我國食品召回實施困境的成因及其對策

汪 偉，劉 燕

（安徽醫(yī)科大學(xué)人文學(xué)院，安徽 合肥 230032）

2011年3月，央視3.15特別節(jié)目報道了河南一些地方雙匯冷鮮肉“瘦肉精”抽檢呈陽性； 4月初，在上海市浦東區(qū)的一些華聯(lián)超市和聯(lián)華超市的主食專柜出現(xiàn)一些由回收過期的饅頭二次生產(chǎn)的高莊饅頭、玉米饅頭和黑米饅頭，而且這些染色饅頭的生產(chǎn)日期被商家隨意更改。這些不安全食品嚴重擾亂了我國的食品市場的秩序，給我國人民的食品安全帶來極大的威脅。

為了更好地預(yù)防和解決食品安全緊急事件，早在幾年前，我國法律就規(guī)定了食品召回制度，如2002年10月 28日上海市第十一屆人民代表大會常務(wù)委員會第四十四次會議通過的《上海市消費者保護條例》、2007年7月 24日國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局局務(wù)會議審議通過的《食品召回管理規(guī)定》、2009年2月28日第十一屆全國人民大會常務(wù)委員會第七次會議通過的《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱《食品安全法》）。但是我們必須清醒的認識到，到目前為止，食品安全問題仍時有發(fā)生，充分說明了我國的食品召回在實施過程中存在諸多困境，食品召回制度亟待進一步完善。

1 我國食品召回實施困境的成因

在我國的特定條件下，有很多因素影響著食品召回制度的實施，在此，筆者從立法、守法、執(zhí)法、違法處罰方面對其原因作出如下分析。

1.1 立法方面——我國食品召回制度的法律體系不完善

1.1.1 《食品安全法》對食品召回的規(guī)定過于原則

《食品安全法》中首次以國家法律的形式規(guī)定了不安全食品的召回制度，從而使食品召回制度在我國得以正式確立。但是《食品安全法》對食品召回的規(guī)定過于籠統(tǒng)，只規(guī)定了食品生產(chǎn)者、經(jīng)營者發(fā)現(xiàn)不安全食品時的相關(guān)義務(wù)，卻沒有明確召回的程序、時限、統(tǒng)一的食品安全標(biāo)準(zhǔn)、不安全食品的分級等，在具體執(zhí)行中存在一定的難度，可操作性不強。

1.1.2 《食品召回管理規(guī)定》法律位階太低

目前，除了在《食品安全法》實施前頒布的《食品召回管理規(guī)定》外，尚沒有其他的法律對食品召回進行系統(tǒng)的規(guī)定。但是現(xiàn)行《規(guī)定》只是一個部門規(guī)章，法律效力僅限于質(zhì)檢總局，沒有涉及其他部門，因此其執(zhí)行力會受到一定的限制，主管部門無法啟動強力有效的主動調(diào)查，在現(xiàn)實中，勢必會影響不安全食品召回制度的可操作性。

1.2 守法方面——召回義務(wù)主體法律意識淡薄，對食品召回制度的理性認識不足

我國《食品安全法》第53條第一、二款規(guī)定，食品召回是以主動召回為主，食品主動召回的主體是食品生產(chǎn)者[1]。而我國大部分食品生產(chǎn)者對食品召回制度都缺乏理性認識，對食品召回制度存在片面的認識，不愿召回其不安全食品，導(dǎo)致食品召回很難實施。

一方面，部分食品企業(yè)過分放大召回對企業(yè)的負面效應(yīng)，我國的食品企業(yè)大多都存在一種落后的觀點，認為食品召回可能導(dǎo)致企業(yè)的聲譽下降，消費者是不會在曾經(jīng)已經(jīng)召回過的食品旁做任何停留，這樣必然導(dǎo)致食品企業(yè)的銷量銳減，從而阻礙企業(yè)的發(fā)展；另一方面，食品召回制度側(cè)重于保護消費者的利益, 有可能給食品企業(yè)造成巨大的經(jīng)濟損失。從市場上召回食品可能需要巨大的費用并且會造成企業(yè)利潤損失，一次大型的召回耗費的巨大費用可能使企業(yè)陷人嚴重的財務(wù)危機。

因此，即使企業(yè)已發(fā)現(xiàn)其進入市場的食品不安全，有可能損害消費者的生命健康的權(quán)利，他們也只會隱瞞真相，拖延時間，不愿意將其不安全食品召回。

1.3 執(zhí)法監(jiān)督方面——食品召回的監(jiān)管機構(gòu)不明確及監(jiān)管不力

我國《食品安全法》第53條第四款規(guī)定，如果食品生產(chǎn)者未依照本條規(guī)定召回或者停止經(jīng)營不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，就要由相關(guān)部門來責(zé)令食品生產(chǎn)者對其不安全食品的召回[1]。食品召回必須有相關(guān)部門有效的監(jiān)督才能保障其順利的實施。但是，由于我國食品召回的監(jiān)管機構(gòu)不明確以及監(jiān)管機構(gòu)對食品召回工作的監(jiān)管不力，以至于我國的食品召回得不到有力的監(jiān)督。

1.3.1 食品召回的監(jiān)管機構(gòu)不明確

我國《食品安全法》第53條第四款規(guī)定，可以責(zé)令食品生產(chǎn)者進行食品召回的監(jiān)管機構(gòu)有質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門[1]，說明我國的食品安全監(jiān)管體系部門眾多，法律又沒有對其明確的分工，這樣必然導(dǎo)致食品召回的監(jiān)管部門不清、遇事推諉扯皮的情況，導(dǎo)致食品召回不能得到有效的監(jiān)督。

1.3.2 監(jiān)管機構(gòu)執(zhí)法腐敗、唯利執(zhí)法

首先，食品安全監(jiān)管任務(wù)繁重，雖然近幾年財政支持力度加大，但經(jīng)費需求還有很大缺口?，F(xiàn)行體制下，一些地方監(jiān)管部門的辦公經(jīng)費和人員工資主要來源于上級返還的收費罰款，這多少造成了一些部門和工作人員唯利執(zhí)法。其次，對監(jiān)管人員的失職行為處罰不到位，雖然部分人員確實存在失職、瀆職行為，但法律法規(guī)對于如何判定監(jiān)管部門是否履職到位，缺乏明確界定。每次食品安全問題發(fā)生后，監(jiān)管部門“理直氣壯”地把矛頭指向肇事者，但監(jiān)管部門和監(jiān)管人員的失職卻易被忽視[2]。

1.4 處罰方面——追究違法的食品生產(chǎn)經(jīng)營者的法律責(zé)任不到位

我國目前仍處于社會主義市場經(jīng)濟的初期階段，作為市場經(jīng)濟主體的基本主體——生產(chǎn)者，發(fā)育還不完善，尚處于弱勢地位，如果因其一次違法，就對其作出嚴厲的懲罰，可能會造成一些弱勢生產(chǎn)者的消亡，于是，有些地方政府就有意地保護弱勢的市場經(jīng)濟主體，減輕對究違法的食品生產(chǎn)者的處罰。

我國《食品安全法》第85條第四款規(guī)定，對不履行食品召回規(guī)定的食品生產(chǎn)者作出相對比較嚴重處罰[1]。罰款的目的本來是加強監(jiān)管，對違法、違規(guī)行為進行懲處，體現(xiàn)法的強制力。然而，在執(zhí)法中卻出現(xiàn)這種怪現(xiàn)象，一些基層監(jiān)管人員罰款執(zhí)法時竟然“生財有道”，即使發(fā)現(xiàn)違法行為也不會將其罰死，監(jiān)管人員與違規(guī)企業(yè)儼然已經(jīng)成為一個利益共同體。

此外，由于一些地方政府的保護，削弱了處罰力度，監(jiān)管部門只能對違規(guī)小企業(yè)作出相應(yīng)的處罰，如果對于地方經(jīng)濟有重要貢獻的食品企業(yè)鐵面無私，地方政府就有可能要站出來保護這些特殊的食品企業(yè)。

2 食品召回實施困境的解決對策

近半年，我國食品安全問題頻繁發(fā)生，食品召回實施困境問題亟待解決。在此，借鑒國外成功的食品召回的經(jīng)驗，立足于我國基本國情，提出一些可以解決我國食品召回實施困境的建議。

2.1 有法可依——完善我國食品召回法律體系

食品召回屬法律行為，法律行為必須由法律規(guī)定、受法律調(diào)整[3]，因此必須有系統(tǒng)的、具有可操作的法律體系來規(guī)范其實施。部分發(fā)達國家都擁有比較完善的食品召回法律體系，如美國的《聯(lián)邦肉產(chǎn)品檢驗法》(FMIA) 、《禽產(chǎn)品檢驗法》(PPIA)，加拿大的《加拿大食品監(jiān)督管理法》(CFIA)[4]，這樣才能保障食品召回有法可依。

有些學(xué)者認為發(fā)達國家有著多個領(lǐng)域的、立法明確的缺陷產(chǎn)品召回法律，所以我國也應(yīng)該盡快制定一部專門的《食品召回法》或者《缺陷產(chǎn)品召回法》來應(yīng)對我國目前的日益嚴重食品質(zhì)量問題[5]。美國的缺陷產(chǎn)品召回制度始于1966年，發(fā)展到今天才有完善的食品召回法律體系，而我國的食品召回制度還處在起步和探索階段，不能急于求成，國務(wù)院可以根據(jù)《食品安全法》的食品召回制度制定一部相應(yīng)行政法規(guī)，如《國務(wù)院關(guān)于食品召回制度管理條例》[6]來確定食品召回的基本原則、種類、程序、食品安全標(biāo)準(zhǔn)、各方的權(quán)利與義務(wù)，經(jīng)過實踐檢驗，制定相應(yīng)法律的條件成熟時，再根據(jù)《立法法》第11條規(guī)定，由全國人民代表大會及其常委委員會及時制定法律[7]。

2.2 有法必依——增強食品生產(chǎn)者、經(jīng)營者的法律意識

從世界上部分發(fā)達國家對不安全食品召回的的實例來看，各國均以自主召回為主。食品生產(chǎn)者的主動召回程序不僅可以縮短召回周期，減少損害發(fā)生率，即避免損害擴大化，又避免資源浪費，實現(xiàn)生產(chǎn)者與消費者的“雙贏”，符合食品召回的基本價值[6]，讓食品生產(chǎn)者能積極主動召回其不安全食品是解決我國食品召回實施困境的有效途徑。

首先，加強對食品生產(chǎn)者食品召回的宣傳，改變我國的大多數(shù)的食品企業(yè)對食品召回的落后觀點。食品召回雖然對其企業(yè)的信譽產(chǎn)生一定的影響，但是如果食品生產(chǎn)經(jīng)營者及時地、主動地召回其不安全食品，在召回過程中表現(xiàn)極大的努力和誠意，體現(xiàn)了食品企業(yè)敢于認真地承擔(dān)其社會責(zé)任，企業(yè)聲譽在消費者心目中不但不會受到不良影響,反而有可能獲得消費者的一致好評。

其次，建立責(zé)任保險制度[8]，降低食品生產(chǎn)者的損失。如果由相關(guān)的保險機構(gòu)來承擔(dān)部分甚至大部分食品召回所需費用和企業(yè)造成的利潤損失，一次食品召回的損失就不足使企業(yè)陷入嚴重的財務(wù)危機，相信在損失較小的情況下，食品生產(chǎn)者會主動地召回其不安全食品。

2.3 執(zhí)法必嚴——明確食品召回的監(jiān)管部門，依法履行監(jiān)管職責(zé)

成功實施食品召回的發(fā)達國家都有明確的食品召回監(jiān)管機構(gòu)，如美國的食品召回監(jiān)管機構(gòu)為美國衛(wèi)生部下屬的美國食品和藥品管理局(FDA)和美國農(nóng)業(yè)部的食品安全與監(jiān)督局(FSIS) ；歐盟的食品召回監(jiān)管機構(gòu)為歐洲食品安全局(EFSA)和歐盟理事會危機處置小組；加拿大的食品召回監(jiān)管機構(gòu)為加拿大食品監(jiān)督局(CFIA)；德國的食品召回監(jiān)管機構(gòu)為食品召回委員會；澳大利亞和新西蘭的食品召回監(jiān)管機構(gòu)為隸屬于衛(wèi)生部的澳大利亞/新西蘭食品安全局(ANZFA)[9]。

由此可知，部分發(fā)達國家的食品召回的工作統(tǒng)一由單一的部門來監(jiān)管，如澳大利亞、新西蘭、加拿大。還有一部分國家是由兩個獨立的部門來監(jiān)管其食品召回工作，如美國，歐盟。實踐證明，不管是由一個部門來統(tǒng)一監(jiān)管食品召回的工作，還是由兩個獨立的部門分工監(jiān)管食品召回的工作，只要每個監(jiān)管部門監(jiān)管的范圍明確，協(xié)調(diào)一致，都會發(fā)揮有效的監(jiān)督的作用。

首先，要確定食品召回的監(jiān)管部門。由于我國地域廣大且人口眾多，食品消費量巨大，監(jiān)管食品召回工作的任務(wù)非常重，所以我國應(yīng)該有兩個或者兩個以上部門來監(jiān)管食品生產(chǎn)者對其不安全食品的召回，但各部門之間必須明確分工，像美國那樣，一定范圍內(nèi)食品統(tǒng)一由一個部門來監(jiān)管。例如，農(nóng)產(chǎn)品和畜牧產(chǎn)品的召回由我國農(nóng)業(yè)部門監(jiān)管，其他的食品的召回由衛(wèi)生部門監(jiān)管。

其次，食品監(jiān)管部門要嚴格依法履行監(jiān)管職責(zé)。第一，消除監(jiān)管腐敗現(xiàn)象，杜絕監(jiān)管部門的唯利執(zhí)法，加強基層監(jiān)管部門人力、設(shè)備和經(jīng)費保障力度，讓罰款與部門利益脫鉤，罰款、沒收違法所得或者沒收非法財物必須全部上繳國庫，財政部門不得以任何形式向作出行政處罰決定的行政機關(guān)返還罰款、沒收違法所得[10]；第二，依法追究失職的監(jiān)管人員的法律責(zé)任，應(yīng)從 “查處比曝光慢半拍”的現(xiàn)象入手，鐵腕查處失職瀆職、徇私枉法、執(zhí)法腐敗等行為。

2.4 違法必究——嚴格追究違法的食品生產(chǎn)者的法律責(zé)任，體現(xiàn)法的威懾力

發(fā)達國家的食品召回大多是以主動召回為主，食品企業(yè)自愿召回不安全食品的原因更多是由于法律的威懾力。如美國，當(dāng)食品生產(chǎn)者不及時地主動地召回不安去食品時，監(jiān)督管理部門可以對其采取法律行動，包括不同程度和范圍的警告、曝光、強制性禁令、扣押或查封產(chǎn)品、刑事起訴等。這些制裁互不排斥 ,可以同時進行[11]。有了這樣的威懾 ,召回只能是食品企業(yè)在處理食品安全問題時惟一的選擇了。美國就是通過這些嚴厲措施,確保相關(guān)的法律得到嚴格遵守，并且體現(xiàn)了法的威懾力。

由于我國是一個發(fā)展中國家，市場經(jīng)濟的基本主體——生產(chǎn)者的市場地位并不穩(wěn)固，如果像美國那樣，對違反食品召回要求的食品經(jīng)營者的最高懲罰可達165萬美元[12]，這樣必然導(dǎo)致食品企業(yè)的直接滅亡。我國的《食品安全法》第85條和98條對違法的食品生產(chǎn)者的法律責(zé)任的規(guī)定已經(jīng)引入了懲罰性賠償責(zé)任和刑事責(zé)任[1]，這樣的懲罰幅度相對比較合理。有關(guān)部門必須嚴格依照法律來追究違法的食品生產(chǎn)者的法律責(zé)任，不能因為由于食品企業(yè)遭到嚴厲的懲罰后可能會破產(chǎn)而對其網(wǎng)開一面，也不能因為由于某個企業(yè)對地方財政作出特殊貢獻而對其特殊對待，只有對違規(guī)的食品企業(yè)嚴格追究其法律責(zé)任，才能體現(xiàn)法的威懾力。

食品召回制度是預(yù)防食品安全事件發(fā)生的有效措施，是保護消費者人身財產(chǎn)的安全，促進消費，提高人們的物質(zhì)生活水平，穩(wěn)定市場經(jīng)濟秩序的重要保障。食品召回不僅是企業(yè)對消費者的責(zé)任，同時也體現(xiàn)了政府對社會的責(zé)任。要走出我國的食品召回實施的困境，必須要有食品生產(chǎn)者和政府的共同努力，真正做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。在此基礎(chǔ)上，切實維護食品安全、消費者權(quán)益。希望在不久的將來通過食品召回法律制度的實施，避免或減少類似阜陽毒奶粉事件、龍口粉絲摻假事件、瘦肉精中毒、紅心咸鴨蛋、三聚氰胺奶粉、雙匯瘦肉精、上海的染色饅頭等食品安全事件的再次發(fā)生。

[1]全國人民代表大會常務(wù)委員會.中華人民共和國食品安全法[Z].北京:2009.

[2]王海鷹,劉元旭,朱立毅,等.食品安全事件頻出監(jiān)管部門被曝“為利執(zhí)法”[EB/OL].[2011-06-17]. http://wenku.baidu.com/view/2c8766d1240c844769eaeee0.html.

[3]張文顯.法理學(xué)[M].北京:高等教育出版社,2003:120-125.

[4]楊明亮,趙 亢.發(fā)達國家和地區(qū)食品召回制度概要及其思考[J].中國衛(wèi)生監(jiān)督雜志,2006,13(5):326-332.

[5]張利國,徐 翔.美國食品召回制度及對中國的啟示[J].農(nóng)村經(jīng)濟,2006,(6):127-129.

[6]許和平.我國食品召回制度法律研究[D].浙江:浙江工商大學(xué),2009.

[7]全國人民代表大會常務(wù)委員會.中華人民共和國立法法[Z].北京:2000.

[8]王 和,吳 軍.產(chǎn)品召回保險[J].中國保險,2003,(11)：52-54.

[9]楊明亮,趙 亢.發(fā)達國家和地區(qū)食品召回制度概要及其思考[J].中國衛(wèi)生監(jiān)督雜志,2006,13(5):326-332.

[10]全國人民代表大會常務(wù)委員會.中華人民共和國行政處罰法[Z].北京:1996.

[11]Michael T.Roberts.Anatomy of The Government’s Role in the Recall of Unsafe Food Products[J].Social Policy and Administration,2004,(5):6-7.

[12]Report to Congressional Requesters FOOD SAFETY- USDA and FDA Needto Better Ensure Prompt and Complete Recalls of Potentially Unsafe Food[R].United States Government Accountability Office,2004,(10):29-30.