高等學(xué)校內(nèi)部控制制度淺談

張兆許

高等學(xué)校內(nèi)部控制制度淺談

張兆許

一、背景

2008年5月，財(cái)政部發(fā)布了《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，2010年4月26日，財(cái)政部會(huì)同證監(jiān)會(huì)、審計(jì)署、國(guó)資委、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等部門(mén)聯(lián)合發(fā)布《企業(yè)內(nèi)部控制配套指引》，共同構(gòu)建了中國(guó)企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系。自2011年1月1日起首先在境內(nèi)外同時(shí)上市的公司施行，同時(shí)，鼓勵(lì)非上市大中型企業(yè)、單位提前執(zhí)行，高校等事業(yè)單位參照?qǐng)?zhí)行。

二、有關(guān)高校內(nèi)部控制的偏見(jiàn)

內(nèi)部控制在我國(guó)的理論研究和實(shí)踐應(yīng)用的時(shí)間還比較的短，對(duì)內(nèi)部控制存在著許多不當(dāng)?shù)挠^(guān)念和誤區(qū)，影響和束縛著我國(guó)內(nèi)部控制管理的有效推進(jìn)和開(kāi)展，對(duì)內(nèi)部控制的控制效果產(chǎn)生重大影響。

（一）片面的認(rèn)為內(nèi)部控制就是制度建設(shè)

書(shū)面形式的規(guī)章制度，雖然是內(nèi)部控制的一種必要的表現(xiàn)形式，而且是內(nèi)部控制管理的重要組成部分，但員工素質(zhì)、職業(yè)精神和工作能力等軟環(huán)境，也是內(nèi)部控制建設(shè)的必要內(nèi)容。因此，在重視規(guī)章制度建設(shè)的同時(shí)，還必須注重規(guī)章制度的執(zhí)行力，否則，再好的制度，沒(méi)有很好的執(zhí)行，也起不到應(yīng)有的作用。

（二）片面的認(rèn)為內(nèi)部控制就是設(shè)置關(guān)卡，影響工作效率，挫傷員工積極性

為達(dá)到內(nèi)部控制的目標(biāo)，會(huì)有些新的制度、規(guī)定、履行新的手續(xù)，而且，履行這些手續(xù)會(huì)增加一些工作量，耗費(fèi)一些時(shí)間，但并不一定意味著就降低了工作效率。相反，只要在設(shè)計(jì)內(nèi)部控制制度時(shí)，按照高校內(nèi)部經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)流程合理的制定控制的程序，完全可以使工作效率和控制效果得到有效的統(tǒng)一。反之，如果只是為了圖一時(shí)的省事，減少控制的環(huán)節(jié)，降低工作的要求，可能導(dǎo)致嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)舞弊現(xiàn)象的發(fā)生，而且在沒(méi)有嚴(yán)格的科學(xué)的內(nèi)部控制的約束之下，部門(mén)之間、員工之間推諉扯皮現(xiàn)象不斷發(fā)生，反而使工作效率大大下降。

（三）片面的認(rèn)為內(nèi)部控制只是會(huì)計(jì)部門(mén)的事，與我無(wú)關(guān)

內(nèi)部控制的管理實(shí)踐證明，內(nèi)部控制涉及高校內(nèi)部管理的各個(gè)層面、所有員工和環(huán)節(jié)，因此高校的所有部門(mén)和人員都與內(nèi)部控制密切聯(lián)系，以自己的工作崗位和工作的內(nèi)容為界限承擔(dān)著內(nèi)部控制的責(zé)任。不然，僅僅依靠會(huì)計(jì)部門(mén)、還有審計(jì)部門(mén)，根本不可能建立起高等學(xué)校的內(nèi)部控制制度，建立了也不可能發(fā)揮出內(nèi)部控制的作用。而且，如不能全員參與、全過(guò)程參與，部分控制的效果也會(huì)被不履行內(nèi)部控制的部門(mén)或員工產(chǎn)生的惡劣影響所抵消。

（四）片面的認(rèn)為內(nèi)部控制就是為了防止貪污舞弊

防止貪污舞弊是內(nèi)部控制產(chǎn)生的原始動(dòng)力，現(xiàn)在也還發(fā)揮著作用，但隨著內(nèi)部控制的不斷發(fā)展，內(nèi)部控制越來(lái)越多的關(guān)注內(nèi)部效率的提高和內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)的控制，如果認(rèn)為內(nèi)部控制僅僅起到防止腐敗的作用，就有點(diǎn)偏頗。

（五）片面的認(rèn)為內(nèi)部控制就是會(huì)計(jì)控制

20世紀(jì)80年代以前，理論界是把內(nèi)部控制分為內(nèi)部管理控制和內(nèi)部會(huì)計(jì)控制，80年代以后，由于此二者有著越來(lái)越多的聯(lián)系，之間已經(jīng)密不可分。2001年財(cái)政部發(fā)布的內(nèi)部控制規(guī)范雖然還是稱(chēng)之為“內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范”，但其內(nèi)容已經(jīng)不局限于會(huì)計(jì)內(nèi)部控制，而是涵蓋了單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全過(guò)程，關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)的控制等內(nèi)容。如果還認(rèn)為內(nèi)部控制只是內(nèi)部會(huì)計(jì)控制就有點(diǎn)片面了。2006年，在財(cái)政部頒布的內(nèi)部控制規(guī)范基本規(guī)范中，已經(jīng)不再稱(chēng)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范，體現(xiàn)了會(huì)計(jì)控制和管理控制進(jìn)一步一體化的最新管理理念。

三、高等學(xué)校內(nèi)部控制的目標(biāo)

2008年5月，財(cái)政部等五部委聯(lián)合發(fā)布《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，將內(nèi)部控制的目標(biāo)確定為：（1）企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略；（2）經(jīng)營(yíng)的效率和效果；（3）財(cái)務(wù)報(bào)告及相關(guān)信息真實(shí)完整；（4）資產(chǎn)安全；（5）經(jīng)營(yíng)管理合法合規(guī)。

（一）基本目標(biāo)

內(nèi)部控制的基本目標(biāo)是服從高校作為教育事業(yè)單位所追求的最終目標(biāo)。高等學(xué)校的目標(biāo)是為社會(huì)培養(yǎng)有用的人才，同時(shí)加強(qiáng)科學(xué)研究，作為國(guó)家科學(xué)研究的重要基地。為實(shí)現(xiàn)高等學(xué)校的目標(biāo)，必須有經(jīng)費(fèi)的投入和支出，才能培養(yǎng)出人才。但高等學(xué)校的經(jīng)費(fèi)獲取，一般都比較固定，包括：教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)財(cái)政撥款、學(xué)費(fèi)住宿費(fèi)收入、科研經(jīng)費(fèi)撥款、橫向科研課題經(jīng)費(fèi)和校辦產(chǎn)業(yè)收入等。在爭(zhēng)取經(jīng)費(fèi)投入方面，一般高等學(xué)?？梢宰龅墓ぷ骱苌伲皇前凑战逃龔d主管部門(mén)的要求，按時(shí)報(bào)送預(yù)算基本信息表，確定人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)。既然，收入是固定不變的，可以控制或可以調(diào)整的也就只有支出方面。怎樣以較少的投入，取得較高的產(chǎn)出，為社會(huì)培養(yǎng)出更多的有用人才就成為高等學(xué)校內(nèi)部控制的基本目標(biāo)。

內(nèi)部控制的目標(biāo)，從邏輯上講，既可以定位在增量指標(biāo)上，如：財(cái)政撥款、學(xué)費(fèi)收入等，也可以定位在減量指標(biāo)上，如：減低管理成本、減少不必要的損失。但是，考慮到內(nèi)部控制從本質(zhì)上講是一個(gè)管理系統(tǒng)而非技術(shù)系統(tǒng)，是一個(gè)防守系統(tǒng)而非進(jìn)攻系統(tǒng)，因此，高等學(xué)校內(nèi)部控制的基本目標(biāo)只能定位在減量指標(biāo)上。而在減量指標(biāo)上，成本費(fèi)用支出很大程度上決定于技術(shù)的進(jìn)步和先進(jìn)技術(shù)的使用，這些非管理人員所能為，顯然不適合內(nèi)部控制系統(tǒng)，最終剩下的能夠適合高等學(xué)校內(nèi)部控制作為其基本目標(biāo)落腳點(diǎn)的就只能是減少損失和不必要的浪費(fèi)上。所以防止各種損失，才是內(nèi)部控制最基本的使命。這些損失有效率損失、信息虛假損失、違法違規(guī)帶來(lái)的損失、資產(chǎn)浪費(fèi)損失、資產(chǎn)受侵害損失等。

上述損失是從何而來(lái)的呢？通常情況下，損失是來(lái)自風(fēng)險(xiǎn)的爆發(fā)。要控制損失，就是要預(yù)防和控制風(fēng)險(xiǎn)。減少風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，就是控制損失的發(fā)生。如果高等學(xué)校不能對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效的預(yù)防和控制，即使教學(xué)質(zhì)量很好、科研能力較高，但也擋不住因?yàn)橘Y產(chǎn)管理缺失，造成國(guó)有資產(chǎn)大量的流失和浪費(fèi)，嚴(yán)重的將導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)的集中爆發(fā)，高等學(xué)校辦學(xué)的安全問(wèn)題就將提到議事日程。

（二）具體目標(biāo)

高等學(xué)校內(nèi)部控制的基本目標(biāo)是基本目標(biāo)的具體化和細(xì)化，理論上講，凡是與風(fēng)險(xiǎn)管理有關(guān)的都在具體目標(biāo)的范圍之內(nèi)。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型和風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的環(huán)節(jié)，可以把高等學(xué)校內(nèi)部控制的具體目標(biāo)歸類(lèi)如下：

1.保證財(cái)務(wù)報(bào)告的真實(shí)性、可靠性，防止錯(cuò)誤和舞弊的發(fā)生。高等學(xué)校的財(cái)務(wù)報(bào)告按照最新《高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度》（征求意見(jiàn)稿）的要求，財(cái)務(wù)報(bào)告必須經(jīng)過(guò)會(huì)計(jì)師事務(wù)所審計(jì)后對(duì)外提供，保證財(cái)務(wù)報(bào)告的真實(shí)可靠成為高等學(xué)校內(nèi)部控制的主要目標(biāo)。在高等學(xué)校的業(yè)務(wù)處理過(guò)程中，實(shí)際上已經(jīng)采取了程序控制、審批控制、手續(xù)控制和憑證編號(hào)、復(fù)核、核對(duì)等措施，內(nèi)部控制可以使經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)和會(huì)計(jì)處理得以相互聯(lián)系、相互制約，做到內(nèi)部相互監(jiān)督，從而防止錯(cuò)誤的發(fā)生。即使發(fā)生錯(cuò)誤，也易于自動(dòng)檢測(cè)和自動(dòng)糾正，保證會(huì)計(jì)記錄的正確和完整。通過(guò)內(nèi)部牽制，校內(nèi)各部門(mén)和有關(guān)人員之間相互審查、核對(duì)和制衡，避免一個(gè)人控制一項(xiàng)交易的全部環(huán)節(jié)，從而可以防止員工的舞弊行為，減少虛假財(cái)務(wù)報(bào)告的發(fā)生。

為達(dá)到財(cái)務(wù)報(bào)告可靠性的目標(biāo)，內(nèi)部控制在運(yùn)行過(guò)程中，必須滿(mǎn)足以下要求：

①保證學(xué)校的各類(lèi)交易和事項(xiàng)都能夠在恰當(dāng)?shù)臅?huì)計(jì)期間及時(shí)記錄在適當(dāng)?shù)馁~戶(hù)內(nèi)。

②保證會(huì)計(jì)報(bào)表的編制符合事業(yè)單位會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、財(cái)務(wù)通則和高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度的要求和規(guī)定。

③高等學(xué)校賬面資產(chǎn)和實(shí)際存在的資產(chǎn)定期核對(duì)，保證賬實(shí)相符。

④實(shí)行所有會(huì)計(jì)信息都經(jīng)過(guò)必要的復(fù)核手續(xù)，保證有關(guān)記錄正確無(wú)誤。

保證財(cái)務(wù)報(bào)告的真實(shí)可靠，是高等學(xué)校管理當(dāng)局的首要責(zé)任，也是內(nèi)部控制的首要目標(biāo)。而防止舞弊仍然是內(nèi)部控制的重要任務(wù)之一。

2.保證高等學(xué)校資產(chǎn)的安全完整。高等學(xué)校的資產(chǎn)與企業(yè)資產(chǎn)相同，也包括有形資產(chǎn)和無(wú)形資產(chǎn)，都會(huì)因?yàn)楸I竊、濫用和意外損壞而遭受損失。在內(nèi)部控制的施行過(guò)程中，不相容業(yè)務(wù)的分工，授權(quán)人與執(zhí)行人，執(zhí)行人與記賬人，保管人、出納員與會(huì)計(jì)人員，總賬和明細(xì)賬等得以分開(kāi)，形成一種內(nèi)部牽制的關(guān)系；同時(shí)限制接近財(cái)產(chǎn)和內(nèi)部定期盤(pán)點(diǎn)核對(duì)制度，使得財(cái)產(chǎn)的收、付、存、用得以嚴(yán)密的控制，可以有效的防止貪污舞弊的發(fā)生，從而保證高等學(xué)校財(cái)產(chǎn)物資的安全完整。

高等學(xué)校內(nèi)部控制在運(yùn)行過(guò)程中，要保證財(cái)產(chǎn)物資的安全完整，必須滿(mǎn)足以下要求：

①學(xué)校資產(chǎn)的記錄和保管一定要徹底分開(kāi)。

②任何資產(chǎn)的流動(dòng)都必須進(jìn)行詳細(xì)的記錄，不僅進(jìn)入和流出學(xué)校要記錄，而且學(xué)校內(nèi)部之間流動(dòng)也要進(jìn)行詳細(xì)的記錄。

③建立完善的高等學(xué)校資產(chǎn)管理制度，包括獎(jiǎng)懲制度。

④定期和不定期對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行盤(pán)點(diǎn)，確保資產(chǎn)的賬面價(jià)值和實(shí)際數(shù)量一致。

3.改善高等學(xué)校的運(yùn)行管理，提高學(xué)校的運(yùn)行效率和效果。高等學(xué)校如同企業(yè)一樣，也是一個(gè)由多部門(mén)、多種管理層次和多個(gè)管理環(huán)節(jié)組成經(jīng)濟(jì)體。在經(jīng)濟(jì)體內(nèi)部，相互之間的溝通和協(xié)調(diào)變得非常重要。要提高管理運(yùn)行的效率和效果，必須滿(mǎn)足一下要求：

①高等學(xué)校內(nèi)部組織要精簡(jiǎn)、權(quán)責(zé)劃分要明確，使責(zé)任清晰而又劃分明確、協(xié)調(diào)一致而又發(fā)揮作用，充分有效的發(fā)揮資源的潛力。

②高等學(xué)校要建立良好的信息溝通體系，使會(huì)計(jì)信息和其他各類(lèi)經(jīng)濟(jì)信息快速在學(xué)校內(nèi)部各個(gè)管理層次和業(yè)務(wù)執(zhí)行系統(tǒng)之間流動(dòng)，提高信息決策反應(yīng)的效率。

③高等學(xué)校要建立業(yè)績(jī)考評(píng)體系。對(duì)運(yùn)行的效率進(jìn)行準(zhǔn)確的考核，對(duì)優(yōu)秀的予以獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)落后的予以懲罰，形成有效的激勵(lì)機(jī)制。

（4）遵守現(xiàn)行的各類(lèi)法律、法規(guī)、規(guī)章、制度，遵守內(nèi)部控制的基本規(guī)范和各類(lèi)指引的規(guī)定要求，完全履行高校內(nèi)部管理控制的各項(xiàng)制度。內(nèi)部控制制度就是為確保高等學(xué)校對(duì)國(guó)家各項(xiàng)法律、法規(guī)得以全面履行的制度安排，只有全面履行，才能保證高等學(xué)校能在安全的環(huán)境發(fā)展和壯大。

（作者單位：安徽建筑工業(yè)學(xué)院）