完善我國高校內部審計制度策略研究

溫建萍

完善我國高校內部審計制度策略研究

溫建萍

本文從內部審計依據(jù)、內部審計機構設置和內部審計信息披露三大方面對我國現(xiàn)行的高校內部審計制度進行剖析，并針對這三大方面存在的問題提出相應的具體的完善內部審計制度的參照策略。

高校；內部審計；完善策略

隨著我國高等教育的快速發(fā)展，對高等教育資金投入持續(xù)增長，高校經(jīng)濟活動的規(guī)模不斷擴大，使得對高校進行有效的審計監(jiān)督就顯得尤為重要和迫切。但目前，我國高等院校的內部審計監(jiān)督還十分薄弱，內部審計監(jiān)督中存在的問題較為嚴重，需要針對內部審計制度存在的問題對現(xiàn)行的高校內部審計制度加以完善，以保證高等學校的良性發(fā)展，促進教育經(jīng)濟行為的規(guī)范。

一、我國高校內部審計制度現(xiàn)狀剖析

1.我國高校內部審計依據(jù)

我國高校內部審計準則體系演進歷程如下：1990年國家教委頒布9號令《教育系統(tǒng)內審規(guī)定》；1996年頒布24號令《教育系統(tǒng)內部審計工作規(guī)定》，促進了高校建立、健全內部審計制度、加強管理和維護自身合法權益，也推動了當時全國教育內部審計工作的不斷發(fā)展。1998年至2004年期間，隨著我國高等教育的快速發(fā)展和改革的不斷深入，國務院和各級地方政府對高校的投入不斷增加，高校連年擴招，辦學規(guī)模急劇擴大，高校內部的經(jīng)濟活動日益復雜。高校經(jīng)濟業(yè)務事項的變化使得內部審計任務越來越艱巨。為了適應這些變化，切實履行審計職能，2004年4月教育部又頒布17號令《教育系統(tǒng)內部審計工作規(guī)定》，對教育內部審計的目標、職能、性質、定義等重新定位。如其第四條已明確規(guī)定：“教育行政部門和單位應當依照國家法律、法規(guī)和本規(guī)定，實行內部審計制度，設置獨立的內部審計機構，配備審計人員?！?/p>

同時隨著2003年《內部審計基本準則》的發(fā)布，以及2003年至2008年中國內部審計協(xié)會已經(jīng)發(fā)布了第1號至第28號《內部審計具體準則》，這期間還頒布了《內部審計實務指南第1號——建設項目內部審計》、《內部審計實務指南第2號——物資采購內部審計》和《內部審計實務指南第3號——審計報告》。至此中國內部審計準則體系已趨成熟。2009年7月又頒布了《內部審計實務指南第4號——高校內部審計》，從根本上規(guī)范高校內部審計的內容、程序與方法。

從以上的分析來看，我國內部審計準則正在逐步完善，而且完善的步伐較快，日趨成熟。準則內容上借鑒了歐日現(xiàn)行的國際內部審計準則，同時比較好的適應了我國國情。但高校內部審計法規(guī)仍存在未明確內部審計處理權限問題、審計爭議和審計訴訟等的相關規(guī)定。同時無論是教育部制定的《教育系統(tǒng)內部審計工作規(guī)定》還是《內部審計實務指南第4號——高校內部審計》均未上升到法律的高度，使得高校內部審計工作權威性和效果性較差。

2.我國高校內部審計機構設置

我國于1984年開始陸續(xù)在部門、單位內部成立了審計機構，實行內部審計監(jiān)督。但至今高校內部審計機構設置并未十分健全規(guī)范。目前高校中有四種內部審計機構設置形式：第一種是未設置審計專門機構；第二種是在本單位財會部門設立審計機構，由會計主管領導；第三種是與紀委監(jiān)察部門合署辦公的紀監(jiān)審辦公室；第四種是設立獨立的內部審計機構。前三種情況不符合國家有關政策規(guī)定。根據(jù)教育部第17號令《教育系統(tǒng)內部審計工作規(guī)定》第四條規(guī)定：教育行政部門和單位應當依照國家法律、法規(guī)和本規(guī)定，實行內部審計制度，設置獨立的內部審計機構，配備審計人員。第四種就是按照該法規(guī)設立的。審計機構的獨立性是指作為第三者的審計人員在開展審計業(yè)務過程中，自始至終不受外來或內在因素的影響和干擾，做到客觀、公正，表現(xiàn)為組織獨立性、工作獨立性和經(jīng)濟獨立。但目前我國高校獨立設有的內部審計部門基本都處于與其他職能部門平行的地位，一般由單位主管財會的負責人領導。

審計監(jiān)督不同于其他職能部門的監(jiān)督，其本身也不同于一般行政部門，必須保持內審機構的獨立性，才能保證內審的客觀性和公正性。內部審計工作由單位行政負責人領導，獨立性受到影響。相對于學校內部其他單位和部門，內部審計部門是有相對獨立地位的，在維護學校內部紀律和管理規(guī)范方面能夠發(fā)揮積極作用，但面臨學校全局性的問題，對學校管理當局作出的決策無法作出有效合理的評價。此外，對審計的內容和范圍，也受到學校管理層的約束和控制，不能根據(jù)工作的實際需要自主決定審計范圍和審計內容。

3.我國高校內部審計信息披露

教育部制定的《教育系統(tǒng)內部審計工作規(guī)定》和內部審計協(xié)會頒布的《內部審計實務指南第4號——高校內部審計》等相關規(guī)定中均無有關高校內部審計信息公開披露方面的規(guī)定。我國缺少對高校內部審計加以信息披露的機制。

但是內部審計報告公開披露，有利于增加審計工作的透明和效果，以便讓各方面的人士更多地了解內部審計信息，從而對學校管理和內部審計進行有效的督促，不僅可以促進學校管理水平和內審質量的提高，同時對加強學校內部審計規(guī)范性建設和健全高校內部控制制度方面也有著積極的作用。

二、完善我國高校內部審計制度的策略

1.改變高校內部審計機構的組織模式，提高其獨立性

高校內部審計機構是指內部審計在高校組織體系中的組織設置，內部審計人員依賴審計機構的地位和權威執(zhí)行審計職能。因而高校治理結構會對內部審計機構和管理體制產(chǎn)生重大影響。

首先完善高校治理結構。構架以法人財產(chǎn)權為基礎的高校法人治理結構，可以視為當前我國高等體制改革的一種初步思路。一方面，依法將國家或其他投資者（舉辦者）對高校的財產(chǎn)終極所有權同高校自主辦學的法人產(chǎn)權相分離，前者通過國家宏觀管理和有效監(jiān)督來實現(xiàn)；后者通過高校依法對法人財產(chǎn)享有占有、使用、支配和處分權來體現(xiàn)。這既可鞏固暢通的社會參與機制和籌資渠道，又密切高校、國家和社會的聯(lián)系。另一方面，也促使高校依法在吸納多方投資后形成獨立的法人財產(chǎn)，成為國家或社會所有，高校自主經(jīng)營、自求獨立民事權利和民事責任主體，在真正、完全意義上享有在國家政策引導、遵循教育下的獨立辦學自主權，并在此基礎上構建新的法人治理結構。

然后在這樣權利均衡的法人治理結構中準確設置內部審計機構更具獨立性和權威性。在機構設置上，內部審計機構應由高校第一負責人直接領導或由高校第一負責人合理授權給相關副手，但總體對第一負責人負責并報告工作，應獨立于或高于各職能部門。從而有效保證內部審計與被監(jiān)督對象無利益關系，確保審計結果的真實性、客觀性和公正性。在職工代表大會下設立獨立審計委員會，委員由職工代表大會選舉產(chǎn)生，監(jiān)督并指導內部審計機構和人員的工作，內審機構同時向學校管理層和審計委員會負責并報告工作。在管理體制上，主張高校內部審計機構只受本單位的領導，同時在業(yè)務上接受內部審計協(xié)會的指導，具體表現(xiàn)應為執(zhí)行遵守國家有關部委制定的內部審計法律法規(guī)和行業(yè)準則。

2.建立健全高校內部審計法規(guī)和規(guī)章制度，使內部審計規(guī)范化

高校內部審計法規(guī)方面，我國高校相關審計法規(guī)不少，如審計署《關于內部審計工作的規(guī)定》、教育部《教育系統(tǒng)內部審計工作規(guī)定》等，但這些審計法規(guī)仍存在未明確內部審計處理權限問題、審計爭議和審計訴訟等的相關規(guī)定。同時無論是教育部制定的《教育系統(tǒng)內部審計工作規(guī)定》還是《內部審計實務指南第4號——高校內部審計》均未上升到法律的高度，使得高校內部審計工作權威性和效果性較差。因此，應建立一套系統(tǒng)的、全面的、操作性強的內部審計法規(guī)體系，促進高校審計事業(yè)的發(fā)展。

高校內部審計制度方面，每個高校根據(jù)自身情況制定各自高校的內部審計章程，以章程的形式明確各學校內審人員的責任和權力；制訂相應的實施細則使審計工作程序化；用章程規(guī)定內審機構的結構和層次使其審計工作制度化。只有將內部審計納入制度化的軌道，內部審計工作才能依法開展。

3.推行內部審計信息公開制度，優(yōu)化審計結果

高校內部審計報告公示是對涉及高校內部審計全部事項的審計結果進行公告，除涉及保密內容外，一般對外不應有任何的保留和隱藏，應在確保其準確、客觀、公正的前提下對內部審計報告進行公示。推進內部審計公開，引入外部監(jiān)督，是確保高校內部審計工作客觀、公正的有力保障。通過內部審計公示制度，增加透明度，將內部審計部門、審計人員的工作結果置于相關各方及大眾的監(jiān)督之下，不僅能促使審計人員嚴格按準則、制度、程序和要求開展審計工作，而且能保護審計人員的工作積極性，從而達到提高審計質量的目的。

建立審計結果評價體系，優(yōu)化審計成果。對高校內部審計結果中發(fā)現(xiàn)的違規(guī)的重大事實采取相應的修正措施，如觸犯法律則移交相關司法部門。高校內部審計結果評價把其反映的社會效益和經(jīng)濟效益作為重要依據(jù)。社會效益方面可以采取問卷調查方式，獲取相關各方對審計結果的滿意度，將其滿意度作為衡量審計工作的標桿；經(jīng)濟效益方面可以采取對被審項目和社會同類項目經(jīng)濟效果進行對比，從中找出問題進行分析，對發(fā)現(xiàn)具有傾向性的問題提出意見和建議等。

[1]中國內部審計協(xié)會http://www.ciia.com.cn/pyciia/htm/index.asp.

[2]桂珍若.高等院校審計監(jiān)督中存在的問題及對策[J].審計研究，2005(6).

[3]黃麗娟.如何營造良好的高校內部審計環(huán)境[J].會計之友(上)，2006(12）.

[基金來源：上海市優(yōu)青科研專項基金項目（項目編號：dsd08004）的階段性成果。]

（作者單位：上海電視大學）