森林采伐限額制度研究

蘭火長(zhǎng)（福建三明林業(yè)學(xué)校，福建 三明365001）

森林采伐對(duì)森林的經(jīng)營(yíng)起著重要的作用，合理、有度的采伐能夠滿(mǎn)足人類(lèi)的木材需求，同時(shí)也能夠加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。森林采伐限額制度是近年來(lái)我國(guó)為了保護(hù)森林資源的可持續(xù)發(fā)展而制定的一項(xiàng)保護(hù)與發(fā)展森林資源的基本制度，同時(shí)也是減少過(guò)度砍伐、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的重要手段。但是自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)對(duì)木材的需求不斷增加，造成了森林長(zhǎng)期以來(lái)處于過(guò)度開(kāi)采的狀況，在林業(yè)建設(shè)方面，樹(shù)木的種類(lèi)較為單一，而且林地的生產(chǎn)力嚴(yán)重下降，導(dǎo)致了森林采伐限額制度實(shí)施的困境。

1 森林采伐限額的基本認(rèn)識(shí)

隨著森林采伐程度的加深，我國(guó)在森林資源管理方面的工作也需要更加重視和抓緊，要緊扣限額采伐，建立起全額管理、分類(lèi)控制的采伐限額管理體系，有效地減少森林資源的消耗，同時(shí)也能保護(hù)森林樹(shù)種的全面性。森林采伐限額是林業(yè)主管部門(mén)根據(jù)森林的生長(zhǎng)狀況、生長(zhǎng)量和林地的生產(chǎn)力，通過(guò)科學(xué)預(yù)算，制定一定的開(kāi)采量和經(jīng)營(yíng)原則，并通過(guò)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施的[1]。

森林采伐限額制度的建立有著十分重要的意義。首先，森林采伐限額管理是森林資源管理的重點(diǎn)，同時(shí)也是森林經(jīng)營(yíng)的核心內(nèi)容。采伐限額是根據(jù)科學(xué)測(cè)算給森林資源的采伐設(shè)置最低的界限，使人們?cè)谏仲Y源的開(kāi)采過(guò)程中能夠有計(jì)劃、有條理地開(kāi)采，防止濫伐亂采，從而保證森林資源的可持續(xù)利用和對(duì)生態(tài)環(huán)境的調(diào)節(jié)功能的有效發(fā)揮。其次，森林采伐限額也是森林的經(jīng)營(yíng)者有效地經(jīng)營(yíng)森林、獲取最高利潤(rùn)的重要途徑。根據(jù)森林樹(shù)木的生長(zhǎng)規(guī)律、林地的生產(chǎn)力和森林的樹(shù)種進(jìn)行合理地開(kāi)采，能夠保持和擴(kuò)大森林的再生產(chǎn)。隨著改革開(kāi)放的不斷深入和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的完善，對(duì)木材的需求也更加迫切，那么如何采用林業(yè)采伐限額制度對(duì)森林采伐行為進(jìn)行有效的控制，科學(xué)利用森林資源，是當(dāng)前林業(yè)工作者面臨的一個(gè)重要問(wèn)題。森林資源的合理規(guī)劃、采伐額度的建立，不僅對(duì)森林經(jīng)營(yíng)有著重要的意義，也能夠提高社會(huì)對(duì)林業(yè)發(fā)展的重視程度，從而能夠保證林業(yè)的可持續(xù)經(jīng)營(yíng)，全面建立以林業(yè)發(fā)展為中心的戰(zhàn)略，促進(jìn)林業(yè)的高速、有效發(fā)展。

2 森林采伐限額制度面臨的問(wèn)題

2.1 森林采伐限額編制依據(jù)準(zhǔn)確性遭受質(zhì)疑

森林采伐限額制度實(shí)施的首要問(wèn)題是采伐的限額標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)榭茖W(xué)準(zhǔn)確的采伐限額的編制對(duì)森林面積的增加和森林蓄積量的提高有著至關(guān)重要的意義。如果限額標(biāo)準(zhǔn)不夠科學(xué)準(zhǔn)確，就不能真正發(fā)揮限額的作用，同時(shí)也不能夠達(dá)到森林資源可持續(xù)利用的目的。森林采伐量的準(zhǔn)確性是限額的準(zhǔn)確性的前提。從森林經(jīng)營(yíng)方面來(lái)看，要實(shí)現(xiàn)森林經(jīng)營(yíng)單位的可持續(xù)發(fā)展，必須采取科學(xué)的手段經(jīng)營(yíng)管理森林，而每一階段、每一年度森林的砍伐數(shù)量必須遵循一定的原則。其中，森林的生長(zhǎng)量是確定年伐量的主要依據(jù)，要全面考慮遭受?chē)?yán)重災(zāi)害的樹(shù)木，及時(shí)進(jìn)行搶救采伐和清理，年度采伐量要低于年度森林凈增長(zhǎng)量。另外，要發(fā)揮生態(tài)公益林調(diào)節(jié)生態(tài)環(huán)境的作用，采伐也應(yīng)當(dāng)根據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)，在分析不同樹(shù)種特點(diǎn)和分布規(guī)律的基礎(chǔ)上，采取新型的采伐方法，保證其生態(tài)環(huán)境調(diào)節(jié)功能不受損害。

2.2 超限額采伐現(xiàn)象依然嚴(yán)重

第四次森林資源清查間隔期內(nèi)全國(guó)年均森林采伐消耗量超限額達(dá)4330多萬(wàn)立方米，而在 “九五”期間，全國(guó)森林采伐消耗量按同口徑比較，平均每年超限額采伐8600多萬(wàn)立方米[2]。實(shí)際上，各地有關(guān)超限額采伐的報(bào)道和相關(guān)數(shù)據(jù)根本無(wú)法一一列舉，國(guó)家林業(yè)局最近一次的森林采伐限額情況檢查表明，超限額采伐單位的數(shù)量雖然有所下降，但超證采伐問(wèn)題仍然比較普遍，無(wú)證采伐問(wèn)題也仍然突出。

2.3 憑證采伐制度的執(zhí)行力不夠

森林采伐的限額必須分解并分配到森林企業(yè)和林場(chǎng)才能得到落實(shí)。但是，當(dāng)前我國(guó)采取的主要方法是國(guó)家對(duì)每個(gè)林業(yè)企業(yè)分配有一定的采伐指標(biāo)，而主要靠林業(yè)單位的自覺(jué)性去遵守限額指標(biāo)，這種方法是不現(xiàn)實(shí)的。因此，為了加強(qiáng)林業(yè)采伐限額制度的執(zhí)行力度，林業(yè)主管部門(mén)必須對(duì)限額采伐情況進(jìn)行必要的檢查，還要根據(jù) 《森林法》和相關(guān)條例的規(guī)定采取憑證采伐。林政部門(mén)也要通過(guò)核發(fā)采伐許可證進(jìn)行對(duì)采伐限額的監(jiān)督管理，核發(fā)采伐許可證的部門(mén)不得超過(guò)批準(zhǔn)的年森林采伐限額和年度木材生產(chǎn)計(jì)劃發(fā)放采伐許可證。但是，迄今為止，仍然存在許多林政部門(mén)超限額發(fā)證、發(fā)人情證和發(fā)關(guān)系證的現(xiàn)象。

2.4 對(duì)超額采伐行為的處罰力度不夠

采伐限額制度的頒發(fā)實(shí)施是為了保證森林資源不受?chē)?yán)重的損壞。但是，由于當(dāng)前的超額采伐行為并沒(méi)有收到相應(yīng)的處罰，導(dǎo)致了采伐限額制度形同虛設(shè)，而超額采伐這種違法行為也與地方政府和企業(yè)法人有著密不可分的關(guān)系。

3 完善現(xiàn)行森林采伐限額制度的建議

3.1 優(yōu)化選擇現(xiàn)有的采伐限額制度

隨著森林面積的不斷減少和林木數(shù)量的銳減，林業(yè)部門(mén)和相關(guān)的管理研究人員都意識(shí)到了當(dāng)前我國(guó)森林采伐限額制度中存在的問(wèn)題，并紛紛提出改革措施，主要有3種觀點(diǎn)。第一，取消采伐限額制度，嚴(yán)格限制經(jīng)濟(jì)人采伐森林樹(shù)木。這種觀點(diǎn)看起來(lái)是一種強(qiáng)制的保護(hù)森林資源不受侵害的良好行為，但是從本質(zhì)上看，卻是嚴(yán)重打擊了從事林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)人的積極性[3]。持這種觀點(diǎn)的人認(rèn)為，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，國(guó)有森林沒(méi)有必要實(shí)施限額采伐，國(guó)家可以根據(jù)生態(tài)環(huán)境的需要和市場(chǎng)中對(duì)木材的需求對(duì)森林進(jìn)行采伐，也是充分行使了森林的所有權(quán)。而非國(guó)有的森林，根據(jù)經(jīng)營(yíng)者個(gè)人的需要和管理權(quán)衡采伐的量和季節(jié)，不需要政府插手。第二，采伐限額制度應(yīng)局限在國(guó)有林區(qū)，取消對(duì)集體和私有的林業(yè)采取的限額采伐制度。第三，在實(shí)行森林分類(lèi)經(jīng)營(yíng)及建立生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持并改革森林采伐限額制度。這種觀點(diǎn)認(rèn)為在堅(jiān)持限額采伐和憑證采伐的同時(shí)，按照森林資源的用途將其分為公益林和商品林2大類(lèi)，從而根據(jù)其性質(zhì)采取不同的限額制度標(biāo)準(zhǔn)，公益林主要用來(lái)維持生態(tài)環(huán)境，要嚴(yán)格禁止開(kāi)采，商品林主要用來(lái)供應(yīng)社會(huì)市場(chǎng)需求，可以頒布相對(duì)寬松的采伐制度，在規(guī)定的范圍內(nèi)允許采伐。筆者認(rèn)為，第三種觀點(diǎn)不僅能夠保證森林資源的持續(xù)發(fā)展和利用，還能夠滿(mǎn)足市場(chǎng)發(fā)展的需求。

3.2 堅(jiān)持保護(hù)和利用的有機(jī)結(jié)合

森林資源的持續(xù)發(fā)展與利用、質(zhì)量的提高和功能的完善，是改善生態(tài)環(huán)境、保證市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)順利運(yùn)行的關(guān)鍵。因此，必須堅(jiān)持保護(hù)與培育并存、經(jīng)營(yíng)與利用有機(jī)結(jié)合，在保證林業(yè)資源持續(xù)發(fā)展的同時(shí)也滿(mǎn)足社會(huì)市場(chǎng)的需求，從而獲得有效保護(hù)、科學(xué)利用的效果。為此，作為林業(yè)管理部門(mén)和經(jīng)營(yíng)者，應(yīng)當(dāng)端正思想，制定科學(xué)的管理方法，重視經(jīng)營(yíng)，正確處理好保護(hù)和利用森林資源的關(guān)系。

3.3 完善森林分區(qū)，制定不同的限額采伐制度

根據(jù)森林的不同功能，采取不同限額采伐制度。這種方法實(shí)施的前提條件是國(guó)家林業(yè)局應(yīng)當(dāng)與相關(guān)部門(mén)共同研究協(xié)商制定森林分區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)和方法，而地方政府也應(yīng)按照這種標(biāo)準(zhǔn)和方法對(duì)當(dāng)?shù)氐纳诌M(jìn)行分區(qū)劃分管理。嚴(yán)格地對(duì)公益林和商品林進(jìn)行區(qū)分，將公益林按照不同等級(jí)分為國(guó)家重點(diǎn)和地方保護(hù)重點(diǎn)，商品林則可分為自然和人工用材2種；對(duì)于公益林要嚴(yán)格按照規(guī)章制度的要求嚴(yán)加看管、禁止采伐，而對(duì)于商品林進(jìn)行限額采伐，在滿(mǎn)足市場(chǎng)需求的同時(shí)保護(hù)森林資源。

3.4 加強(qiáng)森林采伐限額制度執(zhí)行的監(jiān)督檢查力度

限額制度頒布實(shí)施的過(guò)程中，需要相關(guān)部門(mén)嚴(yán)加監(jiān)督，包括對(duì)公益林、天然商品林的調(diào)查設(shè)計(jì)、采伐后驗(yàn)收等各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督。另外，人工商品林的采伐限額標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)相對(duì)寬松，主要由經(jīng)營(yíng)者根據(jù)森林經(jīng)營(yíng)方案而決定。人工商品林的采伐較為寬松并不意味著能夠隨意采伐，因?yàn)樗鼈兣c水土、生態(tài)環(huán)境有著緊密的聯(lián)系，因此，經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格制定科學(xué)的森林經(jīng)營(yíng)方案并加以實(shí)施，林業(yè)部門(mén)則應(yīng)嚴(yán)加監(jiān)督以保證采伐合理。

3.5 調(diào)整生態(tài)公益林的資金補(bǔ)貼

當(dāng)前，生態(tài)公益林的資金補(bǔ)貼主要來(lái)源于國(guó)家的經(jīng)濟(jì)調(diào)控，但補(bǔ)貼的費(fèi)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能夠滿(mǎn)足森林資源的培育，經(jīng)營(yíng)生態(tài)林業(yè)難以收到相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)效益，大大挫傷了林農(nóng)對(duì)生態(tài)林經(jīng)營(yíng)的積極性。因此，國(guó)家應(yīng)當(dāng)提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和拓寬補(bǔ)貼渠道，以調(diào)動(dòng)廣大林農(nóng)的積極性，從而保證生態(tài)林的健康持續(xù)發(fā)展。

4 結(jié)語(yǔ)

實(shí)施森林采伐限額制度，能夠有效地減少森林資源的消耗，保證可持續(xù)利用，同時(shí)也有利于提高林業(yè)采伐管理的水平[4]。要保證森林資源的面積和數(shù)量同時(shí)增長(zhǎng)，需要政府的政策支持、管理部門(mén)的管理科學(xué)。森林采伐的限額制度，對(duì)于森林的經(jīng)營(yíng)管理有著不可替代的作用，對(duì)森林資源的持續(xù)增長(zhǎng)，推進(jìn)林業(yè)2大體系的建立，保證林業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展有著重要的意義。

[1]穆曉杰，顧 斌，爾吉輝，等.森林采伐限額制度存在的問(wèn)題及建議 [J].河北林果研究，2011，（3）：18-21.

[2]時(shí)樹(shù)艷.森林采伐限額制度面臨的問(wèn)題及解決方法 [J].中國(guó)新科技新產(chǎn)品，2009，（12）：37-41.

[3]張敬雄.淺議限額采伐制度對(duì)商品林經(jīng)營(yíng)的影響及改進(jìn)對(duì)策 [J].熱帶林業(yè)，2010，（3）：67-73.

[4]魏清華.山西森林采伐限額執(zhí)行存在問(wèn)題與建議 [J].華東森林經(jīng)理，2010，（3）：55-57.