于當(dāng)前正在進(jìn)行的鐵路運(yùn)輸企業(yè)改革具有一定的借鑒意義。

［1］袁耀寰．鐵路行車(chē)概論［M］．北京：商務(wù)印書(shū)館，1937．

［2］吳紹曾．鐵路貨等運(yùn)價(jià)之研究［M］．京滬滬杭甬鐵路管理局，1936．

［3］交通鐵道部交通史編纂委員會(huì)編．交通史路政編：第2冊(cè)［M］．交通部交通史編纂委員會(huì)，鐵道部交通史編纂委員會(huì)，1935．

［4］全國(guó)鐵路運(yùn)輸會(huì)議紀(jì)錄（一）：曹汝霖序·第一次運(yùn)輸會(huì)議紀(jì)錄［M］．南京國(guó)民政府鐵道部，1936．

［5］全國(guó)鐵路運(yùn)輸會(huì)議紀(jì)錄（一）：葉恭綽序·第一次運(yùn)輸會(huì)議紀(jì)錄［M］．南京國(guó)民政府鐵道部，1936．

［6］日本中國(guó)駐屯軍司令部．20世紀(jì)初的天津概況［M］．侯振彤，譯．天津市地方志編修委員會(huì)總編輯室，1986．

［7］中國(guó)海關(guān)總署和中國(guó)革命第二歷史檔案館，編．舊中國(guó)海關(guān)史料：第156冊(cè)［Z］．北京：京華出版社，2001．

［8］鐵道部，編．鐵道年鑒：第1卷［M］．鐵道部鐵道年鑒編纂委員會(huì)，1933．

［9］我國(guó)鐵路聯(lián)運(yùn)業(yè)務(wù)［J］．交通雜志：第3卷，第7－8期合刊．1935（6）．

［10］汪桂馨．鐵路經(jīng)營(yíng)學(xué)綱要［M］．臺(tái)灣：正中書(shū)局，1947．

［11］曾鯤化．中國(guó)鐵路史［M］．北京：新化曾宅，1923．

［12］交通部，編．全國(guó)鐵路運(yùn)輸會(huì)議紀(jì)錄（一）：關(guān)賡麟序·第一次運(yùn)輸會(huì)議紀(jì)錄［M］．南京國(guó)民政府鐵道部，1936．

［13］交通部，編．全國(guó)鐵路運(yùn)輸會(huì)議紀(jì)錄（一）：第一次運(yùn)輸會(huì)議紀(jì)錄［M］．南京國(guó)民政府鐵道部，1936．

［14］交通部，編．全國(guó)鐵路運(yùn)輸會(huì)議紀(jì)錄（二）：第二次運(yùn)輸會(huì)議紀(jì)錄［M］．南京國(guó)民政府鐵道部，1936．

［15］交通部，編．全國(guó)鐵路運(yùn)輸會(huì)議紀(jì)錄（二）：第三次運(yùn)輸會(huì)議紀(jì)錄［M］．南京國(guó)民政府鐵道部，1936．

［16］交通部，編．全國(guó)鐵路運(yùn)輸會(huì)議紀(jì)錄（二）：第四次運(yùn)輸會(huì)議紀(jì)錄［M］．南京國(guó)民政府鐵道部，1936．

［17］交通部，編．全國(guó)鐵路運(yùn)輸會(huì)議紀(jì)錄（二）：第五次運(yùn)輸會(huì)議紀(jì)錄［M］．南京國(guó)民政府鐵道部，1936．

［18］交通部，編．全國(guó)鐵路運(yùn)輸會(huì)議紀(jì)錄（二）：第六次運(yùn)輸會(huì)議紀(jì)錄［M］．南京國(guó)民政府鐵道部，1936．

［19］交通部，編．全國(guó)鐵路運(yùn)輸會(huì)議紀(jì)錄（三）：第七次運(yùn)輸會(huì)議紀(jì)錄［M］．南京國(guó)民政府鐵道部，1936．

［20］交通部，編．全國(guó)鐵路運(yùn)輸會(huì)議紀(jì)錄（三）：第八次運(yùn)輸會(huì)議紀(jì)錄［M］．南京國(guó)民政府鐵道部，1936．

［21］交通部，編．鐵道部第九次全國(guó)鐵路運(yùn)輸會(huì)議匯編：下冊(cè)［M］．南京國(guó)民政府鐵道部，1935．

［22］交通部，編．全國(guó)鐵路運(yùn)輸會(huì)議紀(jì)錄（一）：鐵路施行法定權(quán)度辦法案，第一次運(yùn)輸會(huì)議紀(jì)錄［M］．南京國(guó)民政府鐵道部，1936．

［23］國(guó)有鐵路局編制通則［J］．政府公報(bào)，1916：241．

Review on the National Railway Transportation from1917—1935

ZHANG Wei1，AN Bao2
（1．College of Economics，Nankai University，Tianjin 300071，China；
2．Binhai College，Nankai University，Tianjin 300071，China）

In the Republic of China，the railway transportation conference was a non－permanent organization subordinated to the Ministry of Communications（the Ministry of Railways）and discussed how to improve，unify and carry on the railway transportation and various subsidiary traffic services．This article will reveal the relationshipbetween the railway transportation conference and the change of the railroad operation control system of China by discussing the establishment，the subjects and the significance of the railway transportation conference．

the Railway transportation conference；the Subjects；the Railroad operation control system；Change；Unify

K26

A

1001－6201（2011）06－0082－06

2011－07－20

教育部“新世紀(jì)優(yōu)秀人才支持計(jì)劃”項(xiàng)目（教技函［2007］5）；教育部社會(huì)科學(xué)基地重大招標(biāo)項(xiàng)目（08JJD840191）。

張瑋（1978－），女，山東莘縣人，南開(kāi)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院講師，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士；安寶（1981－），男，遼寧大連人，南開(kāi)大學(xué)濱海學(xué)院講師，歷史學(xué)博士。

［責(zé)任編輯：趙 紅］