農(nóng)民工子女受教育權(quán)的法律保護(hù)

賀 東

（忻州師范學(xué)院 專(zhuān)科部，山西 忻州 034000）

農(nóng)民工子女受教育權(quán)的法律保護(hù)

賀 東

（忻州師范學(xué)院 專(zhuān)科部，山西 忻州 034000）

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程不斷推進(jìn)，農(nóng)民工子女受教育權(quán)問(wèn)題日趨突出。加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工子女受教育權(quán)的保護(hù)，應(yīng)改革義務(wù)教育的財(cái)政體制，采取多元的辦學(xué)模式，保障農(nóng)民工子女在教育過(guò)程和教育結(jié)果上的平等，從根本上實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工子女的教育公平。

農(nóng)民工子女；教育公平；義務(wù)教育；受教育權(quán)

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，長(zhǎng)期在外務(wù)工的農(nóng)民工越來(lái)越多，農(nóng)民工子女受教育的問(wèn)題日趨突出，引起社會(huì)各界的普遍關(guān)注。雖然我國(guó)現(xiàn)有的法規(guī)和政策明確規(guī)定了當(dāng)?shù)毓W(xué)校應(yīng)當(dāng)招收農(nóng)民工子女入學(xué)接受義務(wù)教育，但一些地方在具體操作時(shí)，沒(méi)有考慮到農(nóng)民工的弱勢(shì)群體地位，農(nóng)民工子女進(jìn)入公立學(xué)校接受義務(wù)教育障礙頗多，農(nóng)民工子女受教育的問(wèn)題引起社會(huì)廣泛關(guān)注。

一、造成農(nóng)民工子女受教育不公平的原因

城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度的影響。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行的城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度，事實(shí)上將城鄉(xiāng)居民分成了兩種不同的群體。雖然在特定的歷史時(shí)期這種戶(hù)籍制度為我國(guó)規(guī)范人口管理提供了便利，但隨著社會(huì)的進(jìn)步，二元戶(hù)籍制度無(wú)疑成為城市與農(nóng)村交流的屏障。其中，對(duì)農(nóng)民工子女影響最大的就是以戶(hù)口性質(zhì)為基準(zhǔn)規(guī)定的接受義務(wù)教育的方式。“就義務(wù)教育領(lǐng)域來(lái)說(shuō)，正是城鄉(xiāng)戶(hù)籍壁壘的存在，造成流動(dòng)到城市里的農(nóng)村人口子女在城市中無(wú)法得到與城市學(xué)生同樣受教育的權(quán)利?！保?］

義務(wù)教育配套的投入力度不夠。從《義務(wù)教育法》的規(guī)定來(lái)看，農(nóng)民工子女和城市兒童一樣享有國(guó)家賦予的平等受教育權(quán)。現(xiàn)在農(nóng)民工集中流入地多為經(jīng)濟(jì)文化較發(fā)達(dá)地區(qū)，這些地方相應(yīng)的生均教育經(jīng)費(fèi)撥款標(biāo)準(zhǔn)較高，為流動(dòng)兒童、少年就學(xué)所需投入的資金較多。但教育部門(mén)下?lián)芙o學(xué)校的教育經(jīng)費(fèi)有限，很難滿(mǎn)足學(xué)校接納流動(dòng)人口子女的需要。流動(dòng)兒童、少年就學(xué)所需要增加的那部分教育經(jīng)費(fèi)僅憑學(xué)校自身難以承擔(dān)，就變相地落在了流動(dòng)人口家庭身上。在這種情況下，他們往往會(huì)選擇簡(jiǎn)易民工子弟學(xué)校。簡(jiǎn)易民工子弟學(xué)校比公立學(xué)校收費(fèi)低，這是促使流動(dòng)人口家庭選擇簡(jiǎn)易民工子弟學(xué)校的基本原因。

辦學(xué)形式單一。目前，農(nóng)民工子女接受教育有進(jìn)入公辦學(xué)校和簡(jiǎn)易民工子弟學(xué)校就讀兩種形式。農(nóng)民工子女進(jìn)入公辦學(xué)校就讀，主要是通過(guò)插班、單獨(dú)設(shè)班或是利用撤并的公辦學(xué)校單獨(dú)設(shè)校，不論采取哪一種形式，都會(huì)產(chǎn)生一系列問(wèn)題，加劇農(nóng)民工子女的教育弱勢(shì)地位。簡(jiǎn)易民工子弟學(xué)校收費(fèi)低廉，適合低收入的進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的子女上學(xué)，但這種學(xué)校與公立學(xué)校相比，在師資條件、辦學(xué)條件、外部條件等方面明顯存在不足之處。

相關(guān)法律不健全?，F(xiàn)有法律中雖然有一些關(guān)于農(nóng)民工子女受教育權(quán)保護(hù)的規(guī)定，但還不夠具體，可操作性不強(qiáng)，保護(hù)作用十分有限。此外，適應(yīng)城鄉(xiāng)居民受教育權(quán)的保障救濟(jì)制度還不健全，即便有政策性的規(guī)定，也不能成為農(nóng)民工子女獲得平等受教育權(quán)保護(hù)的直接依據(jù)。［2］

二、加強(qiáng)農(nóng)民工子女受教育權(quán)的保障

（一）廢除城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度

城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度的存在是導(dǎo)致教育機(jī)會(huì)不平等的根本原因。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工子女的平等受教育權(quán)，必須廢除城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度。改革戶(hù)籍制度，需要分步驟進(jìn)行?？梢韵葘?hù)籍與部分公民利益剝離，讓?xiě)艏蛔鳛楣裆矸莺腿丝谑录怯浿?。相關(guān)的公民利益逐步與戶(hù)籍，尤其是與戶(hù)籍地分開(kāi)，確保公民利益的異地實(shí)現(xiàn)?！皯?hù)口不遷移，公民利益跟人走”，［3］不論農(nóng)民工子女流動(dòng)到哪里，都可以受到義務(wù)教育。

（二）加大財(cái)政投入力度

2006年《義務(wù)教育法》確立了國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，省級(jí)人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃，以縣為主的管理體制。在新體制中，義務(wù)教育的管理重心上升到省一級(jí)統(tǒng)籌安排和規(guī)劃，在省內(nèi)按照包括農(nóng)民工子女在內(nèi)的實(shí)際在校學(xué)生數(shù)進(jìn)行經(jīng)費(fèi)劃撥。省級(jí)政府及其教育部門(mén)可進(jìn)行公立學(xué)校布局的調(diào)整。還可以在公立學(xué)校根據(jù)生源情況，開(kāi)設(shè)農(nóng)民工子女“特色小班”，形成示范效應(yīng)，帶動(dòng)更多的公立學(xué)校平等對(duì)待農(nóng)民工子女。

（三）實(shí)現(xiàn)辦學(xué)形式多樣化

合理配置教育資源，重點(diǎn)扶持經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和貧困地區(qū)。建立“教育優(yōu)先發(fā)展區(qū)”，設(shè)置專(zhuān)項(xiàng)資金優(yōu)先發(fā)展教育，繼續(xù)開(kāi)展“義務(wù)教育工程”、“希望工程”和“對(duì)口扶貧工程”。公立學(xué)校要成為吸收流動(dòng)學(xué)童就學(xué)的主渠道。國(guó)家對(duì)社會(huì)力量辦學(xué)給予政策和法律支持，規(guī)范并引導(dǎo)民辦教育，鼓勵(lì)民間捐資融資辦學(xué)，設(shè)立專(zhuān)門(mén)的教育基金會(huì)，為農(nóng)民工子女提供助學(xué)金，解決他們上學(xué)難的問(wèn)題。

（四）加強(qiáng)農(nóng)民工子女受教育權(quán)的立法保障

1.進(jìn)一步完善《義務(wù)教育法》等相關(guān)教育法規(guī)

《義務(wù)教育法》第2條規(guī)定：“實(shí)施義務(wù)教育，不收學(xué)費(fèi)、雜費(fèi)?！钡?1條規(guī)定：“對(duì)接受義務(wù)教育的適齡兒童、少年不收雜費(fèi)的實(shí)施步驟，由國(guó)務(wù)院規(guī)定?！绷x務(wù)教育的免費(fèi)目標(biāo)，國(guó)家財(cái)政支持農(nóng)村兩年內(nèi)實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，而城市義務(wù)教育還將在一段時(shí)間內(nèi)收取雜費(fèi)。在這段時(shí)間里，由于人口流動(dòng)而到城市接受義務(wù)教育的農(nóng)民工子女實(shí)現(xiàn)其平等受教育權(quán)將變得比較困難?！读x務(wù)教育法》第61條的規(guī)定給城市義務(wù)教育亂收費(fèi)留下了“法律依據(jù)”，有可能成為阻礙農(nóng)民工子女實(shí)現(xiàn)平等受教育權(quán)的重要原因。為了消除這一不利因素，國(guó)務(wù)院應(yīng)盡快按《義務(wù)教育法》第61條制定停收雜費(fèi)的時(shí)間表，通過(guò)行政法規(guī)明確在收取雜費(fèi)時(shí)間內(nèi)收費(fèi)的具體內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)等。

另外，還要加強(qiáng)教育法規(guī)的可操作性?！读x務(wù)教育法》第5條明確規(guī)定：“各級(jí)人民政府及有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)履行本法規(guī)定的各項(xiàng)職責(zé)，保障適齡兒童、少年接受義務(wù)教育的權(quán)利?！痹诖嘶A(chǔ)上，為切實(shí)保障農(nóng)民工子女的平等受教育權(quán)，還需要根據(jù)現(xiàn)行《義務(wù)教育法》的規(guī)定，修改完善或重新制定行政法規(guī)及實(shí)施細(xì)則。明確規(guī)定以流入地政府管理為主和以全日制公辦中小學(xué)為主，使教育法規(guī)落到實(shí)處。

2.盡快出臺(tái)《教育經(jīng)費(fèi)法》

教育經(jīng)費(fèi)是農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)實(shí)現(xiàn)的必要保障?！读x務(wù)教育法》第6章詳細(xì)規(guī)定了義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)保障，對(duì)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總體需求、保障目標(biāo)、經(jīng)費(fèi)來(lái)源以及義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的合理使用、科學(xué)管理等內(nèi)容作了具體規(guī)定，并明確強(qiáng)調(diào)義務(wù)教育是各級(jí)政府的責(zé)任。［4］當(dāng)然，各級(jí)政府要真正承擔(dān)起相應(yīng)責(zé)任，保證按時(shí)支付足額的經(jīng)費(fèi)，還需要制定與《義務(wù)教育法》配套的《教育經(jīng)費(fèi)法》。

根據(jù)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，《教育經(jīng)費(fèi)法》主要包括以下幾個(gè)方面：一是加大對(duì)教育的經(jīng)費(fèi)投入。明確規(guī)定中央、省、地方三級(jí)政府教育投資的責(zé)任和比例，加大中央及省財(cái)政支出中教育支出的比例和中央及省財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)占全國(guó)教育總支出的比例。二是調(diào)整教育經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)，加大對(duì)義務(wù)教育的投入。三是加強(qiáng)對(duì)落后地區(qū)和教育弱勢(shì)群體的專(zhuān)款補(bǔ)助。通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式，對(duì)西部邊遠(yuǎn)地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)等落后地區(qū)實(shí)行“教育優(yōu)先區(qū)制度”；［5］對(duì)農(nóng)民工子女等教育弱勢(shì)群體免收一切學(xué)雜費(fèi)，并籌措專(zhuān)款進(jìn)行補(bǔ)助。四是完善各種監(jiān)督機(jī)制。強(qiáng)化教育審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)教育經(jīng)費(fèi)及其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的審計(jì)監(jiān)督及監(jiān)察部門(mén)的行政監(jiān)督，實(shí)行上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的垂直監(jiān)控。同時(shí)，加強(qiáng)各級(jí)人民代表大會(huì)的監(jiān)督和檢查。五是明確違反《教育經(jīng)費(fèi)法》的法律責(zé)任。違反《教育經(jīng)費(fèi)法》，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任、民事責(zé)任和刑事責(zé)任。

［1］于渙茹.關(guān)于農(nóng)民工子女教育問(wèn)題的幾點(diǎn)思考［J］.新學(xué)術(shù)，2007（3）.

［2］李曉明.農(nóng)民工子女教育問(wèn)題淺析［J］.教育與經(jīng)濟(jì)，2005（1）.

［3］程福蒙，柯洪霞.關(guān)于流動(dòng)兒童教育問(wèn)題的再審視［J］.教育探索，2006（8）.

［4］馬昌博，徐卓君.義務(wù)教育，這20年為何這么難［N］.南方周末，2006－10－12（2）.

［5］周作翰，張英洪.當(dāng)代中國(guó)農(nóng)民的受教育權(quán)［J］.湖南文理學(xué)院學(xué)報(bào)，2006（1）.

G522.3

A

1673－1395（2011）12－0048－02

2011 10 20

賀東（1971—），男，山西河曲人，講師，主要從事思想道德修養(yǎng)與法律基礎(chǔ)研究。

責(zé)任編輯 葉利榮 E－mail：yelirong＠126.com